Resumos de Finanças Públicas

As Finanças Públicas versam sobre opções. As opções são escolhas de despesa que o
Estado, na sua interação com a economia, pode e deve fazer dada a sua restrição
orçamental.
Podemos ainda afirmar que dizem respeito às despesas e receitas do Estado e entidades
públicas que visam satisfazer necessidades coletivas através da Administração Pública,
mais propriamente por meio dos seus órgãos e serviços.
1. Fazer despesas- movimento pelo qual realizamos as despesas que temos a fazer.
2. Captar receitas- fenómeno financeiro em si, acontece sempre que se recebe
fluxo financeiro, tendo uma natureza periódica, como é o caso dos salários.
As necessidades coletivas são comuns a todos, como a segurança nacional, a saúde
pública e o crescimento económico, não existindo princípio de exclusão: a satisfação
das necessidades de um não implica a não satisfação das necessidades de outro.
As Finanças existem para satisfazer necessidades de natureza económica, portanto,
quando falamos de necessidades de prior económico estamos a falar de dinheiro- que
pode vir sob a forma física e pode vir sobre o efeito de renumeração ou por efeito de
crédito.
O efeito de crédito ocorre quando não dispomos de dinheiro pois, as nossas despesas
são superiores às nossas receitas ordinárias. Por sua vez, a existência de dinheiro está
relacionada com a existência de crédito.
Como se determina que alguém não tem dinheiro? Quando as despesas são
superiores às receitas. Esta situação ocorre quer nas Finanças Públicas, quer nas
Finanças Privadas, ou seja, tanto ocorre à generalidade como ao Estado.
No entanto, há algumas diferenças: os cidadãos recebem dinheiro ao trabalhar, o Estado
tem a sua principal receita por via de impostos.
Imposto: prestações unilaterais coercitivas legalmente definidas que pagamos sem
necessariamente recebermos algo em troca. É paga de forma coativa, ou seja, impõe-se
aos cidadãos. O principal objetivo da tributação é a arrecadação de receita para
cobertura de gastos públicos essenciais.

Finanças Públicas e Finanças Privadas

São duas realidades completamente distintas.
A dívida e o crédito são absolutamente necessários para que as finanças funcionem.
Não existindo Estados com dívida 0 e sendo a principal receita estatal os impostos, a
dívida que se constitui é coberta por impostos futuros.
“A dívida de hoje corresponde aos impostos de amanhã”
EX: Quando nos encontrávamos em situação de pandemia, havia mais despesa para o
Estado (ex: compra de material médico) e menos receita, devido às várias medidas de
segurança impostas, como, por exemplo, o recolher obrigatório. A solução para resolver
esta situação por parte do Estado foi endividar-se.
Podemos concluir que o crédito gera dívida e a dívida tem de ser paga com a necessária
geração de receitas futuras. Se se recorre ao crédito, está a endividar-se; quem se está a
endividar tem que ter receitas futuras.
São Finanças Públicas as Finanças do Estado (atividade de natureza financeira de todas
as entidades que estão no perímetro do Estado, sendo que a sua função é satisfazer as
necessidades coletivas. Por outras palavras, a atividade económica de um ente público
para que se possa afetar bens às necessidades confiadas ao Estado (as suas tarefas).
No Estado português, estas englobam o Estado Central, as Regiões Autónomas, as
autarquias locais e o setor empresarial do Estado.
Estas necessidades coletivas têm de ser cumpridas pelo Estado em todas as
circunstâncias, ou seja, não é por existir situações adversas (ex: crise) que o Estado
deve deixar de fazer despesas/afetar bens de modo a satisfazer as necessidades (ex:
saúde, defesa nacional, segurança nacional).
As necessidades coletivas são atribuídas ao Estado, exigem atividade do Estado e são
cobertas por receitas públicas.
As necessidades que as Finanças Públicas vêm cobrir são da generalidade das pessoas,
distinguindo-se das necessidades privadas que são satisfeitas no mercado.
Nas necessidades privadas existe um princípio de exclusão, que pode gerar a utilização
de força.
EX: Comprar um pacote de leite no supermercado exige não só um esforço financeiro,
como também exclui a possibilidade de outra pessoa comprar esse mesmo pacote, para
além de diminuir a quantidade de pacotes de leite disponíveis para os outros indivíduos
comprarem.
As necessidades coletivas apresentam uma natureza passiva, não vigoram segundo o
princípio de exclusão, o meu consumo não exclui o consumo do outro- não há consumo
rival.
EX: Vamos comparar o café (necessidade privada) e a defesa (necessidade coletiva):
paga-se pelo café, mas não pela defesa - esta paga-se através de impostos, que são
usados como receita pelo Estado para afetar bens de modo a conseguir satisfazer esta
necessidade coletiva.
O consumo rival, presente nas Finanças Privas, é fundamental para se formar o preço
que se paga.

Conceito de Finanças Públicas

Quando se fala em Finanças Públicas, aponta-se para a “atividade económica de um
ente público tendente a afetar bens à satisfação de necessidades que lhe estão
confiadas”.
Esta expressão pode ser definida em cários sentidos:

 Orgânico- conjunto de órgãos do Estado ou outro ente público a quem compete

gerir recursos económicos para a satisfação de certas necessidades;
 Objetivo- designando a atividade através da qual o Estado afeta bens
económicos à satisfação de certas necessidades sociais;
 Subjetivo: designando a disciplina científica que estuda os princípios e regras
que regem a atividade do Estado com o fim de satisfazer as necessidades que
lhes são confiadas. Tem em conta as entidades que fazem a despesa ou recebem
a receita em causa.
A perspetiva subjetiva é a mais juridicamente correta, isso é o Direito Financeiro.

Vertente político-social das Finanças Públicas

As Finanças Públicas terão uma maior/menor relevância conforme a necessidade que o
Estado tem de satisfazer necessidades coletivas. Na base desta decisão está a filosofia da
natureza política de como se vê o Estado.
Quando associadas a regimes económicos liberais, as finanças públicas são
caracterizadas por uma despesa pública o mais reduzida o possível- princípio do
mínimo- ou até mesmo 0. Considera-se que o Estado não necessita de prestar serviços,
ele tem de ser “invisível”. A sua base é que os impostos devem ter o menor peso
possível.
Pelo contrário, os regimes económicos mais intervencionistas- reagindo contra o
pensamento clássico, claramente sob a égide do pensamento keynesiano- são
caracterizados por uma despesa pública mais elevada, devida a uma maior intervenção
do Estado na economia- o princípio do mínimo é substituído pela regra do ótimo. A
elevação da despesa pública conduz a uma diversificação das receitas do Estado-
que passam pela exploração do património público e pelo recurso ao crédito- e ao
progressivo abandono do princípio de equilíbrio. O endividamento é, nestes regimes,
encarado como mais uma receita do Estado. Este pensamento considera que se deve
cobrar mais impostos.
O Estado pode cumprir ele as suas tarefas OU no caso de não as conseguir cumprir,
pode solicitar a privados para o fazer, recorrendo a impostos para lhe pagar de volta: é
aqui que surge uma discussão ideológica:
Liberais- preferem o cumprimento indireto, efetuado por um terceiro (o setor
privado). O Estado faz isto através de concessões (ato que consiste em conceder a
outros as tarefas que são suas para cumprir).
Estatistas- o Estado deve cumprir por ele próprio sem recorrer a concessões.
No entanto, um privado, para aceitar uma concessão, vai ter de obter lucro para evitar
entrar em défice.
Nas tarefas que o Estado tem de cumprir, nem todas dão a possibilidade de sequer ser
lucrativas, ou de ser executadas pelo setor privado (ex: forças militares- estão
relacionadas com o conceito de soberania e pela lógica que a defesa nacional não pode
ser lucrativa).
Para além de bens privados e públicos, há bens semi-públicos, são estes que abrangem
os dois interesses: públicos e privados. Então, estes bens satisfazem tanto necessidades
coletivas, como individuais/privadas, como é o caso das propinas das universidades
públicas.
Liberalismo: a cobrança de impostos deve ter um efeito neutro, ou seja, não devem ter
um efeito nefasto/prejudicar o cidadão. Assim sendo, deve-se cobrar o mínimo possível
(de modo a não prejudicar os cidadãos). Os impostos devem ter o mínimo de peso
possível, visto que o Estado não tem receita alta e deve reduzi-los ao mínimo
indispensável.
Intervencionismo (Keynes): o Estado deve ter uma atividade (económica) máxima.
Keynes defende os impostos máximos (uma vez que são importantes e eficientes para
a vida política e para a sua eficiência também).
Para o liberalismo, o relevante é a receita pública.
Para o intervencionismo, o relevante é a despesa pública.
Financiamento das finanças privadas: têm como base o mercado (renumeração do
trabalho; património; capital e empréstimos).
Financiamento das finanças públicas: têm uma base impositiva.
No entanto, quando este não se revela suficiente, o Estado pode obter financiamento
através de preços- daquilo que se produz/dos serviços que proporciona- e empréstimos.
Pelos empréstimos que faz, este vai ter de pagar juros, sendo que estes são cobertos
através de receitas tributadas.

Receitas tributadas
 Impostos: prestações unilaterais (pagos independentemente dos bens/serviços
do Estado), é necessário que se encontrem numa lei (têm de estar numa lei para
que possam ser cobradas) que os preveja e preveja a sua cobrança numa base
anual.
 Taxas (bilaterais): são pagas ou porque o Estado tem determinados bens, ou
tem de prestar determinados serviços ou remover determinados obstáculos
jurídicos.
Portugal não tem liberdade na determinação da sua política monetária, isto está a
cargo do Banco Central Europeu (BCE)- porém, quando a tinha, recorria à emissão de
moeda.
 PEC: Pacto de Estabilidade e Crescimento (atualmente não se encontra em
vigor devido à situação pandémica):
  O défice- resultado da comparação entre receitas e despesa (Despesa >
Receita = Défice, que não pode ser superior a 3%);
 A dívida- total do endividamento que o Estado vai ter ao longo dos
anos-, não pode ultrapassar os 60%.
Caso aconteça, os Estados têm obrigação de baixar os seus valores-
diminuir o défice, o que faz com que a dívida diminua. Como funciona?
Despesa > Receita ➔ Empréstimos ➔ Dívida (tem que se pagar o
valor emprestado mais os juros que com ele foram arrecadados).
Estas são as medidas de contenção de despesa pública, porquê?
Se o Estado já está próximo da sua capacidade com a sua receita, e se
continuar a aumentar a sua despesa, acabará por gerar cada vez mais
dívidas o que leva a cada vez mais impostos, isto acaba por gerar cada
vez mais problemas, uma vez que, os cidadãos já estavam a pagar
impostos e não têm capacidade para pagar mais.
No entanto, esta situação não se aplica em situações de crise, uma vez
que, aí o Estado tem que aumentar a sua despesa.
Na União Europeia, atualmente, a Política Monetária está nas mãos do BCE- Banco
Central Europeu. E, no caso de as taxas de juro forem aumentadas, os empréstimos
ficam mais caros.
Numa situação de inflação, como a atual, não é possível fazer modificações do valor
da moeda, a partir de um só Estado. Atualmente, a política que se segue nestas
circunstâncias é aumentar os juros, dificultar os empréstimos para, dessa forma, limitar
a circulação monetária.

Eurobonds
Temos ainda a situação dos Eurobonds (mercado único de dívidas), estes têm em
conta a moeda única e a liberdade de circulação de pessoas e capitais). Estes referem-se
à emissão de dívida numa moeda diferente da do país que emite a dívida. No
entanto, é geralmente utilizada para se referir à possibilidade de existir uma única
entidade que gere e emita dívida pública comum da zona euro, o que garante que a
dívida de cada Estado esteja garantida pelos restantes.
Através dos Eurobons, tomar-se-ia em conta a dívida global dos Estados da Zona
Euro.
Aplicação prática: durante a pandemia, a Comissão Europeia pediu dinheiro
(empréstimos) a nível europeu.
Este sistema levaria a um nível de juros globalmente menor; Estados numa situação
preocupante teriam menos a pagar e Estados numa situação estável, mais a pagar.

Taxa Euribor
Taxa segundo a qual os 50 bancos mais relevantes da EU emprestam dinheiro aos
outros.
Limites da divisão entre finanças públicas e finanças privadas
O Estado, nas políticas que tem à sua mão, terá nas suas mãos a política tributária
(pode deduzir o IRS, por exemplo, que tem efeitos imediatos), mas há uma divisão entre
finanças públicas e finanças privadas, que limitam a atividade do Estado, bem como as
imposições europeias.

 o Estado tem alguns limites no caso português, uma vez que utiliza a moeda
única juntamente com os restantes países da UE;
 limites de intervenção no relacionamento entre os sujeitos privados e os
sujeitos públicos.
Quando se fala em finanças privadas, o objetivo é obter a maior receita possível e a
menor despesa possível, o que se traduzirá em sucessivos superavits. Portanto, na
lógica de gestão de finanças privadas, permanece o elemento de natureza financeira.
Nas finanças públicas, o objetivo é fazer a melhor adequação possível entre receitas
e despesas. Há despesas que o Estado não pode deixar de ter (despesas ordinárias) e há
situações extraordinárias em que o Estado tem de auxiliar os seus cidadãos (despesas
extraordinárias, como é o caso da situação da pandemia).
Nas finanças públicas a elasticidade é muito menor que nas finanças privadas
porque, enquanto que nas finanças privadas as despesas são totalmente
determinadas pelas receitas, nas finanças públicas há sempre uma pressão da
despesa sobre a receita. Isto acontece porque a despesa pública é uma despesa que
obrigatoriamente tem de ser feita (haja ou não receita). Por isso diz-se que, ao contrário
do que acontece nas finanças privadas, existe um princípio de limitação, mas as coisas
"têm de continuar". Esta limitação pode vir a ter consequências que são inesperadas
durante o ano: há alterações na situação de défice com que o Estado chega no final do
ano (a previsão feita em outubro de 2019 para o orçamento de 2020, por exemplo, não
previa as despesas extraordinárias necessárias ao combate da pandemia).
O Estado terá como objetivo ter uma situação de equilíbrio entre aquelas que são as
suas despesas e as suas receitas.

Ciência das Finanças

Na lógica do Direito Financeiro, as finanças públicas têm em atenção o valor das
receitas públicas e a sua aplicação em despesas públicas do modo mais eficiente
possível (tem-se em conta uma eficiência de natureza social).
No objeto das finanças públicas estão as receitas, as despesas e a eficiência.
O objetivo das finanças públicas é o de estudar quais as receitas que o Estado pode ter,
as despesas que cabem dentro do campo de intervenção das finanças públicas e a sua
eficiência (não só finanças de natureza económica, mas também social)
Quando se trata de despesas privadas, olha-se também para as despesas e receitas, mas
numa base de determinação de lucro, portanto, a eficiência, numa lógica de finanças
privadas, não vai ser o modo de funcionamento de escola pública, SNS, sustentabilidade
 da segurança social, entre outros, mas sim a existência de maior ou menor lucro
(=eficiência).
No plano da eficiência podemos distinguir entre finanças normativas e finanças
positivistas.
 Finanças normativas: quando se está a fazer uma análise quanto àquilo que devia
suceder. Aí temos uma lógica de análise de acordo com princípios de política
financeira.
 Finanças positivistas: quando se faz uma mera análise da realidade (daquilo que já
temos).
No plano das políticas financeiras podemos distinguir 3 grandes tipos de finanças
públicas:
1. Liberais
A cobrança das receitas existe para a cobertura das despesas.
Deve ser feita de forma neutra, isto é, deve-se cobrar impostos na medida dos
custos dos serviços públicos. Entre aquilo que o cidadão paga e aquilo que é
recebido, o resultado deverá ser neutro.
São finanças de mínimo – o Estrado intervirá o mínimo possível na economia.
Assim, verá as suas despesas o mais limitado possível, e o montante de impostos
também não será alto.
Existe a dificuldade de compreender ao certo o que é isto de resultado neutro,
porque todos usufruem de forma diferente daquilo que o Estado concede.

2. Intervencionistas
As finanças públicas intervencionistas encontram a sua natureza teórico-
dogmática em Keynes. Para ele, se fosse necessário, o Estado podia e deveria
“abrir buracos no chão para depois os tapar”.
Tem três grandes objetivos: estabilidade de preços, desenvolvimento
económico e redistribuição de riqueza.

 Estabilidade de preços
A estabilidade de preços vai ter repercussões positivas a nível de
limitação do processo inflacionista e a limitação de processos
deflacionistas.
Vai ainda ter como consequência a estabilidade da riqueza, isto é:
como os preços não aumentam, tendencialmente o nível de riqueza
também será estável. O que acontece normalmente é que, se a riqueza
aumenta muito haverá mais dinheiro disponível e havendo mais dinheiro
disponível os preços aumentam - consequentemente, a inflação aumenta.

 Desenvolvimento económico
Quando se fala em desenvolvimento económico não se pensa
estritamente na ideia de aumenta da riqueza, mas sim no próprio
desenvolvimento da sociedade quanto àqueles que são os seus
 objetivos. Uma sociedade desenvolvida no plano das finanças públicas é
uma sociedade que seja altamente sustentável (em objetivos de natureza
ambiental, por exemplo).

 Redistribuição da riqueza
É feita, por exemplo, através de impostos (efeito “Robin dos bosques”:
retirar mais aos ricos para distribuir pelos mais necessitados).
A distribuição faz-se através de subsídios (o Estado tem mais
subsídios se tiver mais receitas).

3. Funcionais
São uma subespécie das finanças intervencionistas, são aquelas cuja análise
determina a sua existência na estrita medida em que são necessárias para
alcançar um conjunto de fins que sejam determinados pelo através de opções
de natureza política. A arrecadação de receitas tem em atenção as opções que os
Governos vão fazendo quanto às despesas que os Estados precisam de assumir.
Para se ter equilíbrio entre as finanças liberais e intervencionistas, surge a
regulamentação do mercado, através de entidades que estabelecem as regras do
mercado- para que as próprias regras sejam equilibradas. O princípio da estabilidade
dos preços é um dos objetivos primários nos tratados da União Europeia.

Teoria da natureza jurídica

Quais os ramos do Direito relacionados com as Finanças Públicas?
1. Direito Financeiro
Corresponde ao conjunto de normas jurídicas que se vão aplicar à atividade
financeira do Estado, seja ela de arrecadação de receitas ou efetivação de
despesas. É o Direito que regula a vida financeira do Estado (além da
administração central, as regiões autónomas e as autarquias locais).
É um direito público, e tem um conjunto de princípios autónomos, vigorando
o princípio da legalidade.
Estes princípios serão especialmente aplicáveis ao Direito Orçamental (uma
vez que o orçamento é o documento onde estão previstas anualmente as despesas
e receitas que o Estado vai ter), este é um sub-ramo das finanças públicas,
consistindo no conjunto de regras e normas jurídicas que se referem à
aprovação, controlo e conteúdo orçamental (como por exemplo da Lei do
Enquadramento Orçamental).
Dentro destas regras, quanto à receita e despesa, estão as regras de gestão da
vida pública, da segurança social, das finanças locais (isto é, das finanças das
autarquias locais), das finanças regionais e do setor empresarial do Estado.

2. Direito Tributário
 Este insere-se no orçamental e é importante, porque abrange as principais
receitas, de natureza coativa, que o Estado consegue cobrar: impostos, taxas e
contribuições.
Dentro do Direito Tributário existe o Direito Fiscal que determina as regras
relativamente à existência de impostos.
Regra do cabimento: uma despesa pública é feita na estrita medida em que se enquadra
o Orçamento do Estado.

Necessidade de satisfação de necessidades coletivas

As necessidades coletivas têm de ser satisfeitas de um modo eficiente, segundo a ideia
de ótimo social, que deve obrigatoriamente ser inserido numa lógica de um mercado
que esteja regulado, que seja juso, em que exista concorrência, e dessa forma, se possa
admitir a aplicação da ideia de eficiência.

Relacionamento existente entre o Estado e o mercado

O Estado, no relacionamento com o mercado, deve cada vez mais aparecer como
regulador do mesmo, isto é, como garante de que é possível fazer a aplicação das
regras de concorrência, sendo ao mesmo tempo aceite que mesmo com um mercado a
funcionar sob estas regras há sempre necessidade de tomar atenção a bens e serviços
que estão fora do mercado de sujeitos privados- por outras palavras, há áreas sociais
onde o mercado não consegue ser eficiente (ex: segurança, segurança social, entre
outros).
Nestes casos o Estado terá, obrigatoriamente, uma intervenção em circunstâncias de
falhas do mercado. Ou seja, quando o mercado "não chega" terá que haver uma
substituição dos agentes privados pelos agentes públicos.

Falhas do mercado
Consiste na existência de um bem que corresponde a uma necessidade dos membros
da comunidade que não é produzido pelo mercado de forma eficiente.
Quais as razões da existência de falhas de mercado?
1. Porque se verifica a existência de um desequilíbrio entre a utilidade individual
e a utilidade social na produção e utilização de um bem, que faz com que este
não se produz ou produza insuficientemente.
2. Porque se geram custos/benefícios para a comunidade sem que esta possa
imputá-los a quem os provoca.
3. Porque a produção de certos bens conduz à destruição da concorrência nesse
mercado.
Esta realidade exige que se arranjem outras formas de produzir os bens em causa.
Podemos apresentar como exemplos de falhas de mercado:
 Os privados não têm oferta ou oferta eficiente
 A primeira grande falha do mercado tem a ver com as áreas de intervenção em
relação às quais os privados não conseguem intervir de todo ou não o fazem
de um modo eficiente (ex.: áreas da educação ou saúde).
Entende-se então que há determinadas necessidades que tem de ser o Estado a
dar oferta.
Também ocorre o fenómeno oposto: quando o Estado não consegue cumprir
com a sua tarefa, pode contratualizar com privado.

 Excesso de burocracia
A intervenção do Estado terá de ser uma intervenção pela qual se diminui esses
mesmos termos. Também é verdade que o excesso de burocracia é criado pelo
próprio Estado; de todo o modo é função do Estado ultrapassar aquelas
circunstâncias em que o próprio mercado cria e gera excessos de burocracia.

 Ciclos políticos
Num ciclo político de 4 anos as medidas mais difíceis serão tomadas no
início do ciclo enquanto que as medidas mais populares são tomadas no fim
do ciclo.
Haverá uma tendência no fim de um ciclo político de diminuir as receitas e
aumentar as despesas. Por isso mesmo é necessário estabelecer um conjunto
de regras e limites quanto ao equilíbrio das finanças públicas: Portugal,
fazendo parte da União Política e Monetária, pertencendo à Zona Euro e tendo o
euro como moeda, tem um conjunto de regras a cumprir, regras essas
pertencentes no Pacto de Estabilidade e Crescimento - PEC.
As obrigações são, fundamentalmente, duas: o nosso défice não pode ser
superior a 3% do seu PIB em cada ano e a nossa dívida não pode ser superior a
60% do PIB.

 O funcionamento de lobbys
É provável que em determinadas circunstâncias determinados lobbys e
determinados interesses queiram fechar decisões políticas e a despesa
pública, que acaba por não ser controlada.
Há lobbys que possam ter como consequência maior despesa, logo, haverá
mais défice. Por isto mesmo é necessário que existam regras que serão
relevantes para as finanças públicas sobre estas áreas. Por exemplo, uma das
possibilidades é a maior transparência de representação de interesses.

 A atuação quando há externalidades (que podem ser positivas ou

negativas)
Correspondem aos efeitos externos dos comportamentos económicos,
consistindo as primeiras na existência de um comportamento económico que
provoca benefícios a terceiros e as segundas na existência de um
comportamento que implica a imposição de custos.
A não resolução de externalidades positivas levam a que haja um défice no
fornecimento dos bens, pois a utilidade social desses bens não foi paga ao
fornecedor.
 No caso das negativas, levam a que se gere uma proliferação das atividades que
a causaram, pois não é imposta uma compensação.
O Estado intervém socializando a externalidade, permitindo o acesso à justiça e
impondo tributação.
Exemplo: a poluição que cria uma determinada indústria. Para se produzirem
alguns bens é facto conhecido que há áreas de intervenção nas quais se gera
poluição. Com os objetivos que são assumidos até 2050 uma das possibilidades
de intervenção é: uma indústria produz e paga pela poluição que cria, ou seja,
pelas externalidades negativas que gera. Estes objetivos são conhecidos como
objetivos de política extrafiscal porque os impostos existem, principalmente,
para a arrecadação de receita (se existem para arrecadação de receita, não
existem para determinação política).
Ou seja, quem adquire um benefício económico vai pagar pela externalidade
negativa que causa.
As externalidades negativas que advêm do funcionamento normal do mercado
têm de ser corrigidas e serão corrigidas pela via da determinação de política
fiscal.
Outros exemplos: desemprego; desequilíbrio da economia; inflação.
O Estado tem de corrigir as falhas de mercado e, ao fazê-lo, terá de dar aos seus
cidadãos a possibilidade de terem acesso aos serviços públicos que necessitem. Deve
ainda fazer uma análise e ter uma perceção clara sobre as atividades que os privados não
querem ou não podem exercer. Basicamente, as falhas de mercado exigem regras de
finanças públicas.

Políticas conjunturais e estruturais

Para além destas políticas, os Estados vão ter de cumprir políticas conjunturais e
estruturais.
1. Políticas conjunturais
De curto prazo, normalmente 1 ano, já que é um ano o período de vigência
normal dos orçamentos.
De médio e longo prazo, que são aquelas que correspondem a períodos maiores.
Estas políticas também podem ser políticas monetárias, por exemplo, quando
os bancos centrais determinam o valor das taxas de juro.

2. Políticas estruturais
Devem ser vistas como aquelas que estão relacionadas com as mais importantes
áreas de intervenção do Estado: segurança do Estado, educação, saúde,
segurança social, ambiente, entre outras.

3. Políticas de intervenção direta do Estado

Intervém o próprio Estado no mercado.

4. Políticas de intervenção indireta do Estado

 O Estado não intervém de forma direta, mas paga a alguém para o fazer
(ex: correios, parcerias público-privadas nas mais variadas áreas, como na
saúde).
Muitas vezes o Estado faz um pagamento a privados para que cumpram com
funções que são suas.

Orçamento do Estado
É numa lei da Assembleia da República que está previsto o conjunto de receitas e de
despesas do Estado para um determinado período de tempo (em regra, de 1 ano- há
exceções, tanto que pode durar mais ou menos).
O orçamento vai estar determinado por um princípio de boa execução orçamental
(tentar que o melhor nível de despesas seja alcançado com o menor nível de receitas),
porque a partir do dia 1 de janeiro, todos os anos, ele tem que ser executado, sendo que
é aprovado no ano anterior.
A previsão que se faz de receitas é meramente qualitativa, enquanto a previsão de
despesas é quantitativa, e por isso, esta segunda acaba por ter uma relevância maior no
que toca à estruturação jurídica do Orçamento de Estado.
Uma boa gestão orçamental é aquela que consegue maximizar a cobrança de receitas,
minimizar as despesas e conseguir cumprir com as funções do Estado- claro que
toda esta ideia depende do tamanho que o Estado deverá assumir, em termos de nível de
intervenção.
A Lei do orçamento é de iniciativa governamental (artigo 199º CRP), e tem de ser
aprovado pelo parlamento (em Portugal, a Assembleia da República).
Como o orçamento é executado pelo Governo, depois de aprovado na generalidade,
funciona por comissões. Os governos, como elemento central de uma determinada
maioria política, vão ter um papel fundamental naquilo que é aprovado ou não.
A não aprovação do orçamento para o ano seguinte leva a que fossem convocadas
eleições antecipadas.
Nas previsões que se fazem no Orçamento, o montante de receita que se prevê é
sempre incerto, uma vez que é impossível prever a evolução do consumo durante um
ano, e uma parte relevante dos impostos depende do consumo.
O montante de despesa deverá ser visto como montante máximo de despesa a
fazer, e dividido pelos doze meses do ano (princípio de duodécimos na matéria de
execução de despesa).
Além deste elemento de previsão das receitas e despesas, é característica do
Orçamento de Estado a anualidade (art.º 106 n.º 1 CRP) - 1 de janeiro a 31 de
dezembro-, sendo o limite para se cobrar receita para um determinado ano e deixamos
de ter uma previsão para ter uma certeza quanto às receitas e despesas.
Seria difícil fazer previsões a longo prazo, daí ter-se definido anualidade. O Orçamento
de Estado tem de ser aprovado pelos órgãos com natureza para tal - os órgãos
parlamentares – caso de Portugal, a Assembleia da República.
Não tem sentido que o órgão que aprove seja o mesmo que execute o Orçamento de
Estado. É um documento tão relevante que deve ser discutido publicamente e com
contraditório, o que só é possível na AR. Não sendo aprovado, o OE do ano
seguinte, o OE do ano corrente é estendido por duodécimos.
Não se pode criar receitas durante o ano, e, se acontecer, não poderá ter efeitos
retroativos.
No primeiro semestre de todos os anos, os países têm de apresentar à Comissão
Europeia as previsões de orçamento para o ano presente e os três seguintes N+3.
O Orçamento de gerência/gestão: aquele em que se prevêem as despesas e receitas
do estado que serão efetuadas ou cobradas durante um determinado período
financeiro, isto é, são as despesas e receias que efetivamente serão cobradas e efetuadas
durante o ano - a lógica deste orçamento é uma lógica de tesouraria. Esta vertente do
OE está relacionada com o que efetivamente acontece durante aquele ano, com as
entradas e saídas efetivas dos cofres do Estado.
Orçamento de exercício: previsão que é feita num ano sobre as receitas a cobrar e as
despesas a fazer. As despesas a fazer podem ser feitas durante mais de um ano – são
despesas plurianuais. No Orçamento de Estado estão as despesas daquele ano, mas
tem de haver um plano plurianual de despesas.

Distinção entre Orçamento, Conta e Balanço

O orçamento é uma previsão entre receitas e despesas.
A conta é o que efetivamente acontece- será o documento a ser feito quando termina o
ano, e em que se determina quais foram as receitas efetivamente cobradas e as
despesas efetivadas. A conta também será discutida no parlamento, no entanto será
uma discussão menos relevante que a discussão orçamental, porque é feita muito tempo
depois do ano orçamental, já durante o ano é feito este controlo, e é uma discussão mais
técnica do que de opções políticas.
O balanço, de natureza patrimonial, é uma lista de tudo o que for património e ativos
do Estado.

Funções de um Orçamento
1. Relacionar receitas e despesas – sendo que o importante é a noção da situação
financeira do Estado no final do ano, isto é, se vai conseguir cobrar mais
receitas do que realizar despesas, ou o contrário. Assim, podemos ter um
superavit ou um défice.
2. Orçamento fixa as despesas - tem a ver com o facto de a realidade não ser
infinita, isto é, não se pode esticar sem mais as despesas que determinam os
limites, ou seja, os limites das receitas. Para além do mais temos uma dicotomia
entre o que é cobrado em impostos, que é precisamente o que vai ser retirado
ao setor privado – cidadãos e empresas – sendo que isto vai determinar o
tamanho real do setor público e privado.
3. Orçamento explica o plano financeiro que o Estado tem, que é o plano de
atuação financeira do estado durante o ano, bem como as funções e o peso de
 cada função. Não se sabe quais as opções para o ano seguinte, por isso mesmo, a
existência deste plano é um elemento de natureza política, e, por isso, tem de
ser controlada pela Assembleia da República (ex.: peso da segurança social,
saúde, ambiente, entre outros).
O défice anual do orçamento não deve ultrapassar os 3% sobre o PIB, ou seja,
sobre o que é produzido numa economia. A dívida não deve ultrapassar os 60% do
PIB. O racional desta regra é que quanto maior for o défice, mais se vai gerar
dívidas, maior será a despesa pública, logo será maior o défice.
Portugal tem uma dívida na ordem dos 120% sobre aquilo que é a sua produção, ou
seja, o seu PIB. A 3ª economia da união Europeia- Itália-, tem uma dívida na ordem
dos 150% daquilo que produz.
Estes critérios são reajustados de acordo com os padrões de diminuição anual de
dívida pública, tendo os Estados de o cumprir para diminuir a dívida. Assim sendo, há
uma adaptação destas regras, que, neste momento, estão suspensas, em virtude da
pandemia e que se manteve por vivermos em economia de guerra, com consequências
na inflação.
A dívida pública de um Estado vai determinar uma obrigação do Estado de cobrar
mais impostos no futuro. Os fenómenos dos últimos tempos podem ter influência
sobre o montante que se paga pelos juros da dívida, por exemplo, se sobre qualquer
governo existirem dúvidas sobre a sua capacidade/vontade de pagar a dívida,
aumentam as taxas de juro, que, se aplicada aos Estados com economia mais forte,
têm efeito cascata.

Aprovação das despesas e receitas

Os cidadãos e contribuintes serão os verdadeiros afetados pelo
Orçamento do Estado, visto que serão eles a ver as suas necessidades melhor ou pior
satisfeitas, e que irão financiar tudo o que isso implica. Assim, dada a mobilidade
representativa da nossa democracia, é no Parlamento que se concentra a
capacidade de escrutínio e a legitimidade para a provar ou reprovar a proposta do
Governo.
Basicamente, antes do Orçamento do Estado ser entregue e começar a ser discutido em
plenário, há duas reuniões preparatórias na Comissão Orçamental, uma com a pasta
das finanças e outra com a segurança social.

Controlo e fiscalização
É feito no Parlamento no plano político e pelo Tribunal Constitucional e Tribunal
das Contas no plano jurisdicional.

Normas constitucionais relevantes

As normas fundamentais para o entendimento do Orçamento do Estado são os artigos
105º, 106º e 107º da Constituição.
 Artigo 105º/1/a) define a importância da discriminação das despesas e
receitas, elaborando sobre a forma como devem ser divididas dentro do
documento. No seu número 3 reforça o carácter unitário do Orçamento,
ainda que deva especificar as despesas e receitas segundo critérios orgânicos
(que órgãos irão estar responsáveis por estes) e funcionais (a que função se
destinam), proibindo também a existência de fundos secretos- ou seja, não
podem existir receitas ou despesas previstas que não indiquem qual a sua
finalidade ou que não sejam públicas e presentes no Orçamento do Estado. No
seu número 4 impõe o equilíbrio orçamental, ou seja, idealmente, as receitas
iram sempre cobrir as despesas e o orçamento seria plenamente realizado.
 Artigo 106º/1 emana o princípio da anualidade orçamental e o valor
reforçado da LEO face ao OE: o Orçamento deve respeitar a sua lei de
enquadramento. No seu número 2 é feita uma remissão para a LEO no que
respeita aos prazos e procedimentos excecionais. No número 3, prevê-se que o
Orçamento do Estado seja acompanhado de diversos relatórios e justificações
de variações de receitas e despesas.

Lei de Enquadramento Orçamental

Houve um tratado orçamental ao nível da União Europeia e aí se determinou que
os objetivos de equilíbrio orçamental têm de estar previstos na Constituição ou lei
de valor equivalente. Em Portugal, entendeu-se que este princípio presente no
tratado seria aplicado na Lei de Enquadramento Orçamental que teria este
conceito de equilíbrio, sendo que não foi possível alterar a CRP.
A determinação do prazo e da forma de discussão do orçamento estão previstos
na lei do orçamento, por remissão da matéria da Constituição, dado que se entende
que se entrega o relatório em que vem especificado o montante da receita, impostos,
a execução da dívida, o défice previsto e que tem de ter os grandes agregados de
natureza macroeconómica.

Princípios Orçamentais
São os princípios fundamentais relativos ao Orçamento de Estado.
1. Princípio da anualidade
Artigo 14º da LEO.
São votados anualmente e executados também no período de um ano
(ano civil- o ano económico normalmente corresponde a este- de 1 de
janeiro a 31 de dezembro; o Orçamento corresponde a um ano económico).
Este princípio impõe um registo de todas as receitas e despesas a realizar
efetivamente durante o ano em causa, independentemente do momento
juridicamente relevante em termos de origem (a 1 de janeiro tem de se
reaprovar um montante de despesas, de forma que se cumpra o princípio da
anualidade, para que haja uma fiscalização no início de cada ano
económico).
O artigo 14º pode ser complementado pelo 36º e pelo 39º, sendo que este
último se consolida como as exceções para esta anualidade, como por
exemplo em situações de transição de Governo, em que não é possível
 preparar, apresentar, discutir e votar o Orçamento do Estado em situações de
normalidade, existindo um prazo excecional para tal, sendo que, até lá, o
Orçamento deve ser executado no ano económico em regime de
duodécimos até que exista um novo Orçamento de Estado aprovado.
Regime de duodécimos: consiste na limitação da despesa mensal pela divisão em doze
da soma entre toda a despesa concretizada. Portanto, se tivéssemos gastado 12 milhões
de euros em 2021, na execução de duodécimos de 2022, não se poderia gastar mais de 1
milhão de euros por mês. Isto visa respeitar, de certa forma, a limitação já autorizada
pela Assembleia da República no ano anterior, e impedir a concentração das despesas
no início do ano dando mais folga à tesouraria para o final do ano e para circunstâncias
imprevisíveis.
2. Princípio da plurianualidade
Artigo 14º da LEO.
O Doutor Diogo Feio não considera este princípio de forma autónoma,
considera-o, antes, como uma exceção à anualidade.
Este princípio está relacionado com as despesas que duram mais do que
um ano, ou seja, mais do que um período orçamental, em cujos casos, as
despesas em causa são assumidas por mais do que um orçamento (as
despesas plurianuais).
É no artigo 14º/4 que se faz referência ao período complementar que tem
de ser previsto no decreto de lei de execução orçamental. O que sucede é
que as despesas cujo lançamento se faz antes do dia 31 de dezembro, mas
que apenas vão ser executadas depois, caso ainda se encontrem dentro deste
conceito de período complementar (2 meses normalmente), vão caber no
orçamento em que foram lançadas, mesmo que o orçamento deixe de estar
em vigor no dia 1 de janeiro. Ou seja, as despesas que são assumidas pelo
Estado até essa data podem ser executadas ainda dentro do período
complementar.
Despesas plurianuais: despesas que não se confinam a um ano económico, que se
executam em vários anos económicos. Não vão estar só previstos num Orçamento do
Estado, mas sim num número necessário para se concluir, como é o caso de uma obra
pública, por exemplo de um hospital. São reaprovadas anualmente, ao início de cada
ano.
3. Princípio da unidade
Artigo 9º LEO.
É um princípio que impõe a elaboração, execução e controlo de um único
instrumento previsional de receitas e despesas, de forma a evitar a
existência de receitas e despesas que escapem à autorização parlamentar, ao
conhecimento por parte da Administração para executar e ao controlo
orçamental.

4. Princípio da universalidade
Artigo 9º LEO.
 Obriga a que nenhuma receita ou despesa escape à disciplina orçamental,
nem mesmo aquelas que à partida não são contabilizáveis, mas em que há
compromissos assumidos ou bens colocados à disposição do Estado. Esta
regra não abrange nem operações de tesouraria nem opções de gestão
patrimonial do Estado. A realidade orçamental apenas se refere a meios
monetários gastos pelo Estado.

5. Princípio da não compensação

Artigo 15º LEO.
Obriga a que as receitas e despesas sejam consideradas de forma bruta, ou
seja, não ignorando os custos necessários à sua obtenção e liquidação.
Por exemplo, não basta dizer que a situação final é +100, é necessário dizer-
se que a despesa vai ser de 200 e a receita de 300. Ou seja, não podemos
caminhar logo para o caminho final- não é possível deixar de referir os
montantes quer da despesa quer da receita.
Exceções encontram-se no artigo 15º/3 da LEO.

6. Princípio da não consignação

Artigo 16º LEO.
Obriga a que os orçamentos promovam uma gestão financeira em conjunto,
ou seja, em princípio, todas as receitas devem servir para cobrir todas as
despesas previstas.
Impede-se assim uma administração fragmentada.
Por exemplo, não se pode dizer que as receitas do IRS são para o Ministério
da Educação. Ou seja, não se pode dizer que uma receita é para determinada
ação em concreto.
As exceções encontram-se no artigo 16º/2 da LEO.

7. Princípio da especificação
Artigo 17º LEO.
Os orçamentos devem individualizar as receitas e despesas, existindo três
classificações orçamentais: económica, orgânica e funcional.
 Económica: distingue as receitas e despesas de capital ou correntes,
consoante alterem ou não a situação ativa ou passiva do património
duradouro do Estado.
 Orgânica: as despesas devem corresponder à unidade orgânica que
as realiza de acordo com a sua lei orgânica, o que permite avaliar o
pesa de cada unidade orgânica na prossecução de políticas
orçamentadas.
 Funcionais: as despesas devem ser agrupadas em tornos das
principais funções do Estado.
Veja-se que o orçamento das Regiões Autónomas segue também este
critério.
8. Princípio do equilíbrio orçamental
Artigo 20º da LEO e 105º da CRP.
 A ideia de equilíbrio assenta na comparação entre despesas e receitas, se
virmos de uma lógica formal, as receitas vêm corresponder às despesas não
permitindo a existência de défice, caso haja défice vai-se gerar dívida e
caso haja excedentes vai criar-se uma diferença que pode ser
insustentável em relação aos outros Estados.
Este conceito a nível formal não soluciona o problema e, por isso, devemos
pensar em equilíbrio de forma substancial, tendo em conta os ciclos de
economia, a nossa participação na União Económica e Monetária e as
necessidades do Estado em atuar para pagar prestações socias e atuar
sobre os níveis de desemprego e crescimento económico.
O conceito material de equilíbrio tem de corresponder ao estrutural: tem
de existir equilíbrio entre receitas e despesas estruturais.
Ainda assim, é um dos mais importantes princípios orçamentais, visto que a
acumulação de dívida pública (devido a défice excessivo em demasiados
anos) tem consequências graves na economia e capacidade do Estado de
satisfazer as necessidades dos cidadãos, além de serem impostos
procedimentos comunitários a Estados que não cumpram os limites do PEC.

9. Estabilidade orçamental
Artigo 10º LEO com remissão para o 20º e 27º da LEO.
Ligado com a preocupação de um maior rigor orçamental, surge o
princípio da estabilidade orçamental, o qual se impõe ao conjunto das
entidades do setor público administrativo, ao contrário do que sucede com
o princípio do equilíbrio que diz respeito a cada um dos orçamentos
individualmente considerados.
De acordo com este mesmo princípio, as entidades do setor público
administrativo devem apresentar globalmente uma “situação de
equilíbrio ou excedente orçamental, calculada de acordo com a definição
constante do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais”.
Este princípio, em vez de assumira meta fixada nos tratados europeus, fixa
como objetivo o saldo nulo ou excedentário. Ou seja, não há o
impedimento de que existam regras específicas em relação a cada um dos
elementos que fazem parte da ideia ampla de Estado, como é o caso do
artigo 27º da LEO que emite regras quanto ao saldo orçamental que se
aplicam de forma específica ao subsetor da administração central do Estado-
determina a regra de que a mesma deve caminhar para uma situação de
equilíbrio.
Servindo o princípio da estabilidade orçamental, o legislador estabeleceu
mais dois princípios: solidariedade recíproca (artigo 12º LEO) e
transparência orçamental (19º LEO).
Dentro deste princípio, encontrámos o da sustentabilidade (artigo 11º/2
LEO), sendo que este retrata a capacidade de existência de financiamento
para cumprimento das obrigações do Estado. Basicamente, obriga o Estado
a assumir compromissos com respeito pela regra de saldo orçamental
estrutural e dos limites de dívida pública impostos pela União Europeia.
Para além disto, afirma que a administração deve ter à sua mão os meios de
defesa necessários para financiar os compromissos que o Estado assume.
 Sendo certo que há um objetivo geral de assistência técnica, de existência
vivida de ter um saldo nulo ou excedentário, isso não retira que os serviços
de administração pública tenham autonomia financeira, tal como os
serviços de administração central local e regional que têm a capacidade de
determinar os seus orçamentos, isto é, de cobrarem as suas receitas e
efetuarem as suas despesas, não podem é fazer essas mesmas despesas
acima daquilo que está determinado pelo Orçamento do Estado.
A questão que se coloca é como é que se vai obrigar os serviços a cumprirem
com as obrigações que advêm do Orçamento do Estado?
Através de atuação coercitiva que venha a ser determinada por sanções.

10. Transparência orçamental

Artigo 19º da LEO.
Relacionado com o modo de como é transmitida a informação
relativamente ao Orçamento do Estado. Deve ser inteligível, fiável,
completa, atualizável e comparável a um nível internacional, mais
especificamente a um nível europeu.
As instituições europeias têm uma preocupação em relação ao modo de
calcular as despesas, o défice e a dívida; existe uma multa muito elevada
para aqueles Estados que não tenham uma informação transparente.
Esta transparência está relacionada com a ideia do bom comportamento
orçamental, bem como a ideia de responsabilidade orçamental.
Gera um dever de informação mútua, entre todas as entidades públicas e
um dever de informação a quem controla a execução orçamental.

11. Princípio da equidade intergeracional

Artigo 13º da LEO.
Obriga à ponderação de receitas e despesas tendo em vista o encontro de
equilíbrio entre o que se gasta no presente e os gastos que se assumem no
futuro, de forma que proveitos e custos tenham uma distribuição
equitativa, ou seja, pretende-se que um orçamento não onere
excessivamente as gerações futuras.
Ou seja, não onerar excessivamente a geração presente - com despesas
que trazem riqueza futura e cujo custo pode ser suportado ao longo do tempo
- nem a geração futura, colocando-lhes nos ombros para pagar uma parte
substancial das despesas que tenham beneficiado a geração anterior.
Como é que pode onerar excessivamente as gerações futuras? Através da
dívida ou de programas orçamentais de despesa que sejam muito elevados
para anos seguintes, lei pela assunção de compromissos que criarão mais
despesa no futuro.
É muito utilizado relativamente à questão da estabilidade da segurança
social.
Este princípio poder-se-ia chamar apenas princípio da equidade, de
equilíbrio que se tem de gerar na execução orçamental, por modo a que no
futuro não se tenha que aumentar em excesso a carga tributária por via da
criação de despesas efetivas.
 Deve-se determinar quais as receitas e despesas necessárias para atingir este
equilíbrio, sendo que isto se encontra disposto no artigo 37º da LEO.
Assenta, então, na cooperação entre as várias gerações.
Para concluir, os princípios referidos podem ser subdivididos em clássicos e não
clássicos. Primeiramente, os segundo os Professores Teixeira Ribeiro e Sousa Frade,
são clássicos todos, exceto os não clássicos e os que são regulados por regras
nacionais, normalmente de estrutura do Orçamento (que estejam relacionados com a
estrutura orçamental). Os não clássicos são, por exemplo, o princípio da equidade
intergeracional e o da transparência, trata-se de regras que não têm natureza
estritamente estadual, são regras extraestaduais e que nascem de uma lógica
relacionada com a União Económica e Monetária- são consequências da execução
orçamental.
As regras e princípios orçamentais aplicam-se à generalidade das Administrações,
aplicam-se à Administração Central do Estado, à Local, Regional e Direta. Numa
perspetiva clássica, os princípios aplicavam-se apenas ao OE, mas agora também se
aplicam aos Orçamento das Regiões Autónomas, devido ao princípio da
solidariedade.

Processo orçamental
Título III da Lei do Enquadramento Orçamental.
Quando se fala em processo orçamental, está-se a utilizar a expressão que tem por base
várias tendências internacionais que vêm do FMI e do OCDE e que correspondem à
ideia de que o Orçamento, sendo um documento jurídico, está determinado na sua
essência por elementos não jurídicos.
O processo acaba por ser a relação entre os elementos de natureza jurídica e os de
natureza não jurídica. Isto não significa que o Orçamento do Estado deixe de ser uma
lei. O Orçamento do Estado é uma lei, mas o seu âmbito é estendido em relação a
elementos de natureza económica e financeira.
O Orçamento do Estado corresponde à assunção, num plano jurídico, de um plano
de natureza financeira, isto é, a expressão de um plano de natureza financeira onde se
discutem dados económicos.
A chave de um processo orçamental está sempre no Ministério das Finanças que
coordena os projetos orçamentais no interior do Governo, gerindo e limitando as
expectativas dos outros Ministros, e o trabalho mais técnico, por parte da Direção Geral
do Orçamento.
Conduz-nos a um documento que chegará ao Conselho de Ministros, altura em que
se apercebe, quanto é que vão ter para o ano seguinte- a proposta de lei do Orçamento
do Estado só está pronta para ser apresentada à Assembleia da República após ser
aprovada pelo Governo em Conselho de Ministros.
O Orçamento da União Europeia e o Orçamento do Estado relacionam-se entre si.
Numa altura de normalidade, o Orçamento da União Europeia corresponde a 1%
daquilo que é a riqueza dos Estados que compõe a União Europeia. É, portanto, uma
vertente muito pequena e até irrelevante. No entanto, como estamos a falar de um
conjunto de 27 Estados, acaba por ter algumas quantias, que são irrelevantes.
Aquilo que é previsto para o orçamento do ano seguinte tem sempre como base o
orçamento anterior; se a sua execução foi suficiente ou se necessita de mais — tal vai
se deduzir pelo cumprimento ou não das dotações orçamentais (crédito aberto no
documento orçamental). Existem, também, cativações orçamentais.
Quanto mais nos aproximamos de eleições, mais “simpáticos” ficarão os orçamentos.
Surgem medidas de baixar impostos, de aumentar prestações sociais, de aumentar
remunerações.
Durante o ano, o momento orçamental por excelência começava no meio do mês de
outubro e continuava em novembro. Também é importante o mês de março, porque
será aquele em que se estará a preparar o programa de estabilidade, que tem de ser
entregue na Assembleia da República até ao dia 15 de abril. A Assembleia tem de
proceder à sua apreciação no prazo de 10 dias (artigo 33.º, n.º3 LEO), sendo enviado
para a Comissão da UE — artigo 33.º LEO.
De acordo com as regras da LEO, o programa de estabilidade não tem que ser
aprovado na Assembleia da República, mas sim discutido, pelo que os textos que
podem ser votados sobre este programa são meras resoluções, textos de natureza
política.
Durante esse primeiro semestre, há uma discussão intensa entre as autoridades nacionais
e as autoridades europeias sobre aquilo que são as perspetivas económicas e financeiras.
O segundo grande momento orçamental é aquele que existe nos meses de outubro e
novembro, altura em que se apresenta a proposta de Orçamento. Esta tem de ser
apresentada até ao dia 1 de outubro e a Assembleia da República terá que discutir o
documento orçamental, devendo fazê-lo num prazo de 45 dias (artigo 38.º nº2 LEO).
Nesse momento, as Comissões Parlamentares fazem a discussão do seu próprio
orçamento. Todos os ministros vão ao Parlamento defendê-lo. A Comissão que está
sempre presente é a comissão parlamentar de orçamento. É marcado um prazo para a
apresentação de propostas de alteração por parte dos grupos parlamentares.
A discussão na especialidade faz-se em Comissão e em plenário; há propostas de
modificação da proposta orçamental que têm de ser feitas obrigatoriamente no
plenário da Assembleia da República.
Discussão orçamental:
 Artigo 168º/4 CRP - tem de ser votado obrigatoriamente na especialidade.
 Ligação com os artigos 164º e 165º CRP.
 Têm a ver com matérias de soberania, criação de autarquias e estatuto das
autarquias locais.
Feita a votação na especialidade, que demora 3 dias, é feita a votação final global.
Pode ter um de dois resultados: ou aprovação, ou chumbo. Naturalmente, quando o
orçamento chega a esta fase, é aprovado.
O Orçamento, a partir do momento em que é aprovado na Assembleia da República,
vai para redação final (de modo a determinar se há erros ou não).
O Decreto Orçamental é enviado para o Presidente da República, que pode vetar o
documento orçamental com base em inconstitucionalidade (tendo de o enviar para
fiscalização preventiva do Tribunal Constitucional) ou politicamente.
Há circunstâncias que podem levar a que o OE não entre em vigor a 1 de janeiro, como
por exemplo a demora do procedimento legislativo; as razões estão presentes no artigo
39.º LEO.
Quando não entra em vigor a 1 de janeiro, terá que ser executado por um regime de
duodécimos (cada mês é executado 1/12 do orçamento anterior). Outra hipótese reside
no Governo ter 90 dias para apresentar o orçamento (após a tomada de posse do novo
Governo, sendo antecedida pela apresentação dos documentos previstos no artigo 32º).
As autorizações legislativas previstas nesse orçamento caducam com o fim do ano
económico.

Cavaleiros orçamentais
Correspondem a normas que apesar de estarem incluídas dentro do orçamento pela
sua natureza jurídica não são orçamentais, ou seja, materialmente não cumprem com
os requisitos e teor daquilo que é o Orçamento do Estado.
Devemos fazer uma comparação entre a norma que está no Orçamento e os artigos 37º
a 41º da LEO, artigos que se referem aos elementos que têm de acompanhar a proposta
de lei do Orçamento do Estado e se referem ao conteúdo articulado.
As normas que são boleias orçamentais podem ser alteradas legislativamente durante
o ano, assim como as autorizações orçamentais que não sejam sobre matéria orçamental
podem ter uma vigência para além do período orçamental.
Se tivermos uma interpretação mais restrita do plano constitucional, as boleias
orçamentais serão inconstitucionais. Serão sempre normas que não têm um especial
valor.
Não são normas que possam ser consideradas como materialmente orçamentais. Estão
formalmente no Orçamento; no entanto, não têm uma natureza orçamental.
Consequências: estas regras podem ser admitidas, no entanto, não podem é usufruir do
regime das regras de natureza orçamental. Logo:
 Não terão um valor reforçado durante o ano, podem ser sujeitas a uma
revogação normal de acordo com o processo legislativo;
 Não têm o regime especial de caducidade que têm as regras de natureza
orçamental, as regras relacionadas com o ano económico em curso.
Os puristas constitucionais dizem que os cavaleiros orçamentais são inconstitucionais,
pois vão contra a determinação material daquilo que está previsto na Constituição ou
ilegais porque vão contra a lei de valor reforçado que é a LEO.

Lei travão
Artigo 167º/2 CRP.
Impede que os deputados, grupos parlamentares e cidadãos apresentem projetos
de lei de alteração, que envolvam o aumento da despesa ou a diminuição da receita, no
ano económico em curso, por razões de estabilidade por ser uma competência confiada
ao Governo.
Por outras palavras corresponde a um direito de emenda parlamentar, de acordo com
o qual não se pode fazer por leis ordinárias, aquilo que também não se pode fazer
por lei orçamental. Se é certo que os deputados estão vinculados à proposta do
Governo, ou seja, não é possível fazer alterações orçamentais durante o ano económico,
tal também não é possível no processo legislativo ordinário.
É possível que sejam apresentados projetos, se visarem aumentar a receita, diminuir
a despesa ou se apenas visarem vigência a começar no ano económico seguinte- está
ferida de inconstitucionalidade para o ano económico que esteja a decorrer, isto
mantendo-se se violarem a lei-travão.
As exceções estão enunciadas nos artigos 59º e 60º da LEO. Nos casos previstos no
59º/1, a Assembleia pode, sob proposta do Governo e sem ir além dos limites da
despesa prevista por este, apresentar retificações ao Orçamento do Estado. As demais
alterações estão na esfera de possibilidades do Governo, de acordo com o artigo 60º e
45º/11 da LEO, comunicando essas alterações à Assembleia da República nos
termos do 75º/2.
A lógica da emenda parlamentar passa (/justifica-se) por duas vertentes:

 Por um lado, alterações legislativas durante o ano.

 Por outro lado, alterações orçamentais, que apenas são admissíveis numa lógica
de predomínio do Governo, ou seja, é o Governo quem tem de fazer a proposta
de alteração orçamental, a iniciativa tem de vir deste órgão; podendo os
Deputados aprová-la ou rejeitá-la.
Esta lógica de predomínio do orçamento está expressa no artigo 167.º nº2 CRP. O
Governo tem iniciativa exclusiva em matéria orçamental, tanto no momento da sua
elaboração quanto no momento da sua alteração.

Execução Orçamental
A execução orçamental, nos termos da alínea b) do artigo 199º da Constituição,
compete em exclusivo ao Governo. Assim acontece, não apenas porque a execução
orçamental se situa fundamentalmente no quadro da competência administrativa que é
do Governo, mas também porque, em princípio, é no Governo que estão os serviços
tecnicamente habilitados (maxime a Direção-Geral do Orçamento) para produzir um
orçamento do Estado.
Também se deve atender à exclusiva competência do Governo para legislar sobre os
aspetos atinentes à execução orçamental, com base no artigo 53º da LEO. Ainda se
deve salientar que a aprovação do Governo é orgânica, por força do 198º/2 da CRP.
A execução orçamental, de que é responsável máximo o Governo, é feita todos os dias
e desde o primeiro dia em que o Orçamento do Estado está em vigor. Ela é feita,
quotidianamente, pelos serviços do Estado que respeita o orçamento. O gestor
orçamental é, então, em primeira linha o dirigente máximo do serviço e os respetivos
responsáveis pela gestão financeira. Essa execução orçamental obedece a regras
diferenciadas, consoante se trate da execução do orçamento da receita ou da execução
do orçamento da despesa- tem a sua base no artigo 42º.
O próprio Governo tem vários ministros responsáveis pelo orçamento do seu ministério.
Existe uma lógica de uniformidade e especialização que nenhum Parlamento tem. A
execução orçamental é feita tendo por base um Decreto-lei de execução orçamental.
Deste modo, depois de aprovado o orçamento, o Governo vai determinar um conjunto
de regras que vão nortear a sua execução. Esse conjunto de regras é determinado por um
Decreto-lei. Quem melhor conhece a regras jurídicas que levam à execução
orçamental é o Governo, uma vez que ele próprio as determinou.
No início do ano teremos a execução, não de um, mas de mais do que um orçamento,
porque há um período complementar de execução orçamental, em que o orçamento
ainda pode ser executado numa base de tesouraria. Não se podem assumir mais
compromissos, mas há um conjunto de operações relacionadas com uma lógica de
tesouraria, que vão ter que ser executadas nesse período de execução parlamentar, que
irão prolongar-se até meados de fevereiro.
Também neste Decreto-Lei é natural que esteja determinando a forma de aplicação do
regime de duodécimos, assim como as suas respetivas exceções. Este princípio do
regime de duodécimos, quando referido à execução, tem a ver com o ano económico
que esteja em curso. Em regra, apenas se pode executar 1/12 sobre o que foi
determinado como o orçamento do serviço, pois, se não fosse assim, logo no início do
ano podia gastar-se tudo o que estava previsto e ficávamos sem dinheiro para o resto do
ano — princípio da boa gestão orçamental.
Nas regras de execução orçamental é determinado um regime para as dotações cativas
e de execução condicionada. A dotação está prevista, o crédito orçamental está
previsto, e pode, em algumas circunstâncias, total ou parcialmente, ficar cativo, ou seja,
não pode ser utilizado. É como um seguro que fica em reserva caso seja necessário. As
cativações são uma consequência do princípio da transparência e do princípio de
que não podem existir fundos secretos - tudo tem de estar previsto no documento
inicial, independentemente de vir a ser ou não utilizado. Quando há uma necessidade
extrema, quando sucedem despesas que estão acima daquilo que está previsto é normal
que sejam utilizadas as dotações que estão cativas.

Princípios de execução orçamental

1. Tipicidade qualitativa das receitas
Artigo 42º/3/4 da LEO.
O Orçamento só condiciona as receitas quanto à espécie e não quanto ao
montante, por outras palavras, o Estado não pode executar receitas que não
tenham sido previstas no Orçamento.
 Por outro lado, é obvio que não se pode fazer uma previsão rigorosa daquelas
que são as receitas tributárias, tem de se determinar a qualidade das receitas.
A quantidade da cobrança corresponde a uma mera previsão que, no fundo,
é de quais montantes serão possíveis de cobrar. Consequentemente, essa mesma
cobrança pode ficar abaixo ou acima da receita expectável- há uma coisa que
nunca pode suceder, a cobrança de uma receita que não esteja prevista no
Orçamento.

2. Princípio da tipicidade quantitativa das despesas

Artigo 42º nº5 a 7 da LEO.
O Orçamento condiciona as receitas quanto à espécie e ao montante-
cabimento orçamental.
As despesas que vão ser efetuadas durante o ano têm de estar previstas de
acordo com o princípio da tipicidade quantitativa, ou seja, deve existir uma
dotação orçamental/crédito orçamental para qualquer serviço do Estado.
Logo, quando aparece uma potencial despesa, aquilo que se tem que ver é se tem
cabimento orçamental- se cabe dentro da votação que está prevista para aquela
despesa, não são admissíveis despesas que não caibam dentro da dotação
orçamental.

3. Princípio da execução por duodécimos

Em cada mês, os serviços do Estado não podem gastar mais do que 1/12 da
dotação global que lhes foi atribuída (lógica de boa gestão), acrescida dos
créditos vencidos e não gastos, salvas as exceções autorizadas por lei.
O objetivo é o de gastar a despesa ao longo do ano e chegar ao final do ano com
uma despesa que esteja contida, ou seja, que não ultrapasse o limite anual.

4. Princípio da gestão flexível

Serve para que não haja um excesso de rigidez da execução orçamental- tem
aplicação para as despesas que sejam plurianuais e para as que foram feitas ao
longo do ano.
Desde logo, pela possibilidade de transferência de dotações entre os serviços.
Se houver um serviço que está com uma gestão melhor, pode fazer uma
transferência para outro que esteja, circunstancialmente, com dificuldades.
Existem casos contados em que a execução da despesa não deve ser rígida, pois
pode-se gastar mais do que estava previsto ou transferir verbas entre serviços.

5. Princípio do respeito pela contabilidade de caixa e de compromissos

A contabilidade de caixa é aquilo que é pago efetivamente, segue a lógica da
tesouraria, tem por base o que entra e sai da caixa.
A contabilidade de compromissos tem em conta todos os compromissos
assumidos, créditos abertos, independentemente de os mesmo levarem a
pagamento imediato ou não- ainda toma em consideração as despesas
plurianuais.

6. Princípio da boa execução financeira

 Corresponde à ideia de que as despesas devem ser eficientes e eficazes, de forma
a se atingir uma boa gestão financeira.

7. Princípio da legalidade financeira

Este princípio, aplicável à despesa pública, significa que todo o facto gerador
de despesa deve respeitar as normas legais aplicáveis (orçamentais, da
contabilidade pública, de direito administrativo, substantivas ou
procedimentais), senão são inválidas e ainda podem levar a uma
responsabilidade civil disciplinar, criminal ou financeira.
Este é um princípio especialmente relevante sobre as despesas, que estão
quantitativamente determinadas no Orçamento. Como muitas destas
despesas estão baseadas em atos e contratos (administrativos), tem que se
cruzar o princípio da legalidade financeira e o princípio da legalidade para
efeitos administrativos. Tal é especialmente relevante numa altura em que a
Administração desenvolve instrumentos técnicos mais apurados e contratuais de
Direito Administrativo.
O Estado pode, cada vez mais, assumir vertentes que são flexíveis quanto à
execução das suas tarefas, isto é, pratica atos administrativos, mas tem a
flexibilidade para participar em contratos administrativos (atos em que existe
uma maior liberdade de intervenção, o que é importante do ponto financeiro,
apenas implica a que se cumprir as já mencionadas normas orçamentais e
administrativas) - lógica de legalidade administrativa.

Controlo Orçamental
O documento fundamental será a Conta Geral do Estado. Este é um documento que
serve para comparar o que foi previsto inicialmente e aquilo que foi efetivamente
executado. Servirá, não só para controlar a execução, mas também para responsabilizar
quando necessário.
A matéria de controlo orçamental é também comum a todos os orçamentos do setor
público administrativo. Com efeito, todos se encontram sujeitos a uma tripla
fiscalização: administrativa, política e jurisdicional.
Este pode ser interno ou externo.
 Interno: corresponde ao que é feito pelos serviços administrativos (controlo
administrativo). Este organiza-se e funciona no interior da gestão financeira do
Setor Público e está integrado nas estruturas organizativas e dirigentes da
Administração Pública.
Constitui hoje uma função técnica da gestão, em paralelo com as de
planeamento e de execução.
Este controlo serve sobretudo o Governo (representa a resposta técnica às
necessidades de gestão e dos gestores públicos modernos), não sendo objeto de
publicidade.

 Externo: corresponde ao que é feito pela Assembleia da República (controlo

político), pelo Tribunal de Contas (controlo jurisdicional) e pelo Tribunal de
Contas Europeu.
 Podemos ainda integrar no plano do controlo externo as Assembleias
Legislativas Regionais, as quais exercem o controlo político em relação aos
Orçamentos Regionais e as Assembleias Municipais ou de Freguesia, que fazem
o controlo político da execução dos orçamentos locais.
Pode ainda ser a priori (despesas que necessitam de autorização) ou a posteriori (depois
da despesa ter sido feita), ou ainda, durante a execução orçamental.
O controlo é, não só feito através da Conta Geral do Estado, mas também durante o
próprio ano orçamental, na medida em que de três em três meses temos controlo da
execução orçamental.
Está intimamente ligado com o determinado pela LEO.
Devemos pensar num sentido de forma ampla e não estrito, e de um princípio de
legalidade em que se tem de ter em atenção a conformidade com a letra da lei e muitas
vezes a conformidade com o seu espírito. Este princípio tem relevância no aspeto das
despesas que é aquela em que é quantificada na lei. Este princípio da legalidade faz
com que haja uma ligação entre o Direito Financeiro e outros ramos do Direito,
nomeadamente o de Direito Administrativo: Artigo 105º, nº 2 CRP.
O princípio da legalidade, aplicável à despesa pública, significa que todo o facto
gerador de despesa deve respeitar as normas legais aplicáveis- normas orçamentais,
da contabilidade pública, de procedimento, de direito administrativo, substantivas ou
procedimentais.
A fiscalização pode ser:
1. Administrativa
Artigo 107º CRP.
Em relação ao controlo orçamental interno, encontramo-nos na fase em que se
verifica, avalia e se dão informações sobre a legalidade, a regularidade e a boa
estão dos ativos financeiros.
Trata-se de perceber em que medida se está a cumprir os princípios da boa
administração.
Compete à entidade responsável pela realização da despesa ou liquidação da
receita (autocontrolo), assim como às entidades que lhe sejam
hierarquicamente superiores e de tutela, aos órgãos de inspeção e controlo
administrativo e à Direção-Geral do Orçamento. Esta fiscalização está
centrada em aspetos de legalidade e cabimento orçamental e é realizada a priori.

2. Política
Cabe à Assembleia da República e traduz-se na apreciação anual da Conta
Geral do Estado (controlo a posteriori) e na apreciação ao longo do ano de como
o Governo executa o Orçamento e ponto em prática as suas políticas económico-
financeiras (controlo concomitante).
Por outro lado, a Assembleia da República exerce uma fiscalização política
quando aprova o Orçamento do Estado.
Na função de fiscalização a posteriori e concomitante a Assembleia da
República é assistida pelo Tribunal de Contas através da emissão de um
 parecer sobre a Conta Geral do Estado obrigatório por parte desse, que não é
vinculativo, e através da assistência durante a execução orçamental.
A Assembleia da República pode recusar a aprovação da Conta Geral do
Estado e responsabilizar politicamente o Governo que executou o
orçamento. Por outro lado, poderá sempre solicitar informações sobre o modo
como se processa a execução orçamental ou votar moções de censura, que,
sendo aprovadas, implicam a demissão do Governo.

A conta é um documento onde está de forma sintética determinando o nível de

operações executadas durante o Orçamento, onde se compara a previsão com a
realidade.
A análise da Conta Geral do Estado permite que se observe qual é a situação de
tesouraria, patrimonial e de dívida dos fluxos financeiros dos serviços do Estado que
não têm autonomia financeira.
Quem faz a conta é o Governo com auxílio da Direção-Geral do Orçamento,
realizada no final do ano. Desempenha funções de controlo da execução, fiscalização
dos atos de aplicação do Orçamento do Estado e responsabilização pelo incumprimento
se as regras de execução forem desrespeitadas. Esta é fiscalizada pelo Tribunal de
Contas.

3. Controlo jurisdicional
Artigo 107º e 214º da CRP.
É feito pelo Tribunal de Contas.
É também altura de introduzir a Lei de Organização e Processo do Tribunal
de Contas (LTC; lei 98/97 de 26 de agosto). A aplicação desta lei parte da
remissão que é feita do artigo 68º/4 da LEO.
Verifica-se a legalidade das despesas públicas, assim como a legalidade das
receitas.
Há uma lógica de responsabilização quando tal seja necessária. Esta é uma
atividade complexa, porque o controlo pode ser: prévio, concomitante e
sucessivo.
Pode levar a responsabilidade financeira, e uma vez levando a tal, em algumas
circunstâncias, pode ter como resultado uma responsabilização também
política.

Tribunal de Contas
A matéria relativa ao Tribunal de Contas está prevista na lei 98/97 de 26 de agosto, que
já foi modificada em 2015. Logo no artigo 1.º desta Lei de Organização e Processo
do Tribunal de Contas (LTC) define-se o que é o Tribunal de Contas e qual a sua
função.
Segundo o artigo 3º, funciona de forma descentralizada e separada do Governo, com
uma secção central e duas secções regionais nas Regiões Autónomas (que observam os
Orçamentos Regionais).
Tendo em conta o artigo 5º da LTC, verifica-se que este é o órgão com a especial
responsabilidade de apreciar a legalidade da execução orçamental (5º/1/g) e é este quem
fiscaliza a utilização dos dinheiros aplicados dos dinheiros que entram em Portugal da
União Europeia (5º/1/a). Ainda se pode verificar que é este órgão que vai efetivar a
responsabilidade financeira por parte do Estado quando esta exista (5º/1/e) e 59º da
LTC).
O Tribunal de Contas tem jurisdição, sendo um verdadeiro tribunal, e controla a
titularidade e legalidade das receitas e despesas públicas. É um tribunal independente
(artigo 7º, n.1 da LTC), funcionando nos termos jurisdicionais que já conhecemos, não
podendo as suas decisões ser determinadas por ordem de alguém (artigo 8.º n.º1 LTC).
Tem um Presidente e 16 juízes; em cada secção regional, tem mais um juiz.
Este tribunal tem a sua competência específica no plano legal determinada no artigo
36º/1 do LOP- para este efeito, o Tribunal de Contas pode pedir a qualquer instituição,
pública ou privada, as informações que necessita.
Por sua vez, este Tribunal dispõe de diversas modalidades de controlo a ele
estabelecidas:
A fiscalização prévia é relativa a um conjunto de atos que pela sua
natureza e valor necessitam de ser previamente autorizados pelo
Tribunal de Contas (artigo 44º/1 da LTC), averiguando se as despesas têm cabimento
orçamental, podendo certos atos e contratos do Estado estar sujeito a um visto para
a produção total de efeitos (artigo 44º e seguintes).
No 46º/1 estão os atos sujeitos a fiscalização prévia, no 44º/1 as finalidades do visto e
no 45º os efeitos deste visto e de falta deste, assim como as exceções (45º/4) e a exceção
a esta exceção (45º/5).
Pode ainda dar pareceres à Assembleia da República, caso esta o peça, sobre
iniciativas legislativas em matéria financeira (36º/3).
Os atos podem produzir efeitos antes do visto ser concedido, com exceção dos
efeitos relativamente aos pagamentos.
Exemplo: se houver um contrato que foi feito antes do visto prévio, e este for recusado,
a consequência sobre o contrato será uma consequência de ineficácia jurídica (não põe
em causa a validade do contrato, mas apenas para efeitos de natureza jurídica), e não
uma consequência de invalidade. Estão sujeitos ao visto do Tribunal de Contas, não
produzindo efeitos antes do visto os atos e contratos cujo valor seja superior a 950 mil
€.
Este regime especial tem uma exceção, que se relaciona com os contratos determinados
por ajusto direto por motivos de urgência, urgência essa que não pode ser devida a uma
intervenção que a vau adjudicar.
 As situações em que isto se expressa necessário estão previstas no artigo 46º/3
da mesma lei. É necessária uma ligação entre o artigo 46º e 48º. É de semelhante
interesse o artigo 45º/2 e 45º/4.
 Os fundamentos para esta fiscalização são: a nulidade do ato e encargo sem
cabimento e ilegalidade.
 Fiscalização concomitante: feita durante o ano pelo Tribunal de Contas
que vai determinar a existência de relatórios de auditoria, nos termos do artigo 49º da
LTC, isto notificando as entidades que incorram em ilegalidades financeiras para que
submetam determinados atos e fiscalização prévia.

Fiscalização sucessiva: ocorre após o período de execução orçamental,

verificando as contas das entidades enumeradas nos artigos 2º e 51º da LTC. A
Assembleia da República só pode aprovar a Conta Geral do Estado após receber o
parecer do Tribunal de Contas.

Alterações Orçamentais
Uma alteração orçamental é um processo orçamental que sucede durante a
execução do Orçamento do Estado. Elas podem ser aprovadas pelo Governo ou pela
Assembleia da República:
 Competem à Assembleia da República (artigo 59º/1 da LEO) - partem sempre
de uma proposta de alteração orçamental do Governo (artigo 75º/2) -, as revisões
orçamentais:
 em que existe aumento da despesa (de forma genérica), seja para a
administração central, seja para cada missão de base orgânica;
 alterações dos planos orçamentais que levem ao aumento dos
compromissos do Estado;
 as que levam ao acréscimo dos níveis de endividamento.
Quando existir uma circunstância de aumento da despesa total do OE, essas
alterações competem à Assembleia da República. Logo, essa proposta de revisão
orçamental, tem de ser aprovada por lei e tem de ter um relatório justificativo e os
elementos previsto no artigo 37º da LEO (as matérias deste artigo são só elementos
que têm de acompanhar a proposta).
 As restantes são da competência do Governo e são aprovadas por um decreto-
lei (artigo 59º/3 da LEO) - fundamentalmente estão em causa aumentos da
despesa que não resultem num aumento da responsabilidade do Estado (por
exemplo, que possam ser compensados com saldos de gerência de anos
anteriores).
No artigo 60º temos previstas as alterações que podem ser feitas pelo Governo:
aumento de despesa, mas que são consumidos pelos saldos de gerência- são
consumidos pelo programa para as despesas inadiáveis que está previsto no artigo
45º/11 da LEO- ou quando há aumento das receitas efetivas próprias ou consignadas
(ex: receitas que estão previstas em relação a impostos não consignados ou aos impostos
em geral).
Princípio de publicidade: princípio de necessidade de publicar as
alterações orçamentais, sendo publicadas no DRE e necessitam de poder
ser conhecidas da generalidade das pessoas (artigo 61º da LEO).
Toda esta questão da necessidade de alterações orçamentais tem a ver com não se dar
ao Governo o poder de desvirtuar o Orçamento do Estado pela sua exceção. E,
além disso, tem a ver com respeitar o princípio do equilíbrio orçamental.
Ou seja, resumindo, o Orçamento do Estado é aprovado pela AR sob proposta do
Governo. A execução orçamental tem de estar comprometida com aquilo que foi
aprovado (a própria execução não pode alterar a natureza do orçamento que foi
aprovado em tempo correto). O Governo não pode adulterar, por via da execução,
aquilo que foi aprovado na AR (o que não quer dizer que o Governo não tenha liberdade
de execução (é o caso das cativações). Portanto, o montante de despesa previsto no OE
é o montante máximo de despesa que pode ser feito no OE.
Quando se sente a necessidade de existência de alterações orçamentais (artigo 59º e
60º da LEO), há uma proposta de revisão orçamental que é feita pelo Governo à
AR. E, nestes casos, a AR deve-se circunscrever aos grandes limites estipulados
pelo Governo. Por exemplo, o Governo diz que a despesa vai aumentar em 1000. AR
não pode propor que a despesa irá aumentar em 1100.

Finanças Locais
A Lei de Finanças Locais está prevista na lei 51/2018.
As Finanças Locais estão sujeitas aos princípios descritos na Lei do Enquadramento
Orçamental (artigo 3º da LFL). Aplica-se o princípio da legalidade, da estabilidade
orçamental, da equidade integeracional, da transparência, da não consignação e da
unidade- o que não quer dizer que estes princípios, depois, não têm especialidade (artigo
4º a 11º da LFL).
As Finanças Públicas estão intimamente relacionadas com a ideia do Estado central,
e da ideia de Estado unitário (previsto no artigo 6º da CRP- o Estado é unitário e
respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os
princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização
democrática da administração pública).
A existência do Estado unitário, tal qual previsto na Constituição, prevê o respeito
pelo princípio da autonomia do poder local, isto é, temos o poder central, mas
também temos a previsão de um poder autónomo num plano local, as Autarquias
Locais (concelho, freguesia, regiões administrativas- a sua existência está sujeita a um
referendo de acordo com o que está previsto na CRP).
Há aqui um fenómeno de descentralização do poder, no fundo, o poder é transferido
para uma pessoa coletiva diferente (ex: Câmara Municipal- órgãos concelhios que têm
poderes autónomos no plano financeiro).
Distinta desta referência, é a existência de Regiões Autónomas (novamente
referência ao artigo 6 da CRP). As Regiões Autónomas também vão ter as suas
próprias finanças – finanças regionais.
Portanto, a existência do Estado Unitário prevê o necessário respeito pelo princípio da
autonomia do poder local. A soberania está centrada no Estado, mas há limites com
os quais essa soberania/esse Estado tem de se confortar no seu funcionamento, e deve
compatibilizar-se com a autonomia regional e com a autonomia local. São pontos
distintos, mas que se referem a diferentes formas de exercício do poder.
A autonomia do poder local está intimamente e estritamente relacionada com uma
ideia de descentralização democrática da administração (artigo 235º da CRP - remissão
para artigo 248º da CRP).
 Administração Pública Local – está estritamente e intimamente relacionado
com uma ideia de descentralização democrática (artigo 235º da CRP). Têm
património e finanças próprios, logo têm autonomia patrimonial e financeira, e
essa referência retiram-na daquilo que está previsto no artigo 238º da CRP, em
que se vê que o modelo de autarquias que existe em Portugal (autarquias
municipais), está centrado nos tais órgãos de poder de natureza municipal.
São esses que fundamentalmente estão em causa, sendo evidentemente de respeitar o
plano do regime financeiro dos municípios, que terá de estar previsto em lei própria,
de acordo com uma determinação constitucional. Esta lei é aquela que vai determinar
a repartição dos recursos financeiros entre os Estados e as autarquias. Ao
determinar essa repartição terá como preocupação que não existiam desigualdades entre
as diferentes autarquias.
O modelo das Autarquias Locais é o modelo Municipal, por isso se
estudam as Finanças Locais. É para elas que se deve olhar, fundamentalmente. É de
salientar que o regime financeiro dos municípios, que terá de estar previsto em lei
própria, de acordo com uma determinação constitucional.
Temos aqui dois planos:
1. Plano de desconcentração dos poderes do Estado para as Autarquias
Locais, que tem de estar previsto numa lógica financeira, seja quanto à
autonomia das Autarquias Locais, seja relativamente à necessidade das
Autarquias Locais gerirem os seus recursos financeiros.
2. Para além desta vertente geral de descentralização financeira, tem de se
partir numa lógica de necessidade de igualdade entre os diferentes municípios.
Ou seja, uma tendência igualdade entre todos os municípios.
Esta autonomia financeira das Autarquias Locais tem também como característica
a existência de poderes tributários próprios, isto é, as Autarquias Locais têm
impostos próprios (elas próprias podem lançar impostos e taxas), e, portanto, o que é
que aqui está, no fundo, como base? Está o facto de exercerem uma função, no
interesse da sua população, e a ideia de que há um poder que é exercido sobre um
determinado território com uma população, mais circunscritos que o do Estado.
Por outras palavras, há um território mais pequeno que o do Estado, em que também se
exerce um poder de natureza política, mas também se dá os instrumentos financeiros
necessários para exercer esse poder político.
Portanto, não há apenas poder político e finanças públicas no Estado, também há poder
político e finanças públicas nas Autarquias. Quem gere esse poder são as próprias
Autarquias Locais.
 As autarquias locais estão obrigadas a contribuir para o
desenvolvimento de natureza económica para o ordenamento do
território e do bem-estar geral. A existência de calamidades leva a uma exceção aos
limites do endividamento que as autarquias locais são obrigadas a cumprir: artigo 53º
LFL.
Por outro lado, no artigo 16º LFL, relativo às isenções, no seu nº2 vem
uma das novidades a aplicar no próximo ano, é que as autarquias têm que fazer um
regulamento em que determinam os critérios para o reconhecimento de isenções fiscais.
As autarquias podem ter grandes projetos de investimentos determinados no Código
Fiscal de Investimento, sendo este um ponto relevante para se definir se uma autarquia
local está ou não empenhada no desenvolvimento local.
Artigo 254º da CRP: os municípios participam nas receitas que sejam provenientes
de impostos diretos* (impostos sobre o rendimento). Está previsto que os municípios
têm direito a uma parte daqueles que são os impostos diretos que são cobrados pelo
Estado (municípios vão buscar uma parte das receitas dos impostos do Estado para si
próprios).

Nota:
 Os impostos sobre o consumo são impostos indiretos. São diretos os
impostos sobre o rendimento.
 A tributação indireta é aquela que tem que ver com a utilização do
rendimento. A tributação direta é aquela que tem a ver com a
obtenção/fonte de rendimento.

Quando se fala em autonomia financeira, pressupõem-se que as Autarquias Locais

tenham os meios financeiros, e tenham os meios patrimoniais necessários para
exercerem as suas competências e atribuições – imaginemos que passa para as
Autarquias Locais o poder de gestão das escolas. Para isto acontecer, as Autarquias
Locais têm de ter os meios necessários para o fazer.
Isto é, para alcançarem os seus objetivos e fins, as Autarquias Locais precisam de
dinheiro. Para terem dinheiro, precisam de poderes de cobrança e de direitos sobre a
cobrança que é feita pelo Estado. E, assim, os municípios é que irão exercer a sua
função.
Não se pode confundir os conceitos de autonomia financeira e suficiência económica:

Autonomia Financeira Suficiência Económica

A sua lógica consiste na utilização própria As autarquias recebem financiamento

e individual do dinheiro/meios que vem diretamente do Estado, portanto,
financeiros. não têm um princípio de suficiência
Isto assim porque não há autonomia económica (se tivessem, não precisavam
relativamente à perceção ou ao recebimento disso). Elas serão mais auto-suficientes
e receitas, desde logo porque as receitas quanto mais receitas próprias conseguirem
são cobradas pelo Estado, e as gerar (ex: taxas- tributos bilaterais, devidos
Autarquias Locais têm direito a uma à utilização de um serviço; os impostos são
 parte. Contudo, aí não são elas próprias tributos unilaterais).
responsáveis pela matéria.

Participação das autarquias locais nos recursos públicos

 Tem por base uma ideia de equilíbrio horizontal e vertical. Esta ideia de
equilíbrio orçamental está prevista no artigo 40º LFL.
 O nº2 é relevante, porque explica que a receita corrente deve ser igual à
despesa corrente, de amortizações, de empréstimos de médio e longo prazo.
Trata-se de uma preocupação, não só com a despesa, como com o montante da
dívida. Tivemos, em Portugal, autarquias locais em situação de falência.
 Dentro desta ideia de equilíbrio, carecemos de perceber a principal relação que
existe a nível das autarquias locais com o Estado. As autarquias recebem o
fundo de equilíbrio financeiro, que é repartido a 50% com o fundo geral
municipal e os outros 50% com o fundo de coesão municipal. O fundo geral
municipal será igual para todas as autarquias (artigo 28º LFL).
 O fundo de coesão municipal existe para diminuir as assimetrias que os
municípios menos desenvolvidos têm em relação aos municípios mais
desenvolvidos (artigo 29º LFL).
Há a ideia de existência de uma cooperação técnica e financeira, que passa pela
liberdade de gestão das autarquias quanto à utilização dos seus fundos, o que resulta na
necessidade de regulamentação das finanças locais.

Princípios fundamentais das Finanças Locais

1. Princípio da coordenação com o poder do Estado
Pretende-se um desenvolvimento para todo o país que seja equilibrado, e um
empenho por parte de todos no cumprimento dos objetivos externos do
Estado, isto é, os objetivos do Estado estabelecidos no PEC não se aplicam
apenas ao poder central, mas também às Autarquias Locais. As Autarquias
Locais devem auxiliar o Estado para que se alcance esse objetivo, através da
mínima despesa e de cobrar a maior receita possível, e tentar ter o menos
número de despesa possível.
Para este efeito é importante destacar o princípio do artigo 3º da Lei das
Finanças Locais. Este artigo refere-se aos princípios fundamentais (princípio
da coordenação entre o poder do Estado e das Autarquias Locais). Não pode
acontecer que a aplicação de uma disciplina financeira rígida para o Estado
central, e o mesmo não se aplicar nas Autarquias Locais. E por isso é que no
artigo 3º se faz uma ligação entre a lei das Finanças Locais e a LEO.

2. Princípio da promoção e sustentabilidade local

Artigo 16º/4/5 da LFL.
Estes dois artigos referem-se à ideia de benefícios fiscais para projetos de
investimentos, ou seja, pretende-se promover e dar mais sustentabilidade às
Autarquias Locais. Agora, não nos podemos esquecer que todas as Autarquias
Locais devem contribuir para o desenvolvimento económico, para o
 ordenamento do território, e para o bem-estar da sociedade (objetivos do
Estado e das Autarquias Locais) e é por isto que se determina a solução
relativamente aos benefícios fiscais nos nº 4 e 5 do artigo 16º.
A solução relativa aos benefícios fiscais, que podem ser de interesse para a
economia nacional, em que a relevância dos mesmos deve ser feita pelo
Governo. Estes benefícios fiscais são uma exceção à regra da tributação.
As Autarquias Locais são importantes para o desenvolvimento local, mas
também para o desenvolvimento de natureza autárquica.

3. Princípio da participação das autarquias nos recursos públicos

Neste plano tem de se ter em atenção aos critérios que são determinados pela
própria LFL, porque há um equilíbrio vertical – equilíbrio entre as Autarquias
Locais e o Estado (artigo 40º/1)- se isto não acontecer, aquilo que naturalmente
será o resultado é que haverá desequilíbrio no plano global, portanto, para
que isso não aconteça, os orçamentos das entidades do setor local têm de ser
equilibrados.
Por outro lado, há uma necessidade de equilíbrio entre as diferentes
autarquias (nem todos têm direito às mesmas receitas, nem todas têm as
mesmas necessidades). Esta lógica horizontal tem que ver com os fundos pelos
quais é distribuída receita aos municípios. Os municípios recebem a sua receita
(artigo 25.º da LFL- remissão para o 27º), ou seja, há uma repartição de
receitas e recursos entre o Estado e os municípios.
Todos os municípios recebem uma subvenção geral e há, para os municípios,
em geral, uma subvenção que é determinada a partir do FEF (fundo de equilíbrio
financeiro, que corresponde a 19,5% da recita de IRS, IVA, IRC - isto é 19,5%
dos impostos cobrados vai para as Autarquias Locais em global).
Artigo 27.º: faz uma divisão do FEF que é repartido em duas partes: 50%
vai fundo geral municipal (corresponde à transferência financeira do Estado
que visa dotar os municípios de condições financeiras adequadas ao desempenho
das suas atribuições em função dos respeitos noiveis de funcionamento e
investimento - é distribuído de forma igual para todas as Autarquias Locais)
e 50% vai para o fundo de coesão municipal (artigo 29.º - é o que pretende
corrigir os desequilíbrios existentes e desigualdades entre os diferentes
municípios, que visa contribuir para os municípios mais pequenos e que mais
necessitam - lógica Robin dos bosques).

4. Princípio da cooperação técnica e financeira

As Autarquias Locais têm liberdade e autonomia quanto à utilização dos
seus fundos (a ideia é que os utilizem de forma livre, de acordo com opções de
natureza política, as das próprias autarquias). E por isso diz-se que as
Autarquias Locais e o seu poder no plano financeiro é autónomo, e daí que se
fala em autonomia orçamental, patrimonial, de gestão financeira, tributária- isto
dentro das grandes regras orçamentais que estão previstas na LEO e numa
lógica de cooperação.
Uma Autarquia Local pode lançar os seus impostos, fazer os seus
Orçamentos, gerir as suas fianças, ter o seu próprio património, mas tudo
 isto sobre um manto de regras orçamentais do Estado, que estão determinadas,
em geral, na LEO.
Uma Autarquia Local terá tanto mais autossuficiência, quanto, no plano
económico, menos depender dessa transferência. Terá mais liberdade
financeira, quanto mais depender dos benefícios próprios e menos depender das
transferências de natureza geral ou orçamental.
Não podem ser vistas como uma exceção ao princípio do equilíbrio, porque
também estão sujeitas a este princípio e também estas devem contribuir para o
esforço nesta matéria que o Estado faz. As Autarquias Locais têm regra
própria de equilíbrio, têm de fazer um esforço para alcançar os objetivos
determinados pela União Europeia. Portanto, em princípio, aquilo que elas
recebem fica lá, o objetivo é utilizar o dinheiro que vem das transferências do
Estado.
Para além dos princípios que são de natureza doutrinal, também temos a previsão dos
princípios que é feita na lei.
O artigo 3º da LFL refere-se ao princípio da legalidade, estabilidade orçamental,
autonomia financeira, transparência, solidariedade nacional recíproca, equidade
intergeracional, anualidade e plurianualidade, unidade e universalidade, da não
consignação, da justa repartição dos recursos próprios entre Estados e Autarquias
Locais, coordenação entre as finanças locais e as finanças do Estado, e, por fim, ao
principio da tutela – estamos a falar de 12 princípios mas estamos a falar de uma
lógica distinta da meramente doutrinal, é a base legal.
Alguns destes princípios veem da LEO, mas não correspondem uns aos outros, são
coisas diferentes e distintas:
 Princípio da legalidade (artigo 4º da LFL) - estamos a referir-nos à
necessidade de a atividade financeira das Autarquias Locais respeitar o que
está previsto na CRP, na lei, nas regras da DI e da UE e há uma limitação
especial (artigo 4º/2) relativamente aos poderes tributários. É um princípio que
tem de ser considerado com um elemento de juridicidade, por respeito a normas
de natureza jurídica.
 Princípio da autonomia financeira (artigo 6º da LFL) - de acordo com este as
Autarquias Locais têm património e finanças próprias e a sua gestão é feita pelos
seus órgãos. Assim, assenta nos poderes dos seus órgãos que copiar. Portanto,
aqui desenvolve-se e repete-se a ideia de que as Autarquias Locais têm
património e finanças próprias. Podem então gerir o património, o próprio
orçamento, podem exercer poderes tributários, pode liquidar e cobrar
receitas e efetuar receitas, e podem aceder ao crédito, de acordo com o regime
que a lei acabe por prever.
 Princípio da estabilidade orçamental (artigo 5º da LFL) - está relacionado
com a ideia de equilíbrio orçamental, e também está baseado na ideia de
sustentabilidade financeira das Autarquias Locais, que se devem aguentar
por si. No Orçamento das Autarquias Locais, elas devem sempre tomar em
atenção este princípio, e nunca podem assumir compromissos que o ponham em
causa. Portanto, as Autarquias Locais têm sempre uma participação que lhes
 vem do OE, que deve respeitar os limites do PEC e que não podem nunca
esquecer a necessidade de manter o orçamento equilibrado.
 Princípio da transparência (nº1 e 2 do artigo 7º da LFL) - a transparência
está relacionada com a ideia de informação, aplica-se ao Estado, às
Autarquias Locais e também na relação das Autarquias Locais com os
cidadãos. Portanto, há um dever de informação mútua entre o Estado e as
Autarquias Locais, há também um dever de divulgar aos cidadãos a informação
sobre a situação financeira (artigo 7º/1). O princípio da transparência aplica-se à
informação financeira das entidades que sejam participadas pelas
Autarquias Locais e pelas entidades intermunicipais, mesmo quando estas
não integrem o setor local, e aplica-se também às concessões municipais e às
parcerias público-privadas.
 Princípio da solidariedade nacional (artigo 8º com remissão para o 12º da
LFL) - está intimamente ligado à ideia de unidade do Estado, de unidade
nacional. O nº1 diz “O Estado e as autarquias locais estão vinculados a um
dever de solidariedade nacional recíproca (é um dever recíproco) que obriga à
contribuição proporcional do setor local para o equilíbrio das contas públicas
nacionais, conforme previsto na Lei de Enquadramento Orçamental, aprovada
pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro, na sua redação atual”. Pode, com
vista a cumprir este objetivo, vir a ser determinado o seguinte, ou seja, situações
excecionais: limites adicionais à dívida total autárquica.
Outro ponto que também é relevante: o momento das transferências a fazer, pode ser
determinado pela LOE em limites inferiores ao que seria a regra — esta possibilidade
passa porque haja uma audição previa dos órgãos que sejam constitucional e
legalmente competentes, e depende sempre da verificação de circunstâncias
excecionais.
Portanto, as Autarquias Locais devem ter uma participação proporcional à sua
relevância para o equilíbrio das contas públicas.
Por outro lado, esta matéria da solidariedade é uma matéria que claramente tem
contornos orçamentais, por exemplo no artigo nº2 do artigo 238.º da CRP, que
determina o estabelecimento por lei da justa repartição dos recursos públicos entre o
Estado e as Autarquias Locais e a necessária correção para as Autarquias que
tenham os mesmos graus (ideia de solidariedade). Isto liga-nos à ideia de que existem
transferências do OE para as Autarquias Locais, também esta ideia de solidariedade
leva a que, em relação ao endividamento das Autarquias Locais, exista uma estrita
ligação entre, por um lado, as Autarquias Locais e o Estado. O endividamento
autárquico deva ser eficiente e naturalmente rigoroso, porque é uma matéria em que
há uma ligação evidente entre as Autarquias Locais e o Estado.
O Estado vai ser essencial para que haja empréstimos para as autarquias, e,
portanto, numa lógica de justa repartição do dinheiro existente entre os Estados e as
Autarquias Locais, tem de se tomar em atenção esta ideia de respeito pelos recursos
que são recursos gerais do Estado.
Devemos fazer uma remissão do artigo 8º para o 11º.
Artigo 11º- princípio de coordenação entre Finanças Locais e Finanças do Estado
As Finanças Locais e as Finanças do Estado têm de ter em atenção o
desenvolvimento equilibrado de todo o país, e a necessidade de que Portugal possa
alcançar objetivos a que está obrigado, no âmbito da União Europeia. Logo, essa
coordenação não pode ser só feita entre o Estado e a União Europeia, mas também entre
a Autarquias Locais e o Estado e das finanças regionais com as do Estado. Todas juntas
compõem um bolo, que se vai relacionar com o que está determinado na UE.
Então, deve ter se em atenção o equilíbrio de todo o país, e a necessidade de se
cumprir os patamares a que Portugal se obrigou perante a União Europeia. Tudo
isto vai ser executado na lógica do conselho de coordenação financeira, prevista no
artigo 12.º. Este conselho de coordenação financeira, presidido pelo Ministro das
Finanças e que tem a composição prevista no nº2 do artigo 12.º.
As freguesias também entram dentro destes objetivos. Este conceito de coordenação
financeira está previsto para reforçar o esforço conjunto na preparação dos documentos
financeiros essenciais do nosso Estado, de acordo como a ideia de solidariedade entre
todos os membros do Estado.
 Princípio do equilíbrio intergeracional (artigo 9º da LFL) - prevê uma ideia
de salvaguarda das gerações futuras. É um princípio de intemporalidade
jurídica. Pretende-se salvaguardar as legítimas expectativas da geração futura,
através de uma logica plurianual o que implica que há investimentos que são
plurianuais que é necessário investir na capacidade humana dentro das
autarquias, que há encargos passivos de natureza financeira que se têm de olhar
e que há necessidades especiais de financiamento das entidades que sejam
participadas pelas Autarquias Locais.

Receitas Municipais (artigo 14º LFL)

São receitas municipais as receitas tributárias (impostos e taxas). Podem ser
impostos principais (IMT, IMI), acessórios (derramas), taxas e/ou contribuições
(pagas em matéria de proteção civil).
Para além das receitas tributárias, podem existir receitas que estão relacionadas com a
transferência de fundos. Há receitas que são receitas sancionarias (vêm de multas e
coimas), outras são patrimoniais (podem vir de bens móveis ou imóveis),
participações de lucros em sociedades, de heranças, ou de alienação de bens
próprios.
As receitas das Autarquias Locais, previstas no artigo 14º, podem ser:
Receitas originárias das autarquias: vêm da atividade da própria Autarquia Local.
Podem ser dominiais, empresariais, tributárias e creditícias.
 Dominiais: receitas que têm a ver com bens próprios das Autarquias Locais,
seja pela sua concessão, seja pela cedência da sua exploração.
 Empresariais: receitas que advêm da participação das Autarquias Locais em
lucros das sociedades, ou de outras entidades de que os municípios façam parte.
 Tributárias: são as receitas que advêm de impostos.
Quando se fala disto fala-se de receitas diretas de impostos (impostos cobrados e
liquidados). São receitas próprias de impostos aqueles que vêm de impostos locais, e
não aquelas que vêm de um bolo geral de impostos nacionais, como por exemplo, o
Fundo de Equilíbrio Financeiro. São receitas em que a autonomia é menor, mas
geram autonomia porque dão receita que pode ser gerida pela própria autarquia.
 Creditícias: podem vir de empréstimos que são feitos das autarquias.
 Não se pode confundir receitas creditícias (empréstimos) com receitas
derivadas (transferências dos estados para as autarquias). São coisas
diferentes porque os empréstimos vão ter de ser pagos pelas autarquias,
existindo uma receita e uma despesa, e no caso das transferências passa
a ser dinheiro das autarquias, existindo uma receita apenas.
Receitas derivadas das autarquias: são aquelas que vêm de terceiros, neste caso, das
transferências do Estado para as Autarquias Locais.
A sua autonomia é menor, mas geram-na porque dão receita que pode ser gerida pela
própria autarquia.
Um dos pontos essenciais para percebermos como é que funcionam as Finanças Locais
é o que tem haver com as receitas- artigo 14º da Lei das Finanças Locais. É a partir
deste artigo que serão feitas muitas das remissões relativamente a esta matéria, sendo
assim um artigo essencial.
Neste artigo encontram-se sistematizadas os diferentes tipos de receitas, numa lógica
em que nos focaremos mais nos municípios. Estas receitas podem ser:
 Tributárias: encontram-se previstas da alínea a) a e) do artigo 14º da Lei das
Finanças Locais. Podem ser impostos e taxas.
 De transferência de fundos: é uma receita muito relevante, e que não pode ser
esquecida. Prevista no artigo 25º e seguintes da Lei das Finanças Locais.
 Sancionatória: previstas na alínea i) do artigo 14.º da Lei das Finanças Locais;
vêm de multas e coimas.
 Patrimoniais: previstas das alíneas j) a m) do artigo 14.º da Lei das Finanças
Locais.
 Creditícias: previstas na alínea n) do artigo 14.º da Lei das Finanças Locais.
São receitas não efetivas, porque apesar de receber, vai exigir um pagamento,
até com juros.
 De heranças: há quem deixe a sua herança para os municípios.
 Outras receitas: previstas na alínea o) do artigo 14.º da Lei das Finanças
Locais.
Para além das receitas municipais existe ainda o fundo de financiamento das
freguesias (artigo 36º LFL), de acordo com o qual as freguesias têm direito a 2.5% das
receitas de IRS, IRC e IVA.
Relativamente aos impostos, podemos ter várias circunstâncias que aqui estão, mas não
temos apenas impostos, mas também taxas. Por isso, é necessário fazer a retificação
de que quando falamos de receitas tributárias, elas estão previstas na alínea a) a f) do
artigo 14º da Lei das Finanças Locais. Já por sua vez na alínea g), que faz uma remissão
para o artigo 25º e seguintes da Lei das Finanças Locais, temos as receitas de
transferência de fundos. Estas duas receitas são as principais receitas que os municípios
têm visto que são taxas, são impostos (receita tributária) e são transferências que vêm
dos fundos públicos (remissão para os artigos 25º e seguintes da Lei das Finanças
Locais).
Quanto aos principais impostos que podem ser aplicados nesta circunstância:
 Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI): é aquele imposto que se paga devido
ao facto de ser proprietário de um imóvel no dia 31 de dezembro;
 Imposto Municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT): aquele
imposto que se paga quando há uma transação, uma compra e venda de um
imóvel.
No que diz respeito às taxas, tudo que tem haver com licenças, por exemplo no caso de
alguém que quer fazer uma esplanada na rua e para isso tem de pagar uma licença à
Câmara Municipal – há uma prestação direta. Havendo aqui a distinção entre taxa e
imposto:
 Ao passo que o imposto é uma prestação unilateral, visto que pagamos porque
temos rendimento, consumo e património, independentemente daquilo que
usufruímos.
 Por outro lado, temos outras circunstâncias, como é o caso das taxas, que se
trata de uma prestação bilateral que é verdadeiramente fundamental em
relação à existência do tributo. Só há tributo porque há uma prestação por
parte do Estado ou das Autarquias Locais ao cidadão. Agora, o cidadão não paga
um preço negociado, é uma determinação coativa que lhe é aplicada e tem que
obrigatoriamente cumprir.
Ainda nos deparamos com o conceito de derramas.
 Derramas (artigo 18º LFL): são impostos acessórios ou adicionais que estão
associados a um imposto principal, como por exemplo o IRC. A derrama do IRC
é aquilo que acresce ao IRC.
O que é uma derrama? As empresas pagam um imposto sobre o seu rendimento –
Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas (IRC). O imposto que é pago pelos
cidadãos singulares sobre aquilo que são os rendimentos é o IRS. Em relação ao
IRC, os municípios podem lançar uma derrama, que tem uma duração anual, até ao
limite de 1,5% do lucro das pessoas coletivas. Portanto, há pessoas coletivas
empresariais que pagam determinada quantia do seu lucro, e os municípios podem
determinar em relação ao rendimento que seja gerado na sua área geográfica uma
derrama.
Relativamente aos poderes tributários que têm as Autarquias Locais sabe-se que
podem liquidar e cobrar impostos, com ase num diploma próprio. A liquidação de
impostos (alínea b) do artigo 15º da Lei das Finanças Locais) é, por exemplo,
alguém tem um património que vale 100. A taxa é de 25%, que vai dar o pagamento de
uma taxa de 25. Além da liquidação, há circunstâncias em que os impostos podem ser
cobrados pela própria Autarquia Local.
Genericamente, quem cobra impostos é a Autoridade Tributária. O papel que as
Autarquias Locais têm quanto a esta matéria é muito rudimentar. Por outro lado, há é
a possibilidade das Autarquias Locais executarem dividas fiscais (artigos 15º e 16º
LFL).
Se alguém tem uma divida fiscal, não a paga, o que é que acontece? Se se sabe que é
uma dívida certa, portanto que existe, aquilo que vai ter de acontecer é algo muito
simples – vai ter de se cobrar coercivamente, não numa base voluntária, o imposto.
É a diferença entre a fase declarativa e a fase executiva:
 Fase declarativa- fase que é dado um prazo ao contribuinte para o pagamento.
 Fase executiva- fase que já é uma cobrança coerciva. Sendo coerciva, aquilo
que aqui se admite que as próprias Autarquias Locais podem fazer essa cobrança
coerciva- alínea c) do artigo 15º da Lei das Finanças Locais.
Um artigo muito importante é o artigo 25.º da Lei das Finanças Locais, já
anteriormente referido. Este artigo sob o título de Repartição de Recursos Públicos
estamos a falar das regras relativas às transferências. Quanto a estas regras é feita uma
divisão na lei. Estas transferências fazem-se do Orçamento do Estado para as
Autarquias Locais, e há desde logo uma divisão em:
 Fundo de equilíbrio financeiro: é uma subvenção geral pensada para todas
as autarquias, não porque cumpram uma determinada tarefa em concreto. O seu
valor é igual a 19,5% da receita que exista no Estado de IRS, IRC e IVA.
Portanto, o Estado cobra IRS, IRC e IVA, desta totalidade 19,5% vai para as
Autarquias Locais, tratando-se de receita direta.
Este fundo vai-se dividir em fundo geral municipal e fundo de coesão municipal:
 Fundo geral municipal: artigo 28º, fundo que é aplicado por igual para
todos os municípios. Portanto, tem como objetivo dar aos municípios as
condições necessárias para o desempenho das sua
atribuições/funções. Portanto, a ideia é que este Fundo Geral Municipal
seja igualitário para todos os municípios. Tem as suas regras de
distribuição no artigo 32º da Lei das Finanças Locais.
 Fundo de coesão municipal: artigo 29º, existe para fomentar a coesão
territorial e a coesão municipal. O que se quer é corrigir assimetrias,
beneficiando os municípios que têm maiores dificuldades de
desenvolvimento. Faz-se a média nacional, e onde existem situações de
desigualdade é pago mais- logo um município do interior do país
receberá mais do que o município do Porto ou de Lisboa.
Tem uma regra que está prevista no artigo 33º/3 da Lei das Finanças Locais que
se relaciona precisamente com as correções que são necessárias de se fazer.

 Fundo Social Municipal: artigo 25º/1/b com remissão para os 34º e 35ºda
LFL, tem haver com receitas que as Autarquias Locais têm por transferência de
competências da Administração Central. Este fundo tem as suas regras
determinadas no artigo 30º LFL. É uma transferência consignada pelo Estado às
autarquias para cumprimento de determinadas funções, funções essas que estão
 enumeradas de forma exemplificativa no artigo 30º/2 LFL. Tem regras
previstas no artigo 34º/1 da LFL.
 Outra possibilidade é a existência de uma participação, que é variável,
de 0 a 5 do IRS que seja cobrada a sujeitos passivos da respetiva
circunscrição territorial.
O que é isto? É no fundo o IRS que é pago pelos cidadãos que vivem
numa determinada circunscrição. Por exemplo, determinado indivíduo
que mora no município de Lisboa- este pode determinar em relação a
participação variável de 5% do IRS, uma tributação que vai de 0 a 5; se
for 0, está a ficar numa circunstância melhor do que aquela que estaria;
se for 5 ficaria igual ao que já estaria.
 Por fim, a nível das participações, os municípios têm uma participação
de 7.5% do IVA que seja cobrado ao alojamento, comunicação,
restauração, comunicação, eletricidade, água. Portanto, aquilo que é pago
relativamente ao que foi dito supra, vai ter no IVA que se paga 7,5%
que vão para as Autarquias Locais. Assim sendo, é conveniente
perceber que estas transferências são feitas com base em critérios
gerais- FEF, FSM, participação no IRS, participação na receita
especifica do IVA.
As Finanças Locais têm um regime de crédito que está determinado no
artigo 48º e seguintes da LFL. As autarquias locais podem pedir empréstimos de curto
prazo, para ultrapassar problemas de tesouraria, e que devem ser pagos até ao final
do ano económico em que são pedidos. Os empréstimos de médio e longo prazo são
para objetivos de investimento e quando ultrapassem 10% do total do investimento
previsto têm de ser discutidos e aprovados em Assembleia Municipal. O total das
operações de natureza creditícia dos municípios não pode ultrapassar, em cada ano,
1,5 vezes a média da receita líquida cobrada nos três anos anteriores. Isto existe
para que haja uma limitação à capacidade dos municípios e das freguesias de se
endividarem (artigo 49º, 50º, 51º e 52º LFL).

Finanças Regionais
Correspondem a uma ideia de que as regiões político-administrativas têm autonomia
financeira, orçamental, tributária e administrativa. Numa lógica, que é diferente
daquela que sucede com as Autarquias Locais, é maior relativamente àquilo que sucede
com as Autarquias Locais.
O seu regime está previsto na Lei 2/2013.
As Finanças Regionais têm relações próprias com aquilo que sucede com as Finanças
das Autarquias Locais, quer aquilo que sucede com o Orçamento do Estado. Todos eles
estão interrelacionados.
Portugal é um Estado unitário, onde existem duas regiões político-administrativas:
Região Autónoma dos Açores e Região Autónoma da Madeira. Ora, esta existência
de regiões político-administrativas está prevista na nossa CRP, para este efeito podem
consultar a previsão dos artigos 225.º e seguintes. Estes artigos referem-se ao regime
próprio das duas regiões político-administrativas.
São ainda regidas por um princípio de insularidade (artigo 227º CRP) - entre os seus
poderes, estão os poderes de legislar, regular a legislação regional, administrar o seu
património, exercer um poder tributário próprio e adaptar o sistema nacional tributário
aos aspetos específicos regionais.
Os poderes legislativos são mais amplos do que aquilo que acontece nas Autarquias
Locais, porque estas não os têm, contudo são mais restritos que os do Estado.
Estas Regiões Autónomas têm poderes como entidades públicas territoriais,
previstas no artigo 227.º, devido à natureza própria destas deve-se à sua insularidade –
são uma exceção admissíveis no Estado Unitário, e têm de estar previstas na nossa CRP.
Ao falarmos de poder de natureza legislativa da Regiões Autónomas, estas, para além
de receitas próprias, têm também receitas de transferência do Orçamento do Estado.
Logo, a autonomia que é admitida para estas regiões político-administrativas tem de
estar enquadrada dentro do artigo 227.º da CRP.
Partindo deste artigo, chega-se à conclusão de que as Regiões Autónomas têm poderes
tributários próprios, orçamentais, autonomia patrimonial, autonomia creditícia e
autonomia de tesouraria.
Dentro desta lógica um dos poderes que é distintivo das Regiões Autónomas é
precisamente o poder legislativo.
Em Portugal quais são os órgãos legislativos? Assembleia da República, Governo e
Assembleia Legislativa Regional (que até podem legislar em matéria de reserva relativa
da Assembleia da República, não podem é legislar sobre a criação de impostos, regime
geral de taxas, impostos).
As Regiões Autónomas são uma consequência do desenvolvimento que o nosso
Estado Unitário tem, e que tem o seu regime constitucional previsto nos artigos 227.º
e seguintes da CRP.
Sabe-se, então, que a autonomia financeira que o Estado dá às Regiões Autónomas é
maior do que dá às Autarquias Locais, pois a relevância das primeiras também é
maior (tem poder legislativo, não meramente normativo; isto é, ultrapassam a mera
regulação de leis). Aqui, estamos perante regiões político-administrativas com
poderes legislativos, já as Autarquias Locais não podem legislar sobre tributos.
Ainda no plano dos impostos, convém ter em atenção quais são os poderes que as
Regiões Autónomas têm:
 Determinação de impostos próprios;
 Determinação de adaptação do sistema regional, tudo dentro do
enquadramento possível do nosso sistema fiscal nacional.

Princípios Essenciais das Regiões Autónomas

Logo, no artigo 1.º da Lei Orgânica 2/2013 concretiza aquilo que está determinado na
CRP e nos estatutos político-administrativos das Regiões Autónomas.
Quanto aos princípios fundamentais, estes estão consagrados no artigo 3º da Lei das
Finanças Regionais (LFR). Há aqui uma colaboração entre as autoridades nacionais e
as autoridades regionais, dentro de uma lógica de autonomia das entidades regionais.
Para além da referência à listagem que é feita no artigo 3º LFR e desenvolvidos no
artigo 4º, há princípios que devem ser alvo de especial atenção:
 Princípio da estabilidade orçamental (artigo 6º LFR): tem uma ideia de
equilíbrio de acordo com o qual as Regiões Autónomas nunca podem assumir
compromissos que ponham em causa a estabilidade orçamental . Pretende-se,
então, que exista equilíbrio orçamental e sustentabilidade das Regiões
Autónomas. É aplicável relativamente às transferências orçamentais feitas
para os orçamentos das Regiões Autónomas.
 Princípio da estabilidade das relações financeiras (artigo 7º LFR): aqui, o
Estado e as Regiões Autónomas devem tomar em atenção as atribuições que
têm de ser seguidas pelas Regiões Autónomas. Tudo isto é relevante porque
existe a possibilidade, prevista no artigo 48º LFR, de as transferências feitas
para estas regiões serem menores do que aquilo que em regra está determinado.
Quanto ao sistema de receitas das Regiões Autónomas, tem de haver a distinção
entre:
 Receitas originárias: são aquelas que vêm dos impostos, do património e do
crédito.
 Receitas derivadas: temos aqui as transferências previstas no artigo 48º LFR.

Poderes tributários
Quando falamos de poderes tributários falamos de poderes relacionados com
impostos e taxas. Em relação, a impostos e taxas há momentos que são importantes:
momento da liquidação do imposto (quando se aplica a taxa e se chega a um resultado,
o imposto a pagar; havendo um imposto a pagar, há cobrança).
Liquidação e cobrança são coisas distintas. O pagamento pode ser
voluntário ou coercivo.
Há a possibilidade de liquidar impostos (de determinar os impostos a pagar), cobrar
impostos (pedir aos contribuintes o pagamento) e de determinar a relação jurídica
tributária.
Portanto, sabendo que as receitas tributárias são originárias e próprias das Regiões
Autónomas, sabemos que as Regiões Autónomas vão ter direito a receber nos seus
cofres o imposto que é devido pelas pessoas que têm a sua residência na região
autónoma dos Açores ou na região autónoma da Madeira (artigo 25º LFR).
Por outro lado, vão ter direito também a receber as retenções na fonte sobre
rendimento que é originário nos Açores ou Madeira, obtido por não residentes. Em
algumas circunstâncias tem de se tomar em atenção outros impostos, por exemplo, os
que estão relacionados com o IVA ou com o imposto especial sobre o jogo.

Nota:
 Rendimento na fonte é, no sistema fiscal português, o mecanismo pelo
qual o Estado arrecada parcialmente os vencimentos de todos os
trabalhadores por conta de outrem; não só funcionários públicos como
também funcionários de empresas privadas. A sua finalidade prende-se com
As Regiões Autónomas vão ter ainda poderes tributários especiais:
 Artigo 56º/2/a LFR- determinação de impostos próprios, isto é, determinação
de impostos que apenas vão ser vigentes nas Regiões Autónomas. Isto não existe
a nível das finanças locais. Estes impostos nunca vão poder ser substitutivos dos
impostos nacionais, sobre pena de ilegalidade e caducidade desses impostos, na
medida em que ninguém pode ser obrigado a ser tributado duas vezes por
impostos com idêntica natureza. Portanto, esta determinação de impostos
próprios está de certa forma limitada.
 Artigo 56º/2/b LFR- adaptação do sistema fiscal nacional à realidade das
Regiões Autónomas. Isto permite diminuir as taxas nacionais de IRC, IRS e até
IVA em 30% daquilo que elas são a nível nacional. Quem faz a determinação
da aplicação destas taxas reduzidas são as Assembleias Legislativas
Regionais, que também podem autorizar os Governos Regionais a conceder
benefícios fiscais próprios, existindo até uma determinação especial
relativamente ao Centro Internacional de Negócios da Madeira (artigo 59º/6
LFR). Este centro corresponde a um regime de natureza fiscal negociado
entre o Governo português e a comissão europeia com a região autónoma
da Madeira, o que leva a que o seu regime esteja limitado por normativos
europeus e por um enquadramento de natureza nacional.

Comparação entre Finanças Locais e Finanças Regionais

Nas finanças locais, aquilo que está previsto é uma lógica de participação nas
receitas e a possibilidade de ter um direito de cobrança de impostos locais que são
determinados a nível nacional. O máximo que podem fazer os órgãos municipais é
determinar, em concreto, taxas dentro de limites estabelecidos pela lei (por exemplo
quanto aos prédios urbanos relativamente ao IMI).
Quanto ao plano regional, vai-se mais além do que o plano local, porque se podem
determinar impostos próprios, porque existe um direito de adaptação em relação às
regras nacionais para a realidade regional e porque existe também um direito a receitas
que vêm da cobrança dos impostos nacionais.
Portanto, não são idênticos os poderes que existem a nível das finanças locais e das
finanças regionais.

Receitas Derivadas
As receitas derivadas são aquelas baseadas em transferências orçamentais que são
feitas todos os anos para as Regiões Autónomas, com base num princípio de
solidariedade e cujo montante se foi modificando de ano para ano. No primeiro ano o
montante foi de 352 milhões de euros (artigo 48º/5 LFR) e a partir daí foi-se fazendo
uma atualização.
As transferências são feitas todos os 3 meses, são feitas a partir do orçamento do
estado que prevê o fundo especial para as regiões ultraperiféricas. Também existe uma
participação que deve ser considerada a nível de programas e projetos de
investimento para as Regiões Autónomas.

Receitas creditícias
Estão consagradas nos artigos 38º e 39º da LFR.
Nas receitas creditícias, as Regiões Autónomas podem lançar dívida pública fundada e
dívida pública flutuante.
 Dívida pública fundada (artigo 38º LFR): vai financiar investimentos,
amortizações de dívidas anteriores ou que podem servir para situações de
ajustamento regional para consolidar a dívida e regularizar necessidades de
pagamento. Ou seja, serva para necessidades de financiamento na execução
orçamental que não seja de curto prazo. A contratação desta dívida deve ser
determinada com a autorização das Assembleias Legislativas Regionais.
 Divida pública flutuante (39º LFR): corresponde a empréstimos de curto
prazo, de tesouraria, e que têm eles próprio um limite de 0,35% sobre a
média da receita corrente líquida cobrada nos últimos três anos. Para fazer
face a necessidades de tesouraria, as Regiões Autónomas podem emitir dívida
flutuante que não pode ultrapassar 0.35% da média da receita corrente (artigo
39º da LFR). Esta dívida, para a sua contratação, necessita de autorização do
Secretário Regional das Finanças, tendo para esse feito um parecer positivo do
conselho de acompanhamento de política financeiras (artigo 40º/3 e 4 LFR).
Há dois limites relevantes: limite quanto à dívida flutuante (0,35% sobre a receita
líquida) e o conjunto de dívida não pode ultrapassar 1,5% da média da receita
corrente líquida que tenha sido cobrada nos últimos 3 anos. Prevê-se isto, porque se
quer limitar a capacidade de endividamento das Regiões Autónomas e, por isso se
determina no artigo 40.º da LFR (exceções, nº3 e 4) - limites à dívida regional, que
podem ser ultrapassados.
Há também a possibilidade de desvios mais estruturais sobre estes limites, podendo a
Região Autónoma começar por entrar num procedimento de deteção de desvios (artigo
44º LFR), podendo mesmo chegar a apresentar um plano para cumprir com os objetivos
da dívida. No limite poderá suceder a retenção das transferências do Orçamento do
Estado.
Pode também acontecer que uma Região Autónoma solicite assistência económica e
financeira ao estado (artigo 46º LFR), pedido que é feito numa lógica de necessidade
de políticas de ajustamento. Para ser concedido este apoio vai ter de se proceder a uma
avaliação das políticas que sejam propostas pelas Regiões Autónomas, sendo estre
controlo feito pelo Ministro das Finanças. Caso durante a aplicação do programa haja
uma avaliação negativa, para-se com a sua aplicação.
Também está prevista na legislação a existência de um fundo de coesão que tem como
função o apoio de programas e investimentos nas Regiões Autónomas.