ΔΙΑΓΝΩΣΤΙΚΗ ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ

ΤΗΝ ΑΔΗΛΩΤΗ ΕΡΓΑΣΙΑ

ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION

1
Copyright © International Labour Organization 2016
First published 2016

Publications of the International Labour Office enjoy copyright under Protocol 2 of the Universal Copyright
Convention. Nevertheless, short excerpts from them may be reproduced without authorization, on condition that
the source is indicated. For rights of reproduction or translation, application should be made to ILO Publications
(Rights and Licensing), International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland, or by email: rights@ilo.org. The
International Labour Office welcomes such applications.
Libraries, institutions and other users registered with a reproduction rights organization may make copies in
accordance with the licences issued to them for this purpose. Visit www.ifrro.org to find the reproduction rights
organization in your country.

ILO Cataloguing in Publication Data

Diagnostic report on undeclared work in Greece / International Labour Office, Employment Department, Informal
Economy Unit. - Geneva: ILO, 2016.

ISBN: 9789228311716; 9789228311723 (web pdf)

International Labour Office. Employment Department.

Clandestine employment / hidden economy / labour relations / employment policy / Greece

13.01.3

The designations employed in ILO publications, which are in conformity with United Nations practice, and the
presentation of material therein do not imply the expression of any opinion whatsoever on the part of the
International Labour Office concerning the legal status of any country, area or territory or of its authorities, or
concerning the delimitation of its frontiers.
The responsibility for opinions expressed in signed articles, studies and other contributions rests solely with their
authors, and publication does not constitute an endorsement by the International Labour Office of the opinions
expressed in them.
Reference to names of firms and commercial products and processes does not imply their endorsement by the
International Labour Office, and any failure to mention a particular firm, commercial product or process is not a sign
of disapproval.
ILO publications and digital products can be obtained through major booksellers and digital distribution platforms,
or ordered directly from ilo@turpin-distribution.com. For more information, visit our website: www.ilo.org/publns
or contact ilopubs@ilo.org.

2
ΠΡΟΛΟΓΟΣ
Τον Αύγουστο του 2015, οι ελληνικές αρχές και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ενέκριναν το πρόγραµµα
στήριξης του Ευρωπαϊκού Μηχανισµού Σταθερότητας (ΕΜΣ) για την Ελλάδα. Το Μνηµόνιο
Συνεννόησης του προγράµµατος περιελάµβανε το παρακάτω βασικό παραδοτέο: "οι αρχές θα
υιοθετήσουν ένα ολοκληρωµένο σχέδιο δράσης για την καταπολέµηση της αδήλωτης και της
µερικώς δηλωµένης εργασίας, προκειµένου να ενισχυθεί η ανταγωνιστικότητα των νόµιµων
εταιρειών, να προστατευτούν οι εργαζόµενοι και να αυξηθούν τα έσοδα από τη φορολογία και την
κοινωνική ασφάλιση."
Η αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας συνιστά µια πολύπλοκη και δύσκολη πρόκληση, ειδικά
όταν µια χώρα βιώνει δύσκολες κοινωνικοοικονοµικές συνθήκες όπου κυριαρχούν η υψηλή
ανεργία, ένα ασθενές επιχειρηµατικό περιβάλλον και η έλλειψη δηµοσιονοµικού χώρου. Στην
Ελλάδα, όπως και σε πολλές άλλες ευρωπαϊκές χώρες, η αδήλωτη εργασία παραµένει σηµαντικό
χαρακτηριστικό της οικονοµίας, παρά τα µέτρα που έχουν ληφθεί τα τελευταία χρόνια για την
αντιµετώπιση του προβλήµατος, όπως η επιβολή αυστηρότερων κυρώσεων, η µείωση του µη
µισθολογικού κόστους και ο περιορισµός των γραφειοκρατικών υποχρεώσεων και των
διοικητικών βαρών.
Στο πλαίσιο αυτό, η ΔΟΕ, σε στενή συνεργασία µε την ελληνική κυβέρνηση και τους κοινωνικούς
εταίρους, έχει προχωρήσει σε ένα έργο µε τη χρηµατοδότηση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για την
"Υποστήριξη της µετάβασης από την άτυπη στην επίσηµη οικονοµία και την αντιµετώπιση της
αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα".
Πρώτο και µοναδικό αποτέλεσµα του έργου αυτού ήταν η σύνταξη, µέσα από µια συµµετοχική
και συµβουλευτική διαδικασία, της παρούσας Διάγνωσης της Αδήλωτης Εργασίας στην Ελλάδα.
Η Διαγνωστική Έκθεση εγκρίθηκε από την ελληνική κυβέρνηση και τους κοινωνικούς εταίρους
σε υψηλού επιπέδου τριµερή συνάντηση επικύρωσης που έλαβε χώρα στις 6 Ιουλίου 2016. Η
Έκθεση παρέχει επίσης ένα σύνολο συστάσεων πολιτικής που αντικατοπτρίζουν το όραµα της
ΔΟΕ για µια ισορροπηµένη προσέγγιση που συνδυάζει κίνητρα µε µέτρα συµµόρφωσης, όπως
προβλέπεται στη Σύσταση της ΔΟΕ αρ. 204 για τη µετάβαση από την άτυπη στην επίσηµη
οικονοµία που υιοθετήθηκε στη Διεθνή Διάσκεψη Εργασίας τον Ιούνιο του 2015.
Η Σύσταση αυτή επιβεβαιώνει ότι η µετάβαση στην επίσηµη οικονοµία είναι απαραίτητη για την
επίτευξη ανάπτυξης χωρίς αποκλεισµούς και αξιοπρεπούς εργασίας για όλους. Είναι, συνεπώς,
απαραίτητο να βελτιωθούν οι συνθήκες εργασίας και διαβίωσης, να στηριχθούν οι βιώσιµες
µικροµεσαίες επιχειρήσεις και να επιτευχθεί θεµιτός ανταγωνισµός και δηµοσιονοµική εξυγίανση
σε εθνικό επίπεδο. Έτσι, στόχος της είναι να ενισχυθεί η καταπολέµηση των αποκλεισµών και η
συνοχή στις κοινωνίες µας, αλλά και να σχεδιαστεί καλύτερα το "Μέλλον της Εργασίας" που
θέλουµε να οικοδοµήσουµε για αυτές.
Η επίτευξη τριµερούς συµφωνίας για τα βασικά χαρακτηριστικά και τους παράγοντες ώθησης της
άτυπης οικονοµίας στην Ελλάδα ήταν ένα σηµαντικό βήµα. Το επόµενο απαιτητικό βήµα είναι να
σχεδιαστεί, µέσω τριµερούς διαλόγου, ένας οδικός χάρτης για την αντιµετώπιση της αδήλωτης
εργασίας στην Ελλάδα. Ο οδικός χάρτης αυτός θα πρέπει να περιέχει ένα ισορροπηµένο
ρυθµιστικό πλαίσιο και πλαίσιο πολιτικής για προληπτικά και κατάλληλα διορθωτικά µέτρα, ώστε
να διευκολυνθεί η µετάβαση στην επίσηµη οικονοµία και να αντιµετωπιστεί η αδήλωτη εργασία.
Η ελληνική κυβέρνηση και οι κοινωνικοί εταίροι, µε την υποστήριξη της ΔΟΕ και της Υπηρεσίας
Στήριξης Διαρθρωτικών Μεταρρυθµίσεων της ΕΕ, θα εργαστούν από κοινού για την επίτευξη
αυτών των αποτελεσµάτων.
Θα θέλαµε να εκφράσουµε τις ιδιαίτερες ευχαριστίες µας στην υψηλού επιπέδου οµάδα
εµπειρογνωµόνων που συνέταξαν αυτήν την περιεκτική Διαγνωστική Έκθεση: Ο Καθηγητής κ.

3
Colin Williams του Πανεπιστηµίου του Sheffield, η Δρ. Σταυρούλα Δηµητριάδη του
EUROFOUND και η Καθηγήτρια κα Ελένη Πάτρα του American College of Greece
πραγµατοποίησαν µια ιδιαίτερα αξιόλογη ανάλυση της κατάστασης και συνέβαλαν καθοριστικά
στον εθνικό διάλογο πολιτικής για την αδήλωτη εργασία.
Θα θέλαµε επίσης να ευχαριστήσουµε το τεχνικό κλιµάκιο της ΔΟΕ που είχε την ευθύνη του
έργου: τον κ. Frederic Lapeyre, Επικεφαλής της Μονάδας Άτυπης Οικονοµίας, τον κ. Philippe
Marcadent, Προϊστάµενο του Τοµέα INWORK, την κα Maria Luz Vega Ruiz, Ειδική Σύµβουλο
του Περιφερειακού Γραφείου Ευρώπης και Κεντρικής Ασίας, τον κ. Joaquin Nunes Pintado,
Ανώτερο Εξειδικευµένο Στέλεχος Θεµάτων Διοίκησης Εργασίας και την κα Αθηνά Μαλαγαρδή,
Στέλεχος της ΔΟΕ στην Αθήνα.

Γιώργος Κατρούγκαλος Heinz Koller

Υπουργός Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής
και Κοινωνικής Αλληλεγγύης Περιφερειακός Διευθυντής Ευρώπης και Κεντρικής
Ελληνική Δημοκρατία Ασίας
Ημερομηνία: Διεθνής Οργάνωση Εργασίας

4
5
Διαγνωστική Έκθεση για την αδήλωτη εργασία στην Ελλάδα

Σύνοψη
1. Εισαγωγή: ιστορικό πλαίσιο
2. Αδήλωτη εργασία: αναλυτικό πλαίσιο και πλαίσιο πολιτικής
2.1. Αναλυτικό πλαίσιο
2.2. Πολιτικές προσεγγίσεις της αδήλωτης εργασίας
3. Έκταση και φύση της αδήλωτης οικονοµίας στην Ελλάδα
3.1. Μέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας
3.2. Φύση της αδήλωτης οικονοµίας
3.2.1. Είδη αδήλωτης εργασίας
3.2.2. Ζήτηση αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών:
3.2.3. Προσφορά αδήλωτης εργασίας
3.2.4. Μερικώς δηλωµένη εργασία: αδήλωτες αποδοχές
4. Παράγοντες που οδηγούν στην αδήλωτη οικονοµία στην Ελλάδα
5. Οργάνωση της καταπολέµησης της αδήλωτης εργασίας: θεσµικό πλαίσιο
5.1. Αρµοδιότητες Υπουργείων
5.2. Ο ρόλος των κοινωνικών εταίρων
5.3. Φορείς κοινωνικού διαλόγου
5.4. Προς µια κοινή στρατηγική προσέγγιση
6. Προσεγγίσεις και µέτρα πολιτικής σήµερα: µία αξιολόγηση
6.1. Άµεσοι έλεγχοι: µέτρα αποτροπής
6.1.1. Ποινές και κυρώσεις
6.1.2. Μέτρα εντοπισµού
6.2 Άµεσοι έλεγχοι: κίνητρα στην πλευρά της προσφοράς
6.3 Άµεσοι έλεγχοι: κίνητρα στην πλευρά της ζήτησης
6.4 Έµµεσοι έλεγχοι
6.4.1 Αλλαγή των ανεπίσηµων θεσµών: εκστρατείες ευαισθητοποίησης
6.4.2 Μεταρρύθµιση των επίσηµων θεσµών
7. Εθνικό Σχέδιο Δράσης: συστάσεις πολιτικής και χρονικός προγραµµατισµός ενεργειών
7.1. Ένα Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την καταπολέµηση της αδήλωτης οικονοµίας
7.2. Χρονικός προγραµµατισµός των µέτρων πολιτικής
7.3. Καθορισµός κατάλληλου τοµέα ή/και κατάλληλης περιφέρειας για την υλοποίηση
πιλοτικού προγράµµατος

Βιβλιογραφία

6
 ΑΡΚΤΙΚΟΛΕΞΑ

ΟΠΑ: Οικονοµικό Πανεπιστήµιο Αθηνών

ΕΔΕΚΑ: Ελληνική Εταιρεία του Δικαίου της Εργασίας και της Κοινωνικής Ασφάλισης
ΕΦΚΑ: Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης
ΕΚΠΑ: Εθνικό και Καποδιστριακό Πανεπιστήµιο Αθηνών
ΕΛΣΤΑΤ: Ελληνική Στατιστική Αρχή
ΕΣΕΕ: Ελληνική Συνοµοσπονδία Εµπορίου & Επιχειρηµατικότητας
ΕΣΥΚΑ: Εθνικό Συµβούλιο Κοινωνικής Ασφάλειας
ΕΒΕΑ: Εµπορικό και Βιοµηχανικό Επιµελητήριο Αθηνών
ΑΕγχΠ: Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν
ΓΣΕΕ: Γενική Συνοµοσπονδία Εργατών Ελλάδος
ΓΣΕΒΕΕ: Γενική Συνοµοσπονδία Επαγγελµατιών Βιοτεχνών Εµπόρων Ελλάδας
ΓΓΠΣ: Γενική Γραµµατεία Πληροφοριακών Συστηµάτων
ΠΟΞ: Πανελλήνια Οµοσπονδία Ξενοδόχων
ΙΚΑ: Ίδρυµα Κοινωνικών Ασφαλίσεων
ΙΜΕ-ΓΣΕΒΕΕ: Ινστιτούτο Μικρών Επιχειρήσεων ΓΣΕΒΕΕ
ΙΝΕ-ΓΣΕΕ: Ινστιτούτο Εργασίας ΓΣΕΕ
ΙΝΕΜΥ-ΕΣΕΕ: Ινστιτούτο Εµπορίου & Υπηρεσιών Ελληνικής Συνοµοσπονδίας Εµπορίου &
Επιχειρηµατικότητας
ΙΟΒΕ: Ινστιτούτο Οικονοµικών και Βιοµηχανικών Ερευνών
ΚΕΠΕ: Κέντρο Προγραµµατισµού και Οικονοµικών Ερευνών
ΟΑΕΔ: Οργανισµός Απασχόλησης Εργατικού Δυναµικού
ΟΑΕΕ: Οργανισµός Ασφάλισης Ελευθέρων Επαγγελµατιών
ΟΓΑ: Οργανισµός Γεωργικών Ασφαλίσεων
ΟΚΕ: Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος
ΟΜΕΔ: Οργανισµός Μεσολάβησης και Διαιτησίας
ΣΔΟΕ: Σώµα Δίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος
ΣΕΠΕ: Σώµα Επιθεώρησης Εργασίας
ΣΕΤΕ: Σύνδεσµος Ελληνικών Τουριστικών Επιχειρήσεων
ΣΕΒ: Σύνδεσµος Επιχειρήσεων και Βιοµηχανιών

7
 ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΠΙΝΑΚΩΝ

1. Μέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας στην ΕΕ των 27 και την Ελλάδα, 2008-2013, % του
επίσηµου ΑΕγχΠ
2. Ιεραρχία κοινής κρατικής διοίκησης
3. Μέτρα πολιτικής που εφαρµόζονται στην Ελλάδα και άλλες 31 ευρωπαϊκές χώρες για την
αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας
Γ1. Ποιος αγοράζει αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες στην Ελλάδα;
Γ2. Λογιστικές παλινδροµήσεις της πιθανότητας αγοράς αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών στην
Ελλάδα
Γ3. Ποιος εργάζεται στην αδήλωτη οικονοµία στην Ελλάδα; Με βάση κοινωνικοδηµογραφικά,
κοινωνικοοικονοµικά και χωροταξικά χαρακτηριστικά
Γ4. Λογιστικές παλινδροµήσεις της πιθανότητας εργασίας στην αδήλωτη οικονοµία, Ελλάδα
Γ5. Ποιος συµµετέχει στην αδήλωτη εργασία στην Ελλάδα; Με βάση κοινωνικοδηµογραφικά,
κοινωνικοοικονοµικά και χωροταξικά χαρακτηριστικά
Γ6. Λογιστικές παλινδροµήσεις της πιθανότητας συµµετοχής στην αδήλωτη εργασία στην
Ελλάδα
Γ7. Φορολογικό φρόνηµα στην Ελλάδα: µε βάση κοινωνικοδηµογραφικά, κοινωνικοοικονοµικά
και χωροταξικά χαρακτηριστικά
Γ8. Γραµµική παλινδρόµηση των παραγόντων καθορισµού του ατοµικού φορολογικού
φρονήµατος στην Ελλάδα

ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΣΧΗΜΑΤΩΝ

1. Προσεγγίσεις και µέτρα πολιτικής για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας
2. Αδήλωτη οικονοµία ως ποσοστό του ΑΕγχΠ, 2013
3. Ποσοστά αδήλωτης εργασίας ανά περιφέρεια, 2015: αποτελέσµατα επιθεωρήσεων εργασίας
4. Αδήλωτοι εργαζόµενοι ανά τοµέα, 9/2013-12/2015: αποτελέσµατα επιθεωρήσεων εργασίας
5. Προβλεπόµενη πιθανότητα συµµετοχής στην αδήλωτη εργασία ενός "αντιπροσωπευτικού"
πολίτη που ζει στην Ελλάδα: µε βάση τις αναµενόµενες κυρώσεις, τον κίνδυνο εντοπισµού
και το φορολογικό φρόνηµα
6. Εµπιστοσύνη στο κράτος στην Ελλάδα, 2008-2015
7. Βαθµός αποδοχής των διαφόρων τύπων αδήλωτης εργασίας: Ελλάδα και περιφέρειες της
ΕΕ των 28
8. Κατά Κεφαλήν Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (ΑΕγχΠ) σε ΙΑΔ - Ονοµαστικές δαπάνες (σε
ευρώ)
9. Δείκτης Αντίληψης της Διαφθοράς στην Ελλάδα
10. Σύνολο Πολιτικών Παρεµβάσεων στην Αγορά Εργασίας (κατηγορίες 1-9): % Ακαθάριστου
Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕγχΠ)
11. Σύνολο κοινωνικών δαπανών (συµπεριλαµβανοµένου του διοικητικού κόστους) στην
Ελλάδα: % ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕγχΠ)
12. Σοβαρή υλική στέρηση (% και χιλιάδες άτοµα) στην Ελλάδα
13. Εισοδηµατικές ανισότητες στην Ελλάδα

8
ΣΥΝΟΨΗ

Η παρούσα διαγνωστική έκθεση αξιολογεί την έκταση, τη φύση και τους παράγοντες ώθησης της
αδήλωτης οικονοµίας στην Ελλάδα και, στη συνέχεια, παραθέτει υποδείξεις για τους τρόπους
αντιµετώπισης του ζητήµατος.

Έκταση και φύση της αδήλωτης οικονοµίας στην Ελλάδα

Το µέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας εκτιµάται συνήθως ότι ισοδυναµεί µε το 25% του ΑΕγχΠ
της Ελλάδας. Καταλυτικό ρόλο στην επικράτησή της διαδραµατίζει το σχετικά υψηλό επίπεδο
αυτοαπασχόλησης και το µεγάλο ποσοστό των πολύ µικρών και µικρών επιχειρήσεων. Οι πολύ
µικρές επιχειρήσεις µε 1-9 εργαζοµένους αντιπροσωπεύουν το 96% του συνόλου των
επιχειρήσεων στην Ελλάδα, απασχολώντας 55% του εργατικού δυναµικού (έναντι κάτω του 30%
στην ΕΕ των 28). Η Ελλάδα έχει επίσης το υψηλότερο ποσοστό αυτοαπασχολούµενων στην ΕΕ
των 28 µε ποσοστό άνω του 32% (14% στην ΕΕ των 28).
Σύµφωνα µε την έρευνα του Ευρωβαρόµετρου το 2013, στο σύνολο της αδήλωτης
εργασίας στην Ελλάδα, 67,3% αφορούσε έµµισθη απασχόληση (µε 13,3% πλήρως αδήλωτη
έµµισθη απασχόληση και 54% µερικώς αδήλωτη απασχόληση), 10,2% αφορούσε µερικώς
αδήλωτη αυτοαπασχόληση και 22,5% αµειβόµενες εξυπηρετήσεις στο πλαίσιο στενών
κοινωνικών σχέσεων.
Αδήλωτη εργασία παρέχουν όλες οι κοινωνικές οµάδες. Ωστόσο, φαίνεται να υπάρχει µία
"κατώτερη βαθµίδα" ωθούµενη από ανάγκη, η οποία απαρτίζεται από νεότερους ανθρώπους και
άτοµα µε οικονοµικές δυσκολίες, και µία περισσότερο οικειοθελώς κινούµενη "ανώτερη
βαθµίδα", απαρτιζόµενη από επαγγελµατικές οµάδες όπως οι δικηγόροι, οι γιατροί και οι λογιστές,
οι οποίοι δεν αποκοµίζουν µεγαλύτερα οφέλη µόνο από την αδήλωτη εργασία τους, αλλά και από
τη χρήση αδήλωτης εργασίας, όπως οικιακές υπηρεσίες καθαριότητας και συντήρησης (µόνο 24%
των ανέργων αλλά 40% των αυτοαπασχολούµενων και 34% των απασχολούµενων αγοράζουν
αδήλωτα αγαθά και αδήλωτες υπηρεσίες). Συνεπώς, θα ήταν σφάλµα να υιοθετηθεί µία µη
παρεµβατική στάση (laissez-faire) απέναντι στην αδήλωτη οικονοµία µε την πεποίθηση ότι
πρόκειται για στρατηγική επιβίωσης για άτοµα αποκλεισµένα από τη δηλωµένη οικονοµία. Ποιες
παρεµβάσεις απαιτούνται, λοιπόν, για την αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας;

Παράγοντες που οδηγούν στην αδήλωτη οικονοµία στην Ελλάδα

Τα τελευταία χρόνια, σηµειώθηκε σηµαντική πρόοδος ως προς την κατανόηση των καθοριστικών
παραγόντων της αδήλωτης εργασίας µε µία νέα θεσµική προσέγγιση. Για να ερµηνεύσουµε την
αδήλωτη εργασία, βασιζόµαστε στην αρχή ότι κάθε κοινωνία διαθέτει θεσµούς που καθορίζουν,
παρακολουθούν και επιβάλλουν τους "κανόνες του παιχνιδιού" όσον αφορά σε αυτά που
θεωρούνται κοινωνικώς αποδεκτά. Σε όλες τις κοινωνίες, οι θεσµοί αυτοί είναι δύο τύπων:
επίσηµοι θεσµοί που προδιαγράφουν την "ηθική του κράτους" ως προς το κοινωνικά αποδεκτό
(δηλαδή, νόµοι και κανονισµοί), και ανεπίσηµοι θεσµοί που προδιαγράφουν την "ηθική των
πολιτών" (δηλαδή, κοινωνικά αποδεκτά ήθη και κανόνες, συνήθως άγραφοι).
Η αδήλωτη εργασία, από θεσµικής άποψης, ερµηνεύεται ως φαινόµενο που προκύπτει
όταν οι αστοχίες επίσηµων θεσµών έχουν ως συνέπεια την µη ταύτιση της ηθικής του κράτους µε
την ηθική των πολιτών. Αυτές οι θεσµικές αστοχίες διακρίνονται σε τέσσερις τύπους: (i) κενά
επίσηµων θεσµών, όπως ασθενές προνοιακό "δίχτυ ασφαλείας" το οποίο εξωθεί τους πολίτες στην
αδήλωτη εργασία για επιβίωση, (ii) ανεπάρκειες των επίσηµων θεσµών, ή ανορθολογική

9
κατανοµή πόρων από τους επίσηµους θεσµούς, (iii) αβεβαιότητα των επίσηµων θεσµών, ή/και (iv)
αδυναµίες και αστάθεια των επίσηµων θεσµών. Αυτές οι αστοχίες έχουν ως αποτέλεσµα να
υιοθετούν οι πολίτες ως κοινωνικά αποδεκτό ό,τι θεωρείται παράνοµο από το κράτος. Η αδήλωτη
εργασία είναι, συνεπώς, απόρροια των αστοχιών των επίσηµων θεσµών, οδηγώντας στην
απόκλιση µεταξύ ηθικής των πολιτών και ηθικής του κράτους.
Αναλύοντας τα στοιχεία σχετικά µε τις αστοχίες των επίσηµων θεσµών που συνδέονται
σηµαντικά µε την ανάπτυξη της αδήλωτης εργασίας, έχουν ανακύψει πολυάριθµες µελέτες τα
τελευταία χρόνια, οι οποίες καταδεικνύουν ότι η αδήλωτη εργασία είναι πιο εκτεταµένη σε αυτές
τις χώρες όταν συντρέχουν τα εξής: χαµηλότερο κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ, υψηλότερη διαφθορά του
δηµόσιου τοµέα και χαµηλότερης ποιότητας διακυβέρνηση, χαµηλότερες δαπάνες για επεµβάσεις
στην αγορά εργασίας για την στήριξη των πλέον ευπαθών οµάδων, χαµηλότερες κοινωνικές
δαπάνες και συστήµατα κοινωνικών µεταβιβάσεων, τα οποία είναι αναποτελεσµατικά στη µείωση
της ανισότητας και της σοβαρής υλικής στέρησης.
Ως εκ τούτου, για την αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας στην Ελλάδα χρειάζεται να
επιλυθούν οι ακόλουθες αστοχίες των επίσηµων θεσµών:
• Αποκατάσταση της συνεχούς από το 2008 πτώσης του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ·
• Βελτίωση των θεσµών διακυβέρνησης και περαιτέρω µείωση της διαφθοράς του δηµόσιου
τοµέα, η οποία παρόλο που σταδιακά βελτιώνεται, παραµένει σηµαντική φέρνοντας την
Ελλάδα στην 58η θέση µεταξύ των 167 χωρών παγκοσµίως στο θέµα της διαφθοράς του
δηµόσιου τοµέα·
• Πραγµατοποίηση µεγαλύτερων δαπανών για επεµβάσεις στην αγορά εργασίας, οι οποίες
σηµείωσαν µείωση κατά τα τελευταία έτη, για τη στήριξη των πλέον ευπαθών οµάδων·
• Επιµονή στην αύξηση των κοινωνικών δαπανών, αν και για την επιτυχή αντιµετώπιση της
αδήλωτης εργασίας θα πρέπει να συνδυαστεί µε
• Ανάπτυξη πιο αποτελεσµατικών και στοχευµένων συστηµάτων κοινωνικών µεταβιβάσεων
που µειώνουν τη διευρυνόµενη εισοδηµατική ανισότητα και τα συνεχώς αυξανόµενα επίπεδα
σοβαρής υλικής στέρησης (από 11% του πληθυσµού το 2009 σε 21,5% το 2014). Παρόλο που
οι κοινωνικές δαπάνες ανέρχονται σε 31,2% του ΑΕγχΠ στην Ελλάδα (29,5% στην ΕΕ), οι
κοινωνικές µεταβιβάσεις (εκτός συντάξεων) µείωσαν τη φτώχεια κατά µόλις 17,5% το 2013
(36% στην ΕΕ).
Αν δεν επιλυθούν αυτές οι αστοχίες των επίσηµων θεσµών, η ασυµµετρία µεταξύ ηθικής του
κράτους και ηθικής των πολιτών θα εξακολουθεί να υφίσταται και, κατά συνέπεια, διατηρηθεί η
επικράτηση της αδήλωτης εργασίας. Πώς µπορούν, λοιπόν, να επιλυθούν αυτές οι αστοχίες και
ελλείψεις των επίσηµων θεσµών που οδηγούν σε µία εκτενή αδήλωτη οικονοµία;

Οργάνωση της καταπολέµησης της αδήλωτης εργασίας: θεσµικό πλαίσιο

Η Ελλάδα δεν διαθέτει έναν µοναδικό φορέα υπεύθυνο για την καταπολέµηση της αδήλωτης
εργασίας, αλλά ούτε ένα κεντρικό όργανο υπεύθυνο για την διασφάλιση του συντονισµού των
ενεργειών των πολυάριθµων υπηρεσιών που εµπλέκονται στην αντιµετώπιση της αδήλωτης
εργασίας. Αντίθετα, υιοθετείται µία κατακερµατισµένη προσέγγιση. Η αντιµετώπιση της
αδήλωτης οικονοµία θεωρείται πρωτίστως ως ένα θέµα κοινωνικής προστασίας, γεγονός που
σηµαίνει ότι το Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλειας και Αλληλεγγύης αναλαµβάνει το
πρωτεύοντα ρόλο. Υιοθετείται ωστόσο µία αποσπασµατική προσέγγιση µε διάφορες υπηρεσίες
να έχουν ευθύνη για διαφορετικά τµήµατα της αδήλωτης οικονοµίας. Ενώ οι παραβάσεις της
εργατικής νοµοθεσίας αποτελούν ευθύνη του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλειας και
Αλληλεγγύης, την ευθύνη για τη φορολογική µη συµµόρφωση φέρει το Υπουργείο Οικονοµικών

10
ενώ για τις ασφαλιστικές παραβάσεις υπεύθυνοι είναι οι φορείς κοινωνικής ασφάλισης. Προς το
παρόν, υπάρχει ελάχιστος συντονισµός ως προς την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας
µεταξύ αυτών των φορέων από στρατηγικής και επιχειρησιακής άποψης, αλλά και ως προς την
ανταλλαγή δεδοµένων, ενώ δεν υπάρχουν καθόλου κοινοί µεταξύ τους στόχοι. Ως εκ τούτου,
πρέπει να βελτιωθεί η ποιότητα της διακυβέρνησης. Απαιτείται περισσότερος συντονισµός
ακολουθώντας µία ολοκληρωµένη και ολιστική στρατηγική, µέσω ενός ενιαίου εθνικού
ανεξάρτητου φορέα, υπεύθυνου για την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας. Ο φορέας αυτός
θα πρέπει να έχει κατ' ελάχιστον την ευθύνη για την ανάπτυξη µίας ολοκληρωµένης ολιστικής
στρατηγικής για την αδήλωτη οικονοµία, ενώ θα µπορούσε να φιλοξενεί και µία µονάδα
πληροφορικής για το συντονισµό της εξόρυξης και της κοινής χρήσης δεδοµένων για το θέµα
αυτό.
Η εµπλοκή των κοινωνικών εταίρων στην αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας
παραµένει σχετικά ισχνή, µε ελάχιστη συµµετοχή στη λήψη αποφάσεων. Δεδοµένου ότι η
αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας απαιτεί την εµπλοκή όλων των κοινωνικών εταίρων,
συνιστάται µεγαλύτερη συµµετοχή των κοινωνικών εταίρων.

Προσεγγίσεις και µέτρα πολιτικής σήµερα: µία αξιολόγηση

Η Ελλάδα προς το παρόν εφαρµόζει µία περιορισµένη προσέγγιση και σειρά µέτρων για την
καταπολέµηση της αδήλωτης οικονοµίας. Ακολουθείται µία προσέγγιση αναγκαστικής
συµµόρφωσης αντί οικειοθελούς συνεργασίας, και τα µέτρα πολιτικής εστιάζουν έντονα στην
αποτροπή της αδήλωτης εργασίας αυξάνοντας τις κυρώσεις και τους κινδύνους εντοπισµού.
Δίνεται ελάχιστη έµφαση αφενός στη ενίσχυση των ωφελειών και των κινήτρων για δηλωµένη
εργασία και αφετέρου σε πιο έµµεσα εργαλεία για τη διόρθωση της αστοχιών των επίσηµων
θεσµών, ώστε να µειωθεί το χάσµα µεταξύ της ηθικής του κράτους και της ηθικής των πολιτών,
όπως εκστρατείες ευαισθητοποίησης και επίλυση των αστοχιών και ελλείψεων των επίσηµων
θεσµών (π.χ. ενισχύοντας τη διαδικαστική και διανεµητική δικαιοσύνη, και εφαρµόζοντας
ευρύτερες οικονοµικές και κοινωνικές πολιτικές). Το αποτέλεσµα είναι ότι δεν µεταφέρονται
καλές πρακτικές από άλλες χώρες, αφενός ως προς την µετάβαση από την αποκλειστική χρήση
µέτρων αποτροπής στη διευρυµένη χρήση κινήτρων, και αφετέρου όσον αφορά µια ευρύτερη και
πιο ολοκληρωµένη ολιστική προσέγγιση η οποία να στοχεύει και να αντιµετωπίζει τους
σηµαντικούς παράγοντες ώθησης της αδήλωτης οικονοµίας.

Εθνικό Σχέδιο Δράσης: συστάσεις πολιτικής και σειρά λήψης κι εφαρµογής

Με βάση µία πλειονοµερή διάγνωση των αιτιών, τις περιστάσεις και της µορφές αδήλωτης
εργασίας στην Ελλάδα, και την εµπειρία της Διεθνούς Οργάνωσης Εργασίας (ΔΟΕ), η οποία
δείχνει ότι η µετάβαση στη δηλωµένη οικονοµία διευκολύνεται βέλτιστα µέσω ολοκληρωµένης
στρατηγικής, µίγµατος πολιτικών και θεσµικού συντονισµού, προτείνεται ένα εκτενές εθνικό
σχέδιο δράσεων για την αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας. Συνιστάται µία συντονισµένη
και τεκµηριωµένη προσέγγιση βασισµένη σε ένα πακέτο πολιτικών που να περιλαµβάνουν:
αποτελεσµατικότερα µέτρα αποτροπής, απλοποίηση της συµµόρφωσης, ώστε να διευκολύνεται η
εργασία των ατόµων σε δηλωµένη βάση, η παροχή διαφόρων κινήτρων σε επιχειρήσεις για να
λειτουργούν σε δηλωµένη βάση, σε παρόχους εργασίας για να γνωστοποιούν την εργασία τους,
και σε αγοραστές αγαθών και υπηρεσιών για να χρησιµοποιούν δηλωµένη εργασία, καθώς και µία
σειρά έµµεσων εργαλείων επίλυσης των αστοχιών των επίσηµων θεσµών, ώστε να καλλιεργηθεί
µία νοοτροπία εµπιστοσύνης και η ηθική δέσµευση των πολιτών για τη δηλωµένη οικονοµία.

11
 Προκειµένου να µετατραπεί η αδήλωτη εργασία σε δηλωµένη, πρέπει να κλείσει το χάσµα
µεταξύ ηθικής του κράτους και ηθικής των πολιτών, το οποίο προκύπτει από αστοχίες και
ανεπάρκειες των επίσηµων θεσµών. Εδώ περιλαµβάνονται τα εξής:
• Αποκατάσταση της συνεχούς πτώσης του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ·
• βελτίωση της διακυβέρνησης και περαιτέρω µείωση της διαφθοράς του δηµόσιου τοµέα·
• αύξηση των δαπανών για επεµβάσεις στην αγορά εργασίας για την στήριξη των ευπαθών
οµάδων, και
• επιµονή στην αύξηση των κοινωνικών δαπανών, αλλά για την ανάπτυξη πιο αποτελεσµατικών
και στοχευµένων συστηµάτων κοινωνικών µεταβιβάσεων που µειώνουν τη διευρυνόµενη
εισοδηµατική ανισότητα και τα συνεχώς αυξανόµενα επίπεδα σοβαρής υλικής στέρησης.
Παράλληλα µε αυτές τις πολιτικές σε µακροεπίπεδο, κάθε υπουργείο αρµόδιο για διαφορετικές
πτυχές της καταπολέµησης της αδήλωτης εργασίας θα πρέπει να επιδιώξει να εφαρµόσει τις
παρακάτω συστάσεις πολιτικής, οι οποίες διευρύνουν το φάσµα προσεγγίσεων και µέτρων
πολικής που χρησιµοποιούν, και να αντλήσουν διεθνείς καλές πρακτικές για µία αποτελεσµατική
και αποδοτική προσέγγιση.
Από την άλλη πλευρά, λαµβάνοντας υπόψη την ανάγκη για µία οριζόντια κυβερνητική
προσέγγιση, υπάρχει ένα φάσµα µέτρων που θα πρέπει να εφαρµόσουν όλα τα υπουργεία µε
αρµοδιότητα για την αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας. Αυτά τα µέτρα οριζόντιας πολιτικής
για όλα τα υπουργεία περιλαµβάνουν:
• Υλοποίηση µίας ολιστικής ολοκληρωµένης στρατηγικής για την αντιµετώπιση της αδήλωτης
εργασίας·
• βελτίωση της αποτελεσµατικότητας των ηλεκτρονικών συστηµάτων για εξόρυξη δεδοµένων,
διαλειτουργικότητα των βάσεων δεδοµένων και ανταλλαγή δεδοµένων·
• βελτίωση της στόχευσης των ελέγχων και επιθεωρήσεων·
• βελτίωση της εκπαίδευσης των φορολογικών ελεγκτών και των επιθεωρητών εργασίας και
κοινωνικής ασφάλισης·
• ένταξη της ευθύνης της εφοδιαστικής αλυσίδας σε όλες τις δηµόσιες συµβάσεις·
• καθιέρωση µιας "λευκής λίστας" σύννοµων εργοδοτών για συµβάσεις δηµοσίων προµηθειών·
• απλοποίηση της συµµόρφωσης µε τη φορολογική, εργατική και ασφαλιστική νοµοθεσία·
• βελτίωση της παροχής συµβουλών επισηµοποίησης της άτυπης οικονοµίας·
• ευρύτερη χρήση των κανονιστικών ειδοποιητηρίων επιστολών
• αύξηση της χρήσης ηλεκτρονικών πληρωµών στο σύνολο του πληθυσµού·
• χρήση κουπονιών πληρωµής υπηρεσιών (εργόσηµο, service vouchers) σε τοµείς όπου είναι
διαδεδοµένη η αδήλωτη εργασία, αξιολογώντας εάν υποκαθιστούν δηλωµένη ή αδήλωτη
εργασία
• διενέργεια εκστρατειών ευαισθητοποίησης του κοινού σχετικά µε τα οφέλη της δηλωµένης
εργασίας·
• µεταρρύθµιση των δηµοσίων υπηρεσιών, ώστε να καταστούν φιλικές προς τους πελάτες και
να θεωρούνται φορείς που προάγουν τη διαδικαστική και διανεµητική δικαιοσύνη·
• ενίσχυση του κοινωνικού διαλόγου·
• επανέναρξη των συλλογικών διαπραγµατεύσεων, και
• αύξηση των τεκµηριωµένων αξιολογήσεων του αντίκτυπου που έχουν οι προσεγγίσεις και τα
µέτρα πολιτικής.
Από την άλλη πλευρά, υπάρχει µία σειρά πρόσθετων πολιτικών µέτρων που αφορούν ειδικά τους
εξής εµπλεκόµενους:

12
• Υπουργείο Οικονοµικών:
o βελτίωση της εισπραξιµότητας των οφειλόµενων φόρων και της διαδικασίας επιβολής
κυρώσεων και ποινών·
o βελτίωση των συµβουλών τυποποίησης της άτυπης οικονοµίας σε συνεργασία µε τους
κοινωνικής εταίρους·
o εισαγωγή ενός προγράµµατος φορολογικών εκπτώσεων στους τοµείς οικιακών
υπηρεσιών, καθώς και συντήρησης, επισκευών και ανακαίνισης·
o επιµόρφωση των πολιτών σχετικά µε το φορολογικό σύστηµα, και
o διοργάνωση εθνικού διαγωνισµού σχετικά µε τους λόγους για τους οποίους πρέπει να
πληρώνει κανείς τους φόρους του.
• Υπουργείο Παιδείας:
o επιµόρφωση των παιδιών για τα οφέλη της πληρωµής των φόρων και της δήλωσης της
εργασίας στο πλαίσιο του µαθήµατος αγωγής του πολίτη.
• Κοινωνικοί εταίροι:
o παρουσίαση µίας εθελοντικής πρωτοβουλίας ευθύνης της εφοδιαστικής αλυσίδας·
o παροχή κινήτρων στις επιχειρήσεις για την τυποποίησή τους επεκτείνοντας την
πρωτοβουλία "επιχειρηµατικές διαδροµές" του ΙΝΕΜΥ-ΕΣΕΕ·
o συνεργασία µε υπουργεία για βελτίωση των συµβουλευτικών υπηρεσιών για την
τυποποίηση, και
o συνεργασία µε την κυβέρνηση για εκστρατείες ευαισθητοποίησης του κοινού σχετικά µε
τα οφέλη της δηλωµένης εργασίας από πλευράς των πολιτών και των επιχειρήσεων.

Καθορισµός ενός Πιλοτικού Προγράµµατος για έναν τοµέα ή/και περιφέρεια

Για την υποστήριξη της µετάβασης στη δηλωµένη εργασία, συνιστάται η διενέργεια µίας
πιλοτικής µελέτης για την αξιολόγηση αυτού του πλαισίου ολοκληρωµένης πολιτικής. Αντί να
επιλεγεί ένας συγκεκριµένος κλάδος της οικονοµίας ή και µία περιφέρεια, θα µπορούσαν να
επιλεγούν συγκεκριµένες πληθυσµιακές οµάδες, κλάδοι ή και περιφέρειες για καθένα από τα
παραπάνω µέτρα πολιτικής, µέσω τριµερούς διαβούλευσης. Με τον τρόπο αυτό θα δοθεί η
δυνατότητα να αξιολογηθεί στην πράξη η αποδοτικότητα και αποτελεσµατικότητα αυτής της
πλειονοµερούς ολοκληρωµένης ολιστικής προσέγγισης πολιτικών, και επιλυθούν τυχόν αρχικά
προβλήµατα κάθε µέτρου πριν την ευρύτερη υλοποίησή του.

13
1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ: ΙΣΤΟΡΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

Τον Αύγουστο του 2015, το Διοικητικό Συµβούλιο του Ευρωπαϊκού Μηχανισµού Σταθερότητας
(ΕΜΣ) ενέκρινε ένα τριετές πρόγραµµα στήριξης του ΕΜΣ για την Ελλάδα, το οποίο
συνυπέγραψαν οι ελληνικές αρχές και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Μεταξύ άλλων περιλαµβάνει ένα
Μνηµόνιο Συνεννόησης (ΜΣ), το οποίο εξειδικεύει λεπτοµερώς τους όρους πολιτικής που
συνδέονται µε τη χρηµατοδοτική συνδροµή προς την Ελλάδα (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2015α). Ένα
βασικό παραδοτέο του ΜΣ είναι ότι "οι αρχές θα υιοθετήσουν ένα ολοκληρωµένο σχέδιο δράσης
για την καταπολέµηση της αδήλωτης και της ατελώς δηλωµένης εργασίας, προκειµένου να
ενισχυθεί η ανταγωνιστικότητα των νόµιµων εταιρειών, να προστατευτούν οι εργαζόµενοι και να
αυξηθούν τα έσοδα από τη φορολογία και την κοινωνική ασφάλιση. Αυτό θα περιλαµβάνει τη
βελτίωση της διακυβέρνησης της Επιθεώρησης Εργασίας και την παροχή συγκεκριµένης τεχνικής
βοήθειας. Ως πρώτο βήµα, οι αρχές θα προβούν στη διασύνδεση του συστήµατος πληροφοριών
ΕΡΓΑΝΗ µε την Εφορία και το Ίδρυµα Κοινωνικών Ασφαλίσεων, µε σκοπό τον εντοπισµό της
αδήλωτης εργασίας." (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2015α: 22).
Η παρούσα διαγνωστική έκθεση επιδιώκει να διευκολύνει την παράδοση αυτού του
εθνικού σχεδίου δράσης διατυπώνοντας µία ολοκληρωµένη και ολιστική προσέγγιση, όπως
υποστηρίζεται από τη Σύσταση αριθ. 204 της ΔΟΕ (ΔΟΕ, 2015β). Η αντιµετώπιση της αδήλωτης
οικονοµίας παραµένει σηµαντική πρόκληση παρά τις προσπάθειες που έχουν γίνει τα τελευταία
χρόνια, όπως η επιβολή αυστηρότερων κυρώσεων, η µείωση του µη µισθολογικού κόστους και η
µείωση των γραφειοκρατικών υποχρεώσεων και του διοικητικού βάρους. Το τρέχουν
επιχειρηµατικό κλίµα στην Ελλάδα χαρακτηρίζεται από σχετικά υψηλά ποσοστά ανακριβών
δηλώσεων, καθώς και σχετικά υψηλό ποσοστό αδήλωτης εργασίας. Τα παραπάνω, σε συνδυασµό
µε την υψηλή ανεργία, υπονοµεύουν την είσπραξη φορολογικών εσόδων και εισφορών
κοινωνικής ασφάλισης. Κατά συνέπεια, η Ελλάδα κινδυνεύει να παγιδευτεί σε ένα καθοδικό
φαύλο κύκλο – το 2014 το ακαθάριστο χρέος της κυβέρνησης ανήλθε σε 177,1% του ΑΕγχΠ από
175% το 2013 και 115,1% το 2010, όταν η Ελλάδα υπέγραψε το πρώτο Μνηµόνιο (Eurostat,
2010). Επιπλέον, εάν τα χαµηλά φορολογικά έσοδα οδηγούσαν σε υψηλότερη φορολόγηση των
εταιρειών και της εργασίας, είναι πιθανό τόσο οι εταιρείες όσο και τα φυσικά πρόσωπα να
ωθούνταν ακόµη περισσότερο εκτός της δηλωµένης οικονοµίας, επιδεινώνοντας περαιτέρω τη
δηµοσιονοµική κατάσταση και περιορίζοντας την ικανότητα της κυβέρνησης να τονώσει τις
επενδύσεις, την οικονοµική δραστηριότητα και τη δηµιουργία θέσεων εργασίας. Πέραν των
σηµαντικών αρνητικών επιπτώσεων στη οικονοµία και τους κοινωνικούς θεσµούς, η αδήλωτη
εργασία εγκυµονεί επίσης κινδύνους για τους εργαζόµενους, όπως έλλειψη κοινωνικής
ασφάλειας, προστασίας των δικαιωµάτων και δυνατοτήτων επαγγελµατικής ανέλιξης.
Συνεπάγεται επίσης αθέµιτο ανταγωνισµό για τις επιχειρήσεις της επίσηµης οικονοµίας, οι οποίες
ανταγωνίζονται µε επιχειρήσεις που δεν συµµορφώνονται µε τους φορολογικούς νόµους και τους
νόµους περί ασφαλιστικών εισφορών.
Σε ένα περιβάλλον που χαρακτηρίζεται από υψηλά επίπεδα αδήλωτης εργασίας (καθώς
και από την εκτενώς διαδεδοµένη πρακτική της µερικώς δηλωµένης εργασίας, η καταπολέµηση
της αδήλωτης οικονοµίας θεωρείται ολοένα και περισσότερο ως σηµαντική οικονοµική και
κοινωνική πρόκληση στην Ελλάδα. Συνεπώς, αποτελεί επείγουσα ανάγκη η αναδιατύπωση
ζητηµάτων πολιτικής επέµβασης κατά τρόπο που να επιτρέψει στην Ελλάδα να καταπολεµήσει
αυτά τα φαινόµενα. Λαµβάνοντας υπόψη τη Σύσταση αριθ. 204 της ΔΟΕ, η παρούσα έκθεση
αποσκοπεί, συνεπώς, να διερευνήσει τους κύριους καθοριστικούς παράγοντες της αδήλωτης
οικονοµίας και να παράσχει κατάλληλα και αποδοτικά ολοκληρωµένα πλαίσια πολιτικής και τις

14
συνδεόµενες κατευθυντήριες οδηγίες πολιτικής για την καθιέρωση κινήτρων που θα επιτρέψουν
τη µετάβαση από την αδήλωτη στη δηλωµένη εργασία. Για να το επιτύχει, η στόχοι της έκθεσης
είναι:
• να εντοπίσει τις συχνότερα εµφανιζόµενες µορφές αδήλωτης εργασίας στη χώρα·
• να εντοπίσει τις κατηγορίες εργαζοµένων, επιχειρήσεων ή τοµέων που αιτιολογούν τη λήψη
άµεσης δράσης για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας και των συγκεκριµένων
µορφών αδήλωτης εργασίας στις οποίες επιδίδονται·
• να εντοπίσει τα κύρια κίνητρα και τους παράγοντες ώθησης της αδήλωτης εργασίας στην
Ελλάδα·
• να αξιολογήσει το νοµικό, στρατηγικό πλαίσιο ή το πλαίσιο πολιτικής, για να διαπνεύσει το
σχεδιασµό και την υλοποίηση νόµων και κανονισµών, πολιτικών και λοιπών µέτρων µε στόχο
τη διευκόλυνση της µετάβασης στη δηλωµένη οικονοµία·
• να προσδιορίσει τα µέτρα προτεραιότητας και τη σειρά βηµάτων για τη διευκόλυνση της
µετάβασης από την αδήλωτη στη δηλωµένη εργασία·
• να επιτρέψει τον προσδιορισµό ενός πιθανού και κατάλληλου τοµέα ή/και περιφέρειας όπου
θα εφαρµοστεί το πιλοτικό πρόγραµµα για τη µείωση της αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα,
και
• να παράσχει ένα σύνολο συστάσεων πολιτικής και µία σειρά βηµάτων για τη διαµόρφωση του
οδικού χάρτη.
Συνεπώς, η παρούσα έκθεση παρέχει στήριξη στην ελληνική κυβέρνηση και τους
κοινωνικούς εταίρους για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας εντοπίζοντας τις αιτίες, τις
περιστάσεις και τις µορφές αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα. Επιτεύχθηκε µέσω µίας
πλειονοµερούς διάγνωσης της κατάστασης µε τη διενέργεια των συναντήσεων που απαριθµούνται
στο Παράρτηµα Α, καθώς και µε αξιολόγηση της τρέχουσας κατάστασης βάσει εγγράφων. Από
την άλλη πλευρά, οι πληροφορίες που προέκυψαν χρησιµοποιήθηκαν για τη διατύπωση ενός
εκτενούς σχεδίου δράσης µε πολιτικές που αποσκοπούν στο να επιτρέψουν το µετασχηµατισµό
της αδήλωτης σε δηλωµένη εργασία. Το πρόγραµµα που διαµορφώθηκε για να διευκολύνει τη
µετάβαση από την αδήλωτη στη δηλωµένη εργασία στην Ελλάδα παρέχει ένα ολοκληρωµένο
κανονιστικό και πολιτικό πλαίσιο, το οποίο περιλαµβάνει έναν συνδυασµό αποτρεπτικών,
προληπτικών και διορθωτικών πολιτικών, και βασίζεται σε καλές πρακτικές που αναπτύσσονται
σε άλλες χώρες εντός και εκτός της Ευρωπαϊκής Ένωσης, καθώς και στη Σύσταση αριθ. 204 της
ΔΟΕ (ΔΟΕ, 2015β). Στο πλαίσιο αυτό προτείνονται κάποιες πιλοτικές δραστηριότητες, ώστε να
µπορέσει να εφαρµοστεί το προκύπτον ολοκληρωµένο πλαίσιο πολιτικής και να αξιολογηθούν οι
επιπτώσεις του ως προς την αδήλωτη εργασία.
Παρόλο που δεν υπάρχει ένας επίσηµος, καθολικός ορισµός της "αδήλωτης εργασίας",
είναι ευρέως αποδεκτό σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση ότι αφορά "παραγωγικές
δραστηριότητες, οι οποίες είναι νόµιµες ως προς τη φύση τους, αλλά δεν δηλώνονται στις δηµόσιες
αρχές, λαµβάνοντας υπόψη τις διαφορές των κανονιστικών συστηµάτων µεταξύ των Κρατών Μελών
" (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2007α: 2). Αυτός είναι ο ορισµός που χρησιµοποιείται στην Ελλάδα. Το
άρθρο 32 του νόµου 3996/2011 µε τίτλο "Ορολογία", στην παράγραφο 7 αναφέρει: "Όπου στον
παρόντα νόµο αναφέρεται ο όρος «αδήλωτη εργασία», νοούνται όλες οι αµειβόµενες
δραστηριότητες που είναι νόµιµες ως προς τη φύση τους αλλά δεν δηλώνονται στις δηµόσιες
αρχές, κατά παράβαση των ισχυουσών διατάξεων." Παρά τα 45 διαφορετικά επίθετα και τα 10
ουσιαστικά που χρησιµοποιούνται για να δηλώσουν αυτή τη δραστηριότητα (π.χ., ‘άτυπη’,
‘σκιώδης’, ‘µαύρη’ και ‘υπόγεια’ οικονοµία/εργασία), στην παρούσα έκθεση χρησιµοποιείται ο
όρος αδήλωτη οικονοµία. Πράγµατι, ο ορισµός που χρησιµοποιείται συνάδει µε τον ορισµό της

15
"παραοικονοµίας" που υιοθετούν οι Schneider και Enste (2000, 79), ο οποίος περιλαµβάνει όλες
τις νόµιµες δραστηριότητες παραγωγής και παροχής αγαθών και υπηρεσιών που σκοπίµως
αποκρύπτονται από τις δηµόσιες αρχές για τους εξής λόγους: (i) την αποφυγή πληρωµής φόρων
εισοδήµατος, προστιθέµενης αξίας και λοιπών φόρων, (ii) την αποφυγή καταβολής εισφορών
κοινωνικής ασφάλισης, (iii) την αποφυγή της υποχρέωσης τήρησης ορισµένων νοµικών
προτύπων, όπως ο κατώτατος µισθός, το µέγιστο ωράριο εργασίας, πρότυπα ασφάλειας, κ.λπ., και
(iv) τη αποφυγή της συµµόρφωσης µε ορισµένες διοικητικές διαδικασίες, όπως η συµπλήρωση
στατιστικών ερωτηµατολογίων ή άλλων διοικητικών εντύπων. Αν και ο ορισµός αυτός διατυπώνει
ότι η αδήλωτη εργασία ενδέχεται να αποτελεί οικειοθελή απόφαση µη συµµόρφωσης µε νοµικές
υποχρεώσεις, η άκριτη υιοθέτησή του θα σήµαινε πως αγνοούµε το γεγονός ότι οι οικονοµικές
µονάδες και τα φυσικά πρόσωπα ενδέχεται να αδυνατούν να τηρήσουν το νόµο, λόγου χάρη
εξαιτίας λανθασµένης νοµοθεσίας ή έλλειψης ενηµέρωσης, Αυτό λαµβάνεται υπόψη στην
παρούσα έκθεση και το προτεινόµενο σχέδιο δράσης. Επιπλέον, ο ορισµός που υιοθετείται
επιλαµβάνεται του προβληµατισµού των ελληνικών οργανώσεων εργαζοµένων, ότι ενίοτε µόνο η
εργασία για την οποία αποφεύγεται η καταβολή εισφορών κοινωνικής ασφάλισης αντιµετωπίζεται
ως αδήλωτη εργασία (ΙΝΕ-ΓΣΕΕ, 2016, σελ. 5). Η Σύσταση αριθ. 204 της ΔΟΕ (2015a: 6)
προβλέπει, επιπλέον, µία ευρύτερη έννοια της άτυπης οικονοµίας όπου περιλαµβάνεται η αδήλωτη
εργασία και η οποία (α) αναφέρεται σε όλες τις οικονοµικές δραστηριότητες εργαζοµένων και
οικονοµικών µονάδων που δεν καλύπτονται – νοµικά ή πρακτικά – ή καλύπτονται ανεπαρκώς από
επίσηµες ρυθµίσεις, και (β) δεν καλύπτει παράνοµες δραστηριότητες, ειδικότερα την παροχή
υπηρεσιών ή την παραγωγή, διάθεση, κατοχή ή χρήση νοµικά απαγορευµένων αγαθών, καθώς και
την παράνοµη παραγωγή και διακίνηση ναρκωτικών, την παράνοµη κατασκευή και διακίνηση
όπλων, το εµπόριο ανθρώπων, και τη νοµιµοποίηση χρηµάτων από παράνοµες δραστηριότητες,
όπως ορίζεται στις σχετικές διεθνείς συνθήκες. Κατά συνέπεια η µόνη διαφορά µεταξύ δηλωµένης
και αδήλωτης εργασίας σε αυτή την έκθεση είναι ότι δεν δηλώνεται στις αρχές για τους σκοπούς
της φορολογικής, ασφαλιστικής και εργατικής νοµοθεσίας ενώ θα έπρεπε. Εάν υπάρχουν άλλες
διαφορές, τότε δεν πρόκειται για αδήλωτη εργασία. Για παράδειγµα, εάν τα αγαθά και οι
υπηρεσίες που παρέχονται είναι παράνοµα, τότε εντάσσονται στην ευρύτερη παράνοµη
οικονοµία, ενώ εάν δεν υπάρχει χρηµατική πληρωµή, αφορούν στο φάσµα των αµισθί υπηρεσιών.

2. ΑΔΗΛΩΤΗ ΕΡΓΑΣΙΑ: ΑΝΑΛΥΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΚΑΙ ΠΛΑΙΣΙΟ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ

2.1 Αναλυτικό πλαίσιο

Η αδήλωτη εργασία εξ ορισµού δεν δηλώνεται στις αρχές. Το γεγονός αυτό καθιστά δυσχερή
την απόκτηση αξιόπιστων εκτιµήσεων σχετικά µε το µέγεθος και τα χαρακτηριστικά της, ενώ
χρησιµοποιούνται διάφορες µέθοδοι για την εκτίµηση του µεγέθους και των χαρακτηριστικών
της. Αξιολογώντας τις διάφορες διαθέσιµες µεθόδους µέτρησης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2007α:
4) αναφέρει:
"Η αδήλωτη εργασία µπορεί να µετριέται τόσο άµεσα όσο και έµµεσα. Οι έµµεσες µέθοδοι
βασίζονται στη σύγκριση µακροοικονοµικών µεγεθών (όπως εθνικοί λογαριασµοί,
κατανάλωση ηλεκτρισµού, συναλλαγές σε µετρητά). Οι έµµεσες (ιδίως νοµισµατικές)
µέθοδοι συχνά υπερτιµούν το επίπεδο αδήλωτης εργασίας και δίνουν λίγα στοιχεία για τα
κοινωνικοοικονοµικά χαρακτηριστικά της. Οι άµεσες µέθοδοι, αντιθέτως, βασίζονται σε
στατιστικές έρευνες και έχουν πλεονεκτήµατα ως προς τη συγκρισιµότητα και τη
λεπτοµέρεια, αλλά συνήθως υποτιµούν την έκταση της αδήλωτης εργασίας".

16
Προέκυψε η συναινετική απόφαση να χρησιµοποιούνται οι έµµεσες µέθοδοι για τη µέτρηση του
µεγέθους της αδήλωτης οικονοµίας και οι άµεσες µέθοδοι για τον προσδιορισµό των
χαρακτηριστικών της ως προς το ποιοι επιδίδονται σε αυτήν, τι κάνουν και γιατί, ώστε να
αναπτύσσονται κατάλληλες πολιτικές (Eurofound, 2013· Williams και Schneider, 2016). Αυτή
είναι η προσέγγιση που υιοθετείται στην παρούσα έκθεση.
Ο προσδιορισµός των παραγόντων ώθησης της αδήλωτης οικονοµίας είναι σηµαντικός, διότι
αυτοί πρέπει να αντιµετωπιστούν προκειµένου να µειωθεί η αδήλωτη οικονοµία. Προσφάτως,
σηµειώθηκε µεγάλη πρόοδος στην κατανόηση των καθοριστικών παραγόντων της αδήλωτης
εργασίας, υιοθετώντας µία θεσµική οπτική η οποία υπερβαίνει τις προηγούµενες ανταγωνιστικές
συζητήσεις σχετικά µε τις ποικίλες αιτίες της αδήλωτης εργασίας (Godfrey, 2015· Webb κ.ά,
2009, 2013· Williams και Franic, 2016· Williams και Horodnic, 2015a,b,c· Williams κ.ά, 2015a)
Θεσµοί, ή µηχανισµοί διακυβέρνησης, οι οποίοι προδιαγράφουν, παρακολουθούν και επιβάλλουν
τους "κανόνες του παιχνιδιού" όσον αφορά στο τι είναι κοινωνικά αποδεκτό, θεωρείται ότι
υπάρχουν σε κάθε κοινωνία (Baumol και Blinder, 2008· North, 1990· Scott, 1995). Σε όλες τις
κοινωνίες, οι θεσµοί αυτοί είναι δύο τύπων: επίσηµοι θεσµοί που προδιαγράφουν την "ηθική του
κράτους" ως προς το κοινωνικά αποδεκτό (δηλαδή, νόµοι και κανονισµοί), και ανεπίσηµοι θεσµοί
που προδιαγράφουν την "ηθική των πολιτών" (δηλαδή, κοινωνικά αποδεκτά ήθη και κανόνες,
συνήθως άγραφοι) (Helmke και Levitsky, 2004).
Η αδήλωτη εργασία, από θεσµικής άποψης, ερµηνεύεται ως φαινόµενο που προκύπτει
όταν οι αστοχίες επίσηµων θεσµών έχουν ως συνέπεια την µη ταύτιση της ηθικής του κράτους µε
την ηθική των πολιτών. Όπως περιγράφουν οι Webb και Ireland (2015), οι αστοχίες των επίσηµων
θεσµών διακρίνονται σε τέσσερις τύπους:
(i) κενά επίσηµων θεσµών, όπως ασθενές προνοιακό "δίχτυ ασφαλείας" το οποίο εξωθεί τους
πολίτες στην αδήλωτη εργασία για επιβίωση·
(ii) ανεπάρκειες των επίσηµων θεσµών, ή ανορθολογική κατανοµή πόρων από τους επίσηµους
θεσµούς, όπως όταν οι επίσηµοι θεσµοί επιδιώκουν να προστατεύουν ή µεγιστοποιούν τις
οικονοµικές προσόδους για τάξεις προνοµιούχων, ή όταν το κράτος καθίσταται αιχµάλωτο
αυτών των τάξεων προνοµιούχων, µε αποτέλεσµα η πλειονότητα να µην λαµβάνει ένα
δίκαιο µερίδιο ως αντάλλαγµα για τη συνεισφορά τους, ή να υποβάλλεται υπερβολικά
επαχθείς φόρους, κανονισµούς εγγραφής και αδειοδότησης και έξοδα·
(iii) αβεβαιότητα των επίσηµων θεσµών, όπως όταν υπάρχει φόβος για το µέλλον
συγκεκριµένων επίσηµων θεσµών, ή όταν η τεχνολογία και οι κοινωνικοοικονοµικές
αλλαγές εξελίσσονται µε ταχύτερο ρυθµό από ό,τι µπορούν οι επίσηµοι θεσµοί να
ενσωµατώσουν νέους τοµείς δραστηριότητας (π.χ., ‘η οικονοµία διαµοιρασµού’), ή/και
(iv) αδυναµίες και αστάθεια των επίσηµων θεσµών, οι οποίες εκδηλώνονται µε την έλλειψη
ικανότητας και δυνατότητας επιβολής της νοµοθεσίας (Webb κ.ά., 2009) ή/και
µεταβάλλονται συνεχώς οι επίσηµοι "κανόνες του παιχνιδιού" σχετικά µε το τι είναι
αποδεκτό, γεγονός που οδηγεί τους πολίτες στην απόρριψη των διαρκώς µεταβαλλόµενων
επίσηµων κανόνων υπέρ των δικών τους σταθερότερων άγραφων κοινωνικών κανόνων.
Η αδήλωτη εργασία, συνεπώς, προκύπτει εξαιτίας αυτών των αστοχιών των επίσηµων θεσµών,
οδηγώντας σε µία κατάσταση όπου οι επίσηµοι "κανόνες του παιχνιδιού" (ηθική του κράτους)
διαφέρουν από αυτά που οι πολίτες θεωρούν κοινωνικά αποδεκτά (ηθική των πολιτών). Μάλιστα
όσο µεγαλύτερη είναι η αναντιστοιχία της ηθικής του κράτους και της ηθικής των πολιτών, τόσο
µεγαλύτερη είναι η επικράτηση της αδήλωτης οικονοµίας.
Ποιές συγκεκριµένες αστοχίες επίσηµων θεσµών συνεπάγονται την αναντιστοιχία της
ηθικής του κράτους και της ηθικής των πολιτών και, άρα, την επικράτηση της αδήλωτης

17
οικονοµίας; Μέχρι τώρα, υπάρχουν τρεις ανταγωνιστικές θεωρίες, κάθε µία από τις οποίες
προσδιορίζει διαφορετικές αστοχίες των επίσηµων θεσµών ως την αιτία για τη µεγαλύτερη
επέκταση της αδήλωτης εργασίας. Πρώτον, η θεωρία εκσυγχρονισµού ισχυρίζεται ότι η αδήλωτη
εργασία είναι διαδεδοµένη σε κοινωνίες, οι οποίες είναι οικονοµικά υποανάπτυκτες (δηλαδή,
έχουν χαµηλά επίπεδα κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ) και στις οποίες οι επίσηµοι θεσµοί διακυβέρνησης
δεν είναι εκσυγχρονισµένοι, γεγονός το οποίο επιδεικνύεται µε την ύπαρξη, για παράδειγµα,
υψηλών επιπέδων διαφθοράς του δηµόσιου τοµέα και χαµηλής ποιότητας διακυβέρνηση.
Δεύτερον, η θεωρία της ‘υπέρµετρης κρατικής παρεµβολής’ ισχυρίζεται ότι η αδήλωτη εργασία
είναι µία πράξη αντίστασης που υιοθετείται οικειοθελώς και µία ορθολογική οικονοµική απόκριση
σε υψηλούς φορολογικούς συντελεστές και υπερβολική κρατική παρεµβολή, όπως υπερβολικά
επαχθείς κανόνες και κανονισµούς (π.χ., Becker, 2004· De Soto, 1989, 2001· London και Hart,
2004· Nwabuzor, 2005· Sauvy, 1984· Συµβούλιο Μικρών Επιχειρήσεων, 2004). Τέλος, σύµφωνα
µε τη θεωρία της ‘ανεπαρκούς κρατικής παρέµβασης’, η αδήλωτη εργασία αποτελεί άµεσο
υποπροϊόν της υπερβολικά µικρής κρατικής παρέµβασης στις εργασιακές και προνοιακές
ρυθµίσεις. Σε αυτή την προσέγγιση, η αδήλωτη εργασία θεωρείται εγγενές και αναπόσπαστο
τµήµα του σύγχρονου καπιταλισµού και κύρια πτυχή των πρακτικών υπεργολαβίας, µείωσης
µεγέθους και της εξωτερικής ανάθεσης που χρησιµοποιούνται στα προηγµένη καπιταλιστικά
συστήµατα και δίνουν τη δυνατότητα στις επιχειρήσεις να επιτυγχάνουν κέρδος µέσω της
ευέλικτης παραγωγής και της µείωσης κόστους (Meagher, 2010, Taiwo, 2013). Συνεπώς, η
αδήλωτη εργασία αναδεικνύεται ως µη ρυθµιζόµενη, ανασφαλής και χαµηλά αµειβόµενη
απασχόληση στην οποία επιδίδεται από ανάγκη ο περιθωριοποιηµένος πληθυσµός, ο οποίος είναι
αποκλεισµένος από τη δηλωµένη οικονοµία και αποτελεί τελευταίο καταφύγιο όταν δεν του
αποµένει καµία άλλη επιλογή (Ahmad, 2008· Castells και Portes, 1989). Από αυτήν την άποψη, η
αδήλωτη εργασία θεωρείται ότι προκύπτει από την έλλειψη κοινωνικής προστασίας για τους
εργαζόµενους και η θεραπεία είναι η µεγαλύτερη κρατική παρέµβαση για την παροχή εργασίας
και πρόνοιας, προκειµένου να προστατεύονται οι εργαζόµενοι από τη φτώχεια (Davis, 2006·
Gallin, 2001· Slavnic, 2010).
Ανατρέχοντας σε µελέτες που αξιολογούν αυτές τις θεωρίες εξετάζοντας διεθνικές παραλλαγές
ως προς αυτές τις οικονοµικές και κοινωνικές συνθήκες και τις διεθνικές παραλλαγές ως προς το
µέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας, ανακύπτουν συνεχώς τα ίδια ευρήµατα. Είτε µετρηθεί το
µέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας σύµφωνα µε τις εκτιµήσεις της µεθόδου MIMIC του Schneider
(Williams, 2014d) είτε χρησιµοποιώντας άµεσες έρευνες (Williams, 2014a,b,c, 2015a,b, 2016·
Williams και Martinez-Perez, 2014), και είτε συγκρίνει κανείς τα 28 Κράτη Μέλη της Ευρωπαϊκής
Ένωσης (Williams, 2014c, 2016· Williams και Horodnic, 2016), τις µετά-σοσιαλιστικές
οικονοµίες µετάβασης (Williams, 2014a, 2015b) είτε τις χώρες σε όλο τον αναπτυσσόµενο κόσµο
(Williams, 2014b, 2015a,c,d), το συµπέρασµα είναι ότι δεν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία που
να στηρίζουν τη θέση της υπέρµετρης κρατικής παρεµβολής. Αντιθέτως, η επικράτηση της
αδήλωτης οικονοµίας συσχετίζεται θετικά µε τις δοξασίες του εκσυγχρονισµού και τις θέσεις της
ανεπαρκούς κρατικής παρέµβασης. Ως εκ τούτου, για την αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας,
οι πολυάριθµες αυτές µελέτες αποκαλύπτουν την ανάγκη επικέντρωσης στα εξής:
• αύξηση του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ·
• βελτίωση της διακυβέρνηση και περαιτέρω µείωση της διαφθοράς·
• αύξηση των δαπανών για επεµβάσεις στην αγορά εργασίας για την στήριξη των πλέον
ευπαθών οµάδων·
• αύξηση των κοινωνικών δαπανών, και

18
• ανάπτυξη πιο αποτελεσµατικών συστηµάτων κοινωνικών µεταβιβάσεων ώστε να µειωθεί το
επίπεδο εισοδηµατικής ανισότητας και της σοβαρής υλικής στέρησης, συµπεριλαµβανοµένης
και της βελτίωσης της αποδοτικότητας των εισπράξεων.
Πράγµατι, αν δεν καταπολεµηθούν οι αστοχίες των επίσηµων θεσµών που έχουν ως αποτέλεσµα
την ασυµµετρία µεταξύ της ηθικής του κράτους και της ηθικής των πολιτών, η αδήλωτη εργασία
εξακολουθεί να υπάρχει.
Για παράδειγµα, οι Williams και Horodnic (2016) εξετάζουν τις αστοχίες των επίσηµων
θεσµών που σχετίζονται µε υψηλότερα επίπεδα µερικής δηλωµένης εργασίας (δηλαδή, της
παράνοµης πρακτικής των εργοδοτών να δηλώνουν χαµηλότερους µισθούς εργαζοµένων) στην
ΕΕ των 28 χρησιµοποιώντας δεδοµένα από την έρευνα του Ευρωβαρόµετρου σε 11.025
εργαζοµένους το 2013. Αποκαλύπτουν ότι δεν πρόκειται για µεµονωµένη ποινική πράξη, η οποία
µπορεί να καταπολεµηθεί αυξάνοντας τον κίνδυνο εντοπισµού, αλλά για ένα σύµπτωµα
συστηµικών προβληµάτων. Καταδεικνύουν ότι η ατελώς δηλωµένη εργασία συγκεντρώνεται σε
χώρες µε:
• χαµηλότερα επίπεδα οικονοµικής ανάπτυξης και λιγότερο εκσυγχρονισµένη γραφειοκρατία,
• µεγαλύτερη εισοδηµατική ανισότητα,
• υψηλότερα ποσοστά σοβαρής υλικής στέρησης,
• λιγότερο αποτελεσµατική αναδιανοµή µέσω κοινωνικών µεταβιβάσεων, και
• µικρότερες επεµβάσεις στην αγορά εργασία για την προστασία των ευπαθών οµάδων.
Αποκαλύπτουν επίσης ότι δεν υπάρχει καµία σηµαντική συσχέτιση µεταξύ του αυξανόµενου
αντιληπτού κινδύνου εντοπισµού και της πιθανότητας συµµετοχής σε µερικώς δηλωµένη εργασία,
όταν όλες οι λοιπές µεταβλητές παραµένουν σταθερές. Η µερικώς δηλωµένη εργασία συσχετίζεται
σηµαντικά ωστόσο µε την απόκλιση µεταξύ ηθικής του κράτους και ηθικής των πολιτών.
Συνεπώς, για τη µείωση της αδήλωτης εργασίας φαίνεται να είναι αναποτελεσµατική η συµβατική
προσέγγιση της βελτίωσης του εντοπισµού. Αντιθέτως, προκειµένου να αντιµετωπιστεί η µερικώς
δηλωµένη εργασία, απαιτούνται µέτρα πολιτικής που να διορθώνουν τις αστοχίες των επίσηµων
θεσµών, οι οποίες οδηγούν σε ασυµµετρία µεταξύ των επίσηµων "κανόνων του παιχνιδιού" και
της ηθικής των πολιτών.

2.2 Πολιτικές προσεγγίσεις της αδήλωτης εργασίας

Είναι πλέον ευρέως αποδεκτό σε όλο τον ανεπτυγµένο, µεταβατικό και αναπτυσσόµενο κόσµο,
ότι στόχος των κυβερνήσεων δεν είναι να εξαλείψουν την αδήλωτη οικονοµία, αλλά να
µεταφέρουν την αδήλωτη εργασία στη δηλωµένη οικονοµία (Dekker κ.ά., 2010· Eurofound, 2013·
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2007a· ΔΟΕ, 2015β· Συµβούλιο Μικρών Επιχειρήσεων, 2004· Williams,
2014· Williams και Nadin, 2012a,b, 2013, 2014).
Το Σχήµα 1 παρουσιάζει όλο το εύρος των διαθέσιµων εργαλείων για το µετασχηµατισµό
της αδήλωτης σε δηλωµένη εργασία. Αφενός, υπάρχουν άµεσα εργαλεία, τα οποία
µετασχηµατίζουν την αδήλωτη σε δηλωµένη εργασία, διασφαλίζοντας ότι τα οφέλη της
δραστηριοποίησης εντός της δηλωµένης οικονοµίας υπερβαίνουν το κόστος της εργασίας στην
αδήλωτη οικονοµία. Αυτό επιτυγχάνεται είτε χρησιµοποιώντας µέτρα αποτροπής, τα οποία
αυξάνουν το κόστος της µη συµµόρφωσης ("µαστίγιο") ή/και καθιστώντας πιο συµφέρουσα και
ευκολότερη τη δηλωµένη εργασία ("καρότο"). Αφετέρου, υπάρχουν έµµεσα εργαλεία. Τα µέτρα
αυτά δεν χρησιµοποιούν "µαστίγιο" και "καρότο", αλλά εστιάζουν στην αντιµετώπιση των
αστοχιών των επίσηµων θεσµών, ώστε να αποκατασταθεί το κοινωνικό συµβόλαιο µεταξύ του
κράτους και των πολιτών του, αποσκοπώντας στην προαγωγή µίας κουλτούρας εµπιστοσύνης και
υψηλής δέσµευσης.

19
Σχήµα 1. Προσεγγίσεις και µέτρα πολιτικής για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας

Αντιστοίχηση και κοινή χρήση

Βελτιωµένος εντοπισµός δεδοµένων, ενοποιηµένη
στρατηγική και λειτουργίες
Αποτρεπτικά µέτρα
('µαστίγια')

Αυξηµένες ποινές Αύξηση κυρώσεων,

δηµοσιοποίηση ποινών
Άµεσοι έλεγχοι

Απλοποίηση συµµόρφωσης,
άµεσα και έµµεσα φορολογικά
Πλευρά προσφοράς κίνητρα, παροχή υποστήριξης και
συµβουλευτικών υπηρεσιών στις
Κίνητρα ('καρότα') νεοφυείς επιχειρήσεις

Αντιμετώπιση Κουπόνια παροχής υπηρεσιών,

αδήλωτης εργασίας Πλευρά ζήτησης στοχευµένοι άµεσοι φόροι,
στοχευµένοι έµµεσοι φόροι

Αλλαγή επίσηµων θεσµών Φορολογική επιµόρφωση, κανονιστικές

(αξίες, κανόνες και εκκλήσεις, επιµόρφωση και ενηµέρωση
πεποιθήσεις) για τα οφέλη της δηλωµένης εργασίας
Μείωση ασυµµετρίας
Έµµεσοι έλεγχοι µεταξύ επίσηµων και
ανεπίσηµων θεσµών
Αλλαγή επίσηµων θεσµών Αµεροληψία και δικαιοσύνη στις
(νόµοι, κανονισµοί και διαδικασίες, διανεµητική αµεροληψία,
ευρύτερες οικονοµικές και κοινωνικές
κώδικες) εξελίξεις

20
Ως εκ τούτου, οι άµεσοι έλεγχοι επιδιώκουν να µειώσουν το κόστος και αυξήσουν τα οφέλη
της δραστηριοποίησης εντός της δηλωµένης οικονοµίας (ΟΟΣΑ, 2008). Θεωρώντας ότι όσοι
δεν συµµορφώνονται ενεργούν ορθολογικά από οικονοµικής άποψης και επιδίδονται σε
αδήλωτη εργασία όταν το όφελος που αποκοµίζουν είναι µεγαλύτερο από το αναµενόµενο
κόστος σε περίπτωση εντοπισµού και τιµωρίας, επιδίωξη είναι να αλλάξει η αναλογία
κόστους/οφέλους για όσους συµµετέχουν ή σκέφτονται να συµµετέχουν στην αδήλωτη
εργασία (π.χ., Allingham και Sandmo, 1972· Hasseldine και Li, 1999· Richardson και Sawyer,
2001). Υπάρχουν δύο τρόποι να επιτευχθεί αυτό:
• Τα µέτρα αποτροπής αποσκοπούν στον εντοπισµό και την τιµωρία της µη συµµορφούµενης
(‘κακής’) συµπεριφοράς (δηλαδή της αδήλωτης εργασίας). Αυτό επιτυγχάνεται, πρώτον,
αυξάνοντας τις αντιληπτές ή πραγµατικές πιθανότητες εντοπισµού ή/και δεύτερον,
αυξάνοντας τις ποινές και τις κυρώσεις όσων εντοπίζονται. Αυτή προσέγγισης "αρνητικής
επιβολής'' συνεπώς αποσκοπεί στην αλλαγή της συµπεριφοράς χρησιµοποιώντας
"µαστίγιο" για την τιµωρία της µη συµµορφούµενης ("κακής") συµπεριφοράς.
• Τα µέτρα κινήτρων αποσκοπούν στη διευκόλυνση και την επιβράβευση της
συµµορφούµενης (‘καλής’) συµπεριφοράς (δηλαδή της δηλωµένης εργασίας). Για να
επιτευχθεί αυτό, µπορεί να χρησιµοποιούνται:
o Προληπτικά µέτρα, ώστε κατ' αρχάς να αποτρέπεται η µετακίνηση των ανθρώπων
προς την αδήλωτη οικονοµία (π.χ. απλοποιώντας τη συµµόρφωση, χρησιµοποιώντας
άµεσα και έµµεσα κίνητρα για να είναι επωφελής η δραστηριότητα εντός της
δηλωµένης οικονοµίας, και παρέχοντας υποστήριξη και συµβουλές σχετικά µε τη
νόµιµη έναρξη δραστηριότητας), ή
o Διορθωτικά µέτρα για την παροχή κινήτρων στους εργαζοµένους και τις επιχειρήσεις
να µεταβούν στη δηλωµένη οικονοµία. Μπορεί να είναι είτε (α) κίνητρα στην πλευρά
της προσφοράς προς επιχειρήσεις και εργαζοµένους που δραστηριοποιούνται στην
αδήλωτη οικονοµία είτε (β) κίνητρα στην πλευρά της ζήτησης προς τους πελάτες τους
µε επιβραβεύσεις για τη χρήση δηλωµένων αγαθών και υπηρεσιών.
Το πρόβληµα µε τη χρήση αυτών των άµεσων εργαλείων είναι ότι όσοι λειτουργούν ή
εργάζονται σε αδήλωτη βάση δεν ενεργούν πάντα ορθολογικά από οικονοµικής άποψης
υπολογίζοντας το κόστος και τα οφέλη. Ενδέχεται να είναι επίσης να ενεργούν κοινωνικά και
να επιδίδονται σε αδήλωτη εργασία, επειδή δεν ευθυγραµµίζεται η δικήτους ηθική µε τους
νόµους και τους κανονισµούς, εξαιτίας λόγου χάρη της έλλειψης εµπιστοσύνης προς το κράτος
και τους σκοπούς του.
Οι έµµεσοι έλεγχοι, συνεπώς, αποσκοπούν να αντιµετωπίσουν αστοχίες των επίσηµων
θεσµών και να αποκαταστήσουν το κοινωνικό συµβόλαιο µεταξύ του κράτους και των πολιτών
του, ώστε να δηµιουργηθεί µία κουλτούρα εµπιστοσύνης και υψηλής δέσµευσης (Alm κ.ά.,
1995· Torgler, 2003· Wenzel, 2002). Πρόθεση είναι να επιτευχθεί οικειοθελής συµµόρφωση
αντί της εξαναγκασµένης συµµόρφωσης των πολιτών µε τη χρήση απειλών, οχλήσεων ή/και
κινήτρων (Kirchler, 2007· Torgler, 2007, 2011). Η αδήλωτη εργασία εµφανίζεται όταν οι
αστοχίες των επίσηµων θεσµών οδηγούν σε διαφοροποίηση των κανόνων, των αξιών και των
πεποιθήσεων των πολιτών από τους νόµους και τους κανονισµούς, γεγονός που σηµαίνει ότι
όσα θεωρούν οι επίσηµοι θεσµοί παράνοµες δραστηριότητες είναι κοινωνικά αποδεκτά στα
µάτια των πολιτών. Για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας, συνεπώς, είναι αναγκαίο
να διορθωθούν οι αστοχίες των επίσηµων θεσµών και να αποκατασταθεί το κοινωνικό
συµβόλαιο. Για την ευθυγράµµιση της ηθικής των πολιτών µε την ηθική του κράτους,
υπάρχουν οι εξής επιλογές:
• Να αλλάξουν οι ανεπίσηµοι θεσµοί – για να αλλάξουν οι κανόνες, οι αξίες και οι
πεποιθήσεις των πολιτών όσον αφορά την αποδοχή της αδήλωτης εργασίας, ώστε να
ευθυγραµµιστούν µε τους νόµους και τους κανονισµούς, µπορούν να χρησιµοποιηθούν

21
 εκστρατείες ευαισθητοποίησης και πρωτοβουλίες επιµόρφωσης σχετικά µε το κόστος της
αδήλωτης εργασίας και τα οφέλη της δηλωµένης εργασίας.
• Να αλλάξουν οι επίσηµοι θεσµοί – είναι ιδιαίτερα σηµαντικό σε κοινωνίες όπου υπάρχει
έλλειµµα εµπιστοσύνης προς το κράτος, λόγω διαφθοράς του δηµόσιου τοµέα (Ευρωπαϊκή
Επιτροπή, 2014) ή σε κοινωνίες όπου οι πολίτες δεν πιστεύουν ότι λαµβάνουν από το
κράτος όσα προσδοκούν. Αυτό µπορεί να σηµαίνει είτε:
o Αλλαγές στις εσωτερικές διαδικασίες των επίσηµων θεσµών, ώστε να βελτιωθεί η
αντίληψη για τη διαδικαστική και διανεµητική αµεροληψία και δικαιοσύνη µεταξύ
των πολιτών, ή/και
o Αλλαγή στα αποτελέσµατα που παράγουν οι επίσηµοι θεσµοί, επιτυγχάνοντας
ευρύτερη οικονοµική και κοινωνική ανάπτυξη (π.χ., αυξηµένα επίπεδα κοινωνικών
δαπανών, πιο αποτελεσµατικές κοινωνικές µεταβιβάσεις).

Τα τεκµηριωµένα στοιχεία που ανακύπτουν δείχνουν ότι η ‘καλύτερη πρακτική’ κατά την
καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας είναι ο συνδυασµός άµεσων και έµµεσων εργαλείων
(Williams, 2014a,Williams και Renooy, 2013). Για παράδειγµα, οι κυβερνήσεις µπορούν να
επιδιώξουν µεγαλύτερες κοινωνικές δαπάνες για να παρέχουν ένα προνοιακό "δίχτυ
ασφαλείας" και αλλαγές της νοοτροπίας των κρατικών υπηρεσιών προς µία περισσότερο
πελατοκεντρική προσέγγιση, και παράλληλα να πραγµατοποιούν ενηµερωτικές εκστρατείες,
ώστε να καλλιεργήσουν µία νοοτροπία συµµόρφωσης, αλλά µπορούν επίσης να απλοποιήσουν
την κανονιστική συµµόρφωση και να παρουσιάσουν κίνητρα (π.χ., προγράµµατα ρύθµισης
οφειλών, φορολογικές µειώσεις), ώστε να δώσουν τη δυνατότητα της µετάβασης από την
αδήλωτη στη δηλωµένη εργασία. Ταυτόχρονα, και σε σχέση µε όσους συνεχίζουν να µη
συµµορφώνονται, µπορούν να βελτιώσουν την πιθανότητα εντοπισµού και να επιβάλλουν
αυστηρότερες κυρώσεις σε όσους εντοπίζονται. Το ζήτηµα, συνεπώς, δεν είναι εάν είναι
καλύτερο να χρησιµοποιούνται έµµεσα ή άµεσα εργαλεία. Τα τεκµηριωµένα στοιχεία που
ανακύπτουν δείχνουν ότι απαιτούνται και τα δύο για την αποτελεσµατική αντιµετώπιση της
αδήλωτης εργασίας. Το ζήτηµα είναι µάλλον το πώς πρέπει να συνδυάζονται και µε ποια σειρά
να εφαρµόζονται τα διάφορα άµεσα και έµµεσα µέτρα. Υπάρχουν δύο αντίθετες προσεγγίσεις:
• Ευέλικτη ρύθµιση - στην περίπτωση αυτή, προβλέπεται µια πυραµίδα ρυθµιστικών
κανόνων, οι οποίοι εφαρµόζονται µε χρονική σειρά: στο κάτω µέρος της πυραµίδας
υπάρχουν τα λιγότερο επαχθή έµµεσα µέτρα ελέγχου που χρησιµοποιούνται πρώτα, ενώ
στην κορυφή της πυραµίδας βρίσκονται τα περισσότερο επαχθή άµεσα µέτρα ελέγχου. Η
ιδέα είναι ότι µία αρχή δεν χρειάζεται στις περισσότερες περιπτώσεις να καταφύγει στην
επιλογή του εξαναγκασµού που βρίσκεται στην κορυφή της πυραµίδας, προκειµένου να
εξασφαλίσει τη συµµόρφωση. Μπορεί, αντιθέτως, να ξεκινήσει από τη βάση της πυραµίδας
µε την εφαρµογή µέτρων δέσµευσης και, εάν µε τα µέτρα αυτά δεν υπάρξει αλλαγή της
συµπεριφοράς ορισµένων οµάδων, τότε να κλιµακώνεται το επίπεδο όχλησης στην
πυραµίδα, έως ότου υπάρξει η παρέµβαση που αποσπά τελικά την επιθυµητή απόκριση.
Το αποτέλεσµα είναι η αναγνώριση ενός φάσµατος διαφορετικών στάσεων συµµόρφωσης
και διαφορετικών αποκρίσεων στα µέτρα πολιτικής, τα οποία µπορούν να εφαρµόζονται
διαδοχικά, ξεκινώντας µε µέτρα δέσµευσης, έπειτα κίνητρα και, µόνον όταν αυτά
αποτύχουν, να εφαρµόζονται κυρώσεις (Braithwaite, 2002, 2009). Η κυβέρνηση της
Αυστραλίας, για παράδειγµα, υιοθέτησε αυτή την προσέγγιση της ευέλικτης ρύθµισης
("responsive regulation"). Σε πρώτη φάση, οι έµµεσοι έλεγχοι διευκολύνουν την
οικειοθελή συµµόρφωση, ακολουθούνται από µέτρα πειθούς και εν τέλει λαµβάνονται
τιµωρητικά µέτρα για την αντιµετώπιση της µη συµµόρφωσης (Braithwaite, 2009· Job κ.ά.,
2007).
• Το πλαίσιο του ολισθηρού δρόµου – σύµφωνα µε αυτό, οι πολίτες υπακούν στους νόµους
είτε επειδή φοβούνται ότι θα γίνουν αντιληπτοί και θα τους επιβληθούν πρόστιµα λόγω της

22
 εξουσίας που διαθέτουν οι αρχές (αναγκαστική συµµόρφωση), είτε επειδή αισθάνονται
ότι οφείλουν να είναι έντιµοι καθώς εµπιστεύονται τις αρχές (οικειοθελής συνεργασία).
Όταν υπάρχει αποτελεσµατική αναγκαστική συµµόρφωση και υψηλό επίπεδο
οικειοθελούς συνεργασίας (δηλαδή, ταυτόχρονα εξουσία και εµπιστοσύνη), δεν υπάρχει
αδήλωτη εργασία. Όταν υπάρχει αναποτελεσµατική αναγκαστική συµµόρφωση και µικρή
οικειοθελής συνεργασία, η αδήλωτη εργασία είναι εκτεταµένη (Alm και Torgler, 2011·
Alm κ.ά., 2012· Kastlunger κ.ά., 2013· Khurana και Diwan, 2014· Kirchler κ.ά., 2008·
Kogler κ.ά., 2015· Muehlbacher κ.ά., 2011a,b· Prinz κ.ά., 2013).
Η παραδοχή ότι η αποτελεσµατική αναγκαστική συµµόρφωση και η οικειοθελής συνεργασία
είναι εξίσου αναγκαίες για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας λαµβάνεται πλέον
σοβαρά υπόψη σε διάφορες χώρες (ΟΟΣΑ, 2013). Πράγµατι, αυτό το αναλυτικό πλαίσιο και
η πολιτική προσέγγιση αποτελούν τη βάση της παρούσας έκθεσης. Έχοντας στη διάθεσή µας
αυτό το αναλυτικό πλαίσιο και αυτή την πολιτική προσέγγιση, θα προβούµε τώρα σε µία
ανάλυση της Ελλάδας και όσων πρέπει να γίνουν.

23
3. ΕΚΤΑΣΗ ΚΑΙ ΦΥΣΗ ΤΗΣ ΑΔΗΛΩΤΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ

3.1 Μέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας

Υπάρχουν επί µακρόν διαφωνίες σχετικά µε το µέγεθος της αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα,
µεταξύ άλλων ανάµεσα στις ελληνικές στατιστικές αρχές και την Eurostat. Εν µέρει διότι, εάν
η αδήλωτη εργασία περιλαµβανόταν στα στοιχεία του ΑΕγχΠ, τότε η Ελλάδα θα
ανταποκρινόταν καλύτερα τις προδιαγραφές ελλείµµατος, αφού θα συρρικνωνόταν το
δηµοσιονοµικό έλλειµµα ως ποσοστό του ΑΕγχΠ (βλ. Μπιτζένης και Μακέδος, 2013, 2014).
Η εκτίµηση της αδήλωτης οικονοµίας στην Ελλάδα αποτελεί, συνεπώς, αντικείµενο έντονης
διαµάχης. Με δεδοµένο αυτό, πρέπει να διατυπωθεί ρητώς ότι τα διάφορα στοιχεία που
αναφέρονται στην παρούσα έκθεση δεν είναι αδιάσειστα, αλλά µία σειρά από εκτιµήσεις που
έχουν προκύψει χρησιµοποιώντας διάφορες µεθόδους µέτρησης, οι οποίες χρησιµοποιούνται
ευρέως από ακαδηµαϊκούς και υπευθύνους χάραξης πολιτικής για τον κατά προσέγγιση
υπολογισµό της αδήλωτης οικονοµίας και των διακυµάνσεων του µεγέθους της µεταξύ των
χωρών.
Το Σχήµα 2 παρουσιάζει µία εκτίµηση του µεγέθους της ελληνικής αδήλωτης
οικονοµίας σε σχέση µε την ΕΕ των 28 χρησιµοποιώντας τη µέθοδο πολλαπλών δεικτών –
πολλαπλών αιτίων (MIMIC) που ανέπτυξε ο Schneider (2013). Καταδεικνύει ότι η αδήλωτη
οικονοµία στην Ελλάδα το 2013 ισοδυναµούσε µε το 24% του ΑΕγχΠ, γεγονός που τοποθετεί
την Ελλάδα µεταξύ των χωρών µε τη µεγαλύτερη αδήλωτη οικονοµία στην Ευρώπη.
Εξετάζοντας τώρα εάν αυξάνεται ή µειώνεται η αδήλωτη οικονοµία τόσο στην ΕΕ των 27
(εκτός Κροατίας) και στην Ελλάδα, µε τη µέθοδο MIMIC, ο Πίνακας 1 καταδεικνύει ότι
µεταξύ 2008 και 2013, σηµειώθηκε συρρίκνωση της αδήλωτης οικονοµίας τόσο στην ΕΕ των
27 όσο και στην Ελλάδα. Μάλιστα, σύµφωνα µε τη µέθοδο MIMIC, η Ελλάδα δεν είναι η µόνη
χώρα όπου παρατηρείται µία µικρή αλλά σταθερή µείωση τα τελευταία χρόνια.

Figure 2 Undeclared economy as % of GDP, 2013: by country

7
Austria 8
9
UK 10
10
Ireland 12
13
Denmark 13
13
Norway 14
14
Slovak republic 15
16
Belgium 16
19
Portugal 19
2
Hungary 22
23
Poland 24
24
Latvia 26
27
Estonia 28
28
Romania 28
28
Bulgaria 31
0 5 10 15 20 25 30 35
% of GDP

Πηγή: στοιχεία από Schneider (2013: Σχήµα 1)

24
Πίνακας 1. Μέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας στην ΕΕ των 27 και την Ελλάδα, 2008-2013, %
του επίσηµου ΑΕγχΠ

Έτος ΕΕ των 27 Ελλάδα

2008 19,3 24,3
2009 19,8 25,0
2010 19,5 25,4
2011 19,2 24,3
2012 18,9 24,0
2013 18,4 23,6
Πηγή: Schneider (2013)

Η µέθοδος MIMIC, ωστόσο, δεν αποτελεί τη µόνη µέθοδο µέτρησης. Παρόλο που παλαιότερες
Αξιολογήσεις του Ευρωπαϊκού Επιµελητηρίου Απασχόλησης καταλήγουν σε παρόµοιο
συµπέρασµα, ότι δηλαδή η αδήλωτη οικονοµία αντιπροσωπεύει περίπου ένα τέταρτο του
επίσηµου ΑΕγχΠ στην Ελλάδα, το Eurofound (2013) διαπιστώνει ότι ανέρχεται σε ένα τρίτο
του επίσηµου ΑΕγχΠ, ενώ η άµεση προσέγγιση της έρευνας από τον Hazans (2011) µε
ερωτηµατολόγιο, η οποία εξετάξει το ποσοστό των εργαζόµενων χωρίς σύµβαση εργασίας,
αποκαλύπτει ότι 46,7% του ευρύτερου εργατικού δυναµικού δραστηριοποιείται στην αδήλωτη
οικονοµία στην Ελλάδα.
Επιπλέον, πολλές µελέτες εκτιµούν το µέγεθος της αδήλωτης οικονοµίας µε βάση τα
αποτελέσµατα των φορολογικών ελέγχων ή των των επιθεωρήσεων που διεξάγουν οι
φορολογικές, ασφαλιστικές ή και εργατικές αρχές. Από το Σεπτέµβριο 2013 έως τον Ιανουάριο
2016, για παράδειγµα, το ΣΕΠΕ πραγµατοποίησε επιθεωρήσεις σε 68.209 επιχειρήσεις, εκ των
οποίων 9.966 (14,6%) απασχολούσαν συνολικά 17.058 αδήλωτους εργαζόµενους, για τους
οποίους επιβλήθηκαν πρόστιµα συνολικού ποσού €178,8 εκατοµµυρίων (κατά µέσο όρο 2.622
ευρώ ανά επιχείρηση). Ο Κανελλόπουλος (2012), εν των µεταξύ, χρησιµοποιώντας δεδοµένα
κοινωνικής ασφάλισης του 2009, διαπιστώνει ότι 4,5 εκατ. άτοµα είχαν συνταξιοδοτική
ασφάλιση και 1 εκατοµµύριο ήταν ανασφάλιστα. Τόσο το ΙΟΒΕ (Ίδρυµα Οικονοµικών και
Βιοµηχανικών Ερευνών), όσο και το ΙΝΕ-ΓΣΕΕ (Ινστιτούτο Εργασίας ΓΣΕΕ) µετρούν την
αδήλωτη εργασία µε βάση τις επιθεωρήσεις που πραγµατοποιεί το Σώµα Επιθεωρητών
Εργασίας (ΣΕΠΕ) και η Ειδική Υπηρεσία Ελέγχων Ασφάλισης του ΙΚΑ (ΕΥΠΕΑ). Το IOBE
(2012) αναφέρει ότι το ποσοστό αδήλωτης εργασίας στις επιχειρήσεις όπου έγιναν
επιθεωρήσεις το 2011 ήταν 30%, ενώ το ΙΝΕ-ΓΣΕΕ (Καψάλης, 2015) αναφέρει ότι αντίστοιχο
ποσοστό αδήλωτης εργασίας στις επιχειρήσεις όπου έγιναν επιθεωρήσεις ανερχόταν σε 40,5%
το 2013. Μία άλλη µελέτη, η οποία εξετάζει τις επιχειρήσεις που επιθεωρήθηκαν το 2008,
διαπιστώνει ότι το 10% όλων των επιχειρήσεων που επιθεωρήθηκαν από το IKA δεν
κατέβαλαν εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, ενώ το 27% των εργαζοµένων τους δεν ήταν
δηλωµένοι (Matsaganis και Flevotomou, 2010). Οι Artavanis κ.ά. (2012) εκτιµούν ότι το
2009 τα διαφυγόντα έσοδα λόγω φοροδιαφυγής ανήλθαν στο 31% του ελλείµµατος. Οι
Matsaganis κ.ά (2012) συγκρίνοντας τα επίπεδα και τις επιπτώσεις της φοροδιαφυγής πριν και
κατά την ελληνική κρίση, εν τω µεταξύ, διαπιστώνουν ότι το µέσο ποσοστό ανακριβών
δηλώσεων το 2006 ήταν 11,8% (του συνόλου των φορολογικών δηλώσεων), µε αποτέλεσµα
ναν υπάρχει υστέρηση των φορολογικών εσόδων της τάξης του 27,8% (στο σύνολο των
εσόδων), ενώ το 2010 το µέσο ποσοστό ανακριβών δηλώσεων ήταν 12% και η υστέρηση των
φορολογικών εσόδων ήταν 30,3%. Ωστόσο, το πρόβληµα µε όλες αυτές τις µελέτες είναι ότι
τα δεδοµένα για τις επιθεωρήσεις δεν µπορούν να χρησιµοποιηθούν για την εκτίµηση του
µεγέθους της αδήλωτης οικονοµίας, επειδή δεν βασίζονται σε τυχαίο ή αντιπροσωπευτικό

25
δείγµα. Οι επιθεωρήσεις του ΣΕΠΕ είναι εύλογα στοχευµένες σε τοµείς που είναι περισσότερο
πιθανοί να απασχολούν αδήλωτους εργαζόµενους. Συνεπώς, από µεθοδολογικής άποψης, είναι
λάθος να γίνονται προεκβολές στο σύνολο του πληθυσµού µε βάση το δείγµα του ΣΕΠΕ. Θα
µπορούσε να ληφθεί ακριβέστερη εικόνα της κατάστασης εάν επιλεγόταν ένα τυχαίο δείγµα
για τακτικές επιθεωρήσεις. Ωστόσο, κάτι τέτοιο δεν συνιστάται, αφού αποστολή του ΣΕΠΕ
και των λοιπών υπηρεσιών επιθεωρήσεων είναι να στοχεύουν σε τοµείς και δραστηριότητες
που είναι πιθανόν να παραβαίνουν την εργατική, φορολογική και ασφαλιστική νοµοθεσία.
Άλλες µελέτες, ως εκ τούτου, χρησιµοποιούν µεθόδους που εξετάζουν τις διαφορές
µεταξύ µιας πηγής δεδοµένων από άλλη. Οι Matsaganis και Flevotomou 2010) συγκρίνουν
τις διαφορές µεταξύ των δηλωθέντων εισοδηµάτων σε φορολογικές δηλώσεις φυσικών
προσώπων και των εισοδηµάτων που δηλώθηκαν στην Έρευνα Οικογενειακών
Προϋπολογισµών. Εκτιµούν ότι η ανακριβής φορολογική δήλωση προσωπικού εισοδήµατος
στο σύνολο του πληθυσµού είναι 10%, οδηγώντας σε απώλειες εσόδων της τάξεως του 26%
(λόγω προοδευτικής φορολόγησης), µε ένα σταθµισµένο µέσο όρο ανακριβούς δήλωσης
εισοδήµατος των ελευθέρων επαγγελµατιών της τάξεως του 33%. Αναλύοντας τους
ελεύθερους επαγγελµατίες, οι Artavanis κ.ά. (2016) χρησιµοποιούν µικροδεδοµένα δανεισµού
των νοικοκυριών από ελληνική τράπεζα, και αναπαράγουν το µοντέλο τραπεζικών
εξασφαλίσεων, για να συνάγουν την τραπεζική εκτίµηση του πραγµατικού ατοµικού
εισοδήµατος. Εκτιµούν ότι 43%-45% του εισοδήµατος των ελεύθερων επαγγελµατιών δεν
δηλώνεται και, συνεπώς, δεν φορολογείται. Για το 2009, αυτό σηµαίνει 28,2 δισεκατοµµύρια
ευρώ αδήλωτων εισοδηµάτων, υποδηλώνοντας διαφυγόντα φορολογικά έσοδα άνω των 11
δισεκατοµµυρίων ευρώ ή 30% του ελλείµµατος. Όλες αυτές οι µέθοδοι σύγκρισης των
διαφορών, όµως, έχουν το µειονέκτηµα ότι οι διαφορές οφείλονται σε άλλους παράγοντες
πέραν της αδήλωτης εργασίας.

3.2 Φύση της αδήλωτης οικονοµίας

3.2.1 Είδη αδήλωτης εργασίας

Το σχετικά υψηλό επίπεδο αυτοαπασχόλησης και το µεγάλο ποσοστό πολύ µικρών και µικρών
επιχειρήσεων στην Ελλάδα συχνά θεωρούνται καταλύτες για την επικράτηση της αδήλωτης
οικονοµίας. Σύµφωνα µε το ενηµερωτικό δελτίο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά µε την
πρωτοβουλία Small Business Act (Νοµοθετική πράξη για τις µικρές επιχειρήσεις της
Ευρωπαϊκής Επιτροπής 2014), οι µικρές και µεσαίες επιχειρήσεις (έως 250 εργαζοµένων)
κυριαρχούν στην ελληνική οικονοµία και αντιπροσωπεύουν άνω του 99% των επιχειρήσεων.
Επίσης, απασχολούν το 86% του ελληνικού εργατικού δυναµικού έναντι 67% του συνολικού
εργατικού δυναµικού στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Πράγµατι, οι πολύ µικρές επιχειρήσεις µε 1-9
εργαζοµένους αντιπροσωπεύουν το 96% του συνόλου των επιχειρήσεων στην Ελλάδα,
απασχολώντας 55% του εργατικού δυναµικού (ενώ στην ΕΕ των 28 το ποσοστό αυτό είναι
κάτω του 30%). Η Ελλάδα έχει επίσης το υψηλότερο ποσοστό αυτοαπασχολούµενων στην
Ευρώπη µε ποσοστό άνω του 32% έναντι 14% στην ΕΕ των 28 (Eurostat, 2014). Αυτό το
διαρθρωτικό χαρακτηριστικό της ελληνικής οικονοµίας βοηθά στην κατανόηση της
επικράτησης της αδήλωτης εργασίας. Ωστόσο, υπάρχουν και άλλα χαρακτηριστικά που πρέπει
επίσης να αναγνωριστούν.
Η αδήλωτη οικονοµία περιλαµβάνει τόσο την αδήλωτη όσο και την µερικώς δηλωµένη
εργασία. Ο όρος αδήλωτη εργασία αφορά στην εργασία η οποία δεν δηλώνεται καθόλου στο
κράτος για σκοπούς φορολόγησης, κοινωνικής ασφάλισης ή/και της εργατικής νοµοθεσίας.
Περιλαµβάνει µη εγγεγραµµένους εργαζοµένους, οι οποίοι εργάζονται χωρίς σύµβαση σε
επιχείρηση, νοικοκυριό, ως µέλη της οικογένειας, καθηγητές ιδιαίτερων µαθηµάτων ή εργάτες
γης. Μπορεί να είναι Έλληνες πολίτες, νόµιµοι µετανάστες ή παράτυποι µετανάστες. Αυτοί οι

26
εργαζόµενοι µπορεί να έχουν επίσης µία δευτερεύουσα ή πολλαπλές απασχολήσεις και να
διαθέτουν ασφαλιστική κάλυψη από την κύρια εργασία εργασία τους, αλλά να µην
καταβάλλουν εισφορές για τη δεύτερη, ή µπορεί να είναι συνταξιούχοι, φοιτητές ή άλλοι χωρίς
πρόσθετη δηλωµένη απασχόληση. Εκτός από την αδήλωτη έµµισθη εργασία, υπάρχει και η
αδήλωτη αυτοαπασχόληση, όπου δεν δηλώνεται µέρος ή το σύνολο των συναλλαγών του
αυτοαπασχολούµενου. Πολλοί από αυτούς τους αυτοαπασχολούµενος στην Ελλάδα µπορεί
κάλιστα να είναι ‘ψευδοαυτοαπασχολούµενοι’. Ο όρος µερικώς δηλωµένη εργασία, στο
µεταξύ, αναφέρεται εδώ στην παράνοµη πρακτική των εργοδοτών να προβαίνουν σε ανακριβή
δήλωση των µισθών, καθώς και στην πρακτική δηλωµένων εργοδοτών που καταβάλλουν σε
δηλωµένους εργαζοµένους δύο µισθούς: (α) έναν επίσηµο µισθό, ο οποίος δηλώνεται για
σκοπούς φορολόγησης, κοινωνικής ασφάλισης και εργατικής νοµοθεσίας, και (β) µία
πρόσθετη αδήλωτη αµοιβή, η οποία εισπράττεται "κάτω από το τραπέζι" ή "µαύρα". Μία άλλη
µορφή ατελώς δηλωµένης εργασίας στην Ελλάδα είναι αυτή όπου µεγάλες επιχειρήσεις, όπως
υπεραγορές, απασχολούν κάποιο άτοµο µε σύµβαση τετράωρης εργασίας, αλλά το άτοµο αυτό
εργάζεται για 7-8 ώρες. Ο εντοπισµός αυτής της µορφής µερικώς δηλωµένης εργασίας από τις
αρχές είναι δύσκολος.
Ένα από τα µεγάλα προβλήµατα κατά την ανάλυση της φύσης της αδήλωτης οικονοµίας στην
Ελλάδα είναι ότι υπάρχουν πολύ λίγες πηγές δεδοµένων. Και πράγµατι, µία από τις λίγες πηγές
δεδοµένων είναι οι επιθεωρήσεις. Για παράδειγµα, το Σχήµα 3 δείχνει τις περιφερειακές
διακυµάνσεις των ποσοστών αδήλωτης εργασίας, από 3,5% έως 10,9%, που εντόπισαν
επιθεωρητές εργασίας, ενώ το Σχήµα 4 δείχνει τις σηµαντικές διακυµάνσεις µεταξύ των
τοµέων µε τους αδήλωτους εργαζοµένους ως ποσοστό του συνόλου των εργαζοµένων να
κυµαίνονται από 7,9% έως 38,7%. Παρόλο που αυτά τα στατιστικά στοιχεία σχετικά µε τον
αριθµό περιπτώσεων αδήλωτης εργασίας, τα οποία εντόπισε το Σώµα Επιθεωρητών Εργασίας
(ΣΕΠΕ) στη διάρκεια επιθεωρήσεων, περιέχουν χρήσιµες πληροφορίες για τη φύση της
αδήλωτης εργασίας, το σηµαντικό πρόβληµα είναι ότι αυτά τα δεδοµένα δεν βασίζονται σε
αντιπροσωπευτικό ή τυχαίο δείγµα επιχειρήσεων. Συνεπώς, είναι εσφαλµένη η προεκβολή στο
σύνολο του πληθυσµού από τα στοιχεία του ΣΕΠΕ.

Σχήµα 3: Ποσοστά αδήλωτης εργασίας ανά περιφέρεια, 2015: αποτελέσµατα επιθεωρήσεων

εργασίας

12,00
10,91%

10,00
8,79%
8,34%
7,83%
8,00

5,92%
6,00 5,64% 5,60%

4,09%
4,00 3,53% 3,52% 3,75%
3,31% 3,35%

2,00

0,00

Πηγή: Μίχος (2016)

27
Σχήµα 4: Αδήλωτοι εργαζόµενοι ανά τοµέα, 9/2013-12/2015: αποτελέσµατα επιθεωρήσεων
εργασίας

ΚΛΑΔΟΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗΣ ΔΡΑΣΤΗΡΙΟΤΗΤΑΣ ΜΕ ΤΑ ΥΨΗΛΟΤΕΡΑ ΠΟΣΟΣΤΑ ΑΔΗΛΩΤΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ

15.09.2013 - 31.12.2015

Διοικητικές δραστηρ. γραφείου 7,94%

Διαφήμιση και έρευνα αγοράς 8,93%

Δραστηρ. υπηρεσιών εστίασης 9,23%

Δημιουργικές δραστηρ. τέχνες και

9,71%
διασκέδαση

Βιομηχανία ξύλου 10,99%

Αθλητικές δραστηρ. και δραστηρ

12,17%
διασκέδασης

Άλλες δραστηρ. παροχής

18,60%
προσωπικ. υπηρεσ.

Άλλες μεταποιητικές δραστηριοτ. 20,65%

Κατασκευή ειδών ένδυσης 38,74%

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00

Πηγή: Μίχος (2016)

Η µόνη γνωστή σύγχρονη αντιπροσωπευτική έρευνα για τη φύση της αδήλωτης εργασίας είναι
η ειδική έρευνα του Ευρωβαρόµετρου αριθ. 402, η οποία διενεργήθηκε το 2013. Για την
έρευνα αυτή λήφθηκαν κατά πρόσωπο συνεντεύξεις από 1.000 ερωτώµενους στη γλώσσα τους
χρησιµοποιώντας τη µέθοδο της πολυσταδιακής τυχαίας δειγµατοληψίας, η οποία διασφάλισε
ότι το δείγµα ήταν αναλογικό και αντιπροσωπευτικό του ελληνικού πληθυσµού ως προς το
φύλο, την ηλικία, την περιφέρεια και το µέγεθος οικισµού.1 Η µελέτη αυτή εξετάζει τη φύση
της αδήλωτης και της µεριρκώς δηλωµένης εργασίας στην Ελλάδα, συµπεριλαµβανοµένων
των τοµέων όπου παρατηρείται συγκέντρωση, των ατόµων που επιδίδονται σε αυτήν και των
κινήτρων τους.
Ανάλυση των τύπων αδήλωτης εργασίας στην οποία µετείχαν οι ερωτηθέντες κατά
τους 12 µήνες πριν την έρευνα το 2013:
• 67,3% της συνολικής αδήλωτης εργασίας αφορούσε σε έµµισθη απασχόληση, εκ της
οποίας:
o 13,3% ήταν πλήρως αδήλωτη έµµισθη εργασία, και
o 54% ήταν µερικώς δηλωµένη απασχόληση
• 10,2% ήταν αδήλωτη αυτοαπασχόληση, και
• 22,5% αµειβόµενες εξυπηρετήσεις στο πλαίσιο στενών κοινωνικών σχέσεων, όπως
συγγενείς, φίλοι, γνωστοί και γείτονες.
Για να κατανοήσουµε καλύτερα σε ποιους τοµείς όπου παρουσιάζεται συγκέντρωση της
αδήλωτης οικονοµίας και ποιο µετέχει σε αδήλωτη εργασία, πρώτον, αναλύεται η ζήτηση για
αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες, δεύτερον, η προσφορά αδήλωτης εργασίας και, τέλος, η φύση
της µερικώς δηλωµένης εργασίας µε τη µορφή των ‘µαύρων’ αποδοχών, δηλαδή ποιοι
λαµβάνουν τέτοιες επιπλέον αδήλωτες αποδοχές και ποιοι είναι οι καθοριστικοί παράγοντες
της επικράτησής τους.

1
Για την ανάλυση των δεδοµένων, εφαρµόζονται πληθυσµιακές σταθµίσεις για τη διόρθωση τυχόν υπερεκπροσώπησης ή
υποεκπροσώπησης στο δείγµα. Για τα περιγραφικά στατιστικά στοιχεία, χρησιµοποιήθηκε το σύνολο του δείγµατος. Για
πολυµεταβλητή ανάλυση, και για να αποφευχθεί ο αποκλεισµός ατόµων που δεν έδωσαν απαντήσεις σε όλες τις ερωτήσεις,
χρησιµοποιήθηκε πολλαπλή αναπλήρωση τιµών (multiple imputations). Προσοµοιώθηκαν πενήντα αναπληρώσεις τιµών
µέσω ενός συστήµατος αλυσιδωτών εξισώσεων για κάθε τιµή που έλλειπε.

28
3.2.2 Ζήτηση αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών
Περίπου 30% των Ελλήνων συµµετεχόντων στην έρευνα του Ευρωβαρόµετρου το 2013
δήλωσαν ότι είχαν αγοράσει αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες τους προηγούµενους 12 µήνες και
ότι είχαν δαπανήσει κατά µέσο όρο περίπου 750 ευρώ για αυτά τα αγαθά και τις υπηρεσίες
(βλ. Πίνακα Γ1 του Παραρτήµατος Γ). Εξετάζοντας τα αγαθά και τις υπηρεσίες που
αποκτήθηκαν αδήλωτα, το συµπέρασµα είναι ότι 13,5% του συνόλου των ερωτηθέντων είχε
αγοράσει λοιπά αγαθά (εκτός τροφίµων) στην αδήλωτη οικονοµία κατά το δωδεκάµηνο πριν
την έρευνα, 7,4% υπηρεσίες επισκευής ή ανακαίνισης σπιτιού, 6,5% τρόφιµα, 6,3% λοιπές
υπηρεσίες (εκτός εκείνων που αναφέρονται αλλού στον πίνακα), 4,7% υπηρεσίες υγείας, 3,8%
υπηρεσίες επισκευής αυτοκινήτου, 3,5% υπηρεσίες οικιακής καθαριότητας, 0,8% κηπουρικές
υπηρεσίες, 0,7% διδασκαλία κατ' οίκον, 0,5% υπηρεσίες σιδερώµατος ρούχων, 0,5%
υπηρεσίες µετακόµισης, 0.4% υπηρεσίες φροντίδας ηλικιωµένου, 0,1% υποστήριξη
πληροφορικής, και 0,1% υπηρεσίες φύλαξης παιδιών. Πράγµατι, αυτά τα ευρήµατα
αντανακλούν από την πλευρά της ζήτησης τα ευρήµατα του ΔΝΤ (2013) από πλευρά
προσφοράς, ότι δηλαδή οι τοµείς µε µεγάλη επιρρέπεια στη χρήση αδήλωτης εργασίας είναι ο
τουρισµός, η σίτιση, οι κατασκευές, η γεωργία, οι οικιακές υπηρεσίες και το εµπόριο.
Πράγµατι, οι αδήλωτες αγορές σε ορισµένους από αυτούς τους τοµείς έχουν µάλλον αυξηθεί
τα τελευταία χρόνια, µεταξύ άλλων λόγω της εκτεταµένης χρήσης νέων τεχνολογιών, όπως
Airbnb στον τουρισµό, σε συνδυασµό µε την κατάργηση της ελάχιστης περιόδου ενοικίασης
το 2015 (Νόµος 4336/2015). Μία µελέτη της Grant Thornton τοποθετεί αυτή τη ζηµία περίπου
στα 270 εκατ. ευρώ, όπως µαρτυρά η κατά 15-17% αύξηση των αφίξεων και η κατά 4% µείωση
στις κρατήσεις ξενοδοχείων.
Συνεπώς, αυτή η αξιολόγηση από πλευράς ζήτησης υποδηλώνει ότι η αδήλωτη εργασία
θα παραµείνει διαδεδοµένη από πλευράς προσφοράς στον αγροτικό τοµέα, στον τοµέα
επισκευών και ανακαινίσεων σπιτιών, σε µία σειρά άλλων οικιακών υπηρεσιών (καθαριότητα,
σιδέρωµα, κηπουρική) και στις υπηρεσίες υγείας. Ίσως τη βαθύτερη κατανόηση του
φαινοµένου από πλευράς ζήτησης στην Ελλάδα σε σχέση µε το σύνολο των τοµέων
προσφέρουν οι άτυπες πληρωµές στο σύστηµα υγείας, για την απόκτηση πρόσβασης σε
υγειονοµική περίθαλψη ή για βελτίωση της ποιότητάς της. Οι Liaropoulos κ.ά. (2008)
διαπιστώνουν ότι το 36% των νοσηλευθέντων στα δηµόσια νοσοκοµεία δήλωσαν ότι
τουλάχιστον µία φορά κατέβαλαν άτυπη αµοιβή σε νοσοκοµειακούς γιατρούς, ενώ το 42%
των εν λόγω νοσηλευθέντων δήλωσαν ότι η αµοιβή δόθηκε λόγω του φόβου ανεπαρκούς
περίθαλψης (εάν δεν κατέβαλαν την αµοιβή) και το 20% επειδή τη ζήτησε ο γιατρός.
Παροµοίως, οι Kaitedlidou κ.ά. (2013) διαπιστώνουν ότι το 74% των γυναικών που
χρησιµοποίησαν υπηρεσίες µαιευτικής κατέβαλαν άτυπες αµοιβές, ενώ οι Souliotis κ.ά. (2015)
αναφέρουν "φακελάκια" για το 32,4% των εισαγωγών σε δηµόσια νοσοκοµεία. Η επικράτηση
της καταβολής τέτοιων άτυπων αµοιβών σε γιατρούς πιθανώς αντανακλά την ευρύτερη άποψη
ότι η αδήλωτη οικονοµία αποτελείται από µία "κατώτερη βαθµίδα" ανθρώπων που
αναγκάζονται να εργαστούν στην αδήλωτη οικονοµία και µία "ανώτερη βαθµίδα"
επαγγελµατιών που το πράττουν κατά κανόνα από επιλογή και συνήθως λαµβάνουν
υψηλότερες αµοιβές για την αδήλωτη δραστηριότητά τους (Fields, 1998, 2005). Το γεγονός η
καταβολή άτυπων αµοιβών από τους πολίτες στους γιατρούς είναι διαδεδοµένη υποδηλώνει
την ύπαρξη µιας "ανώτερης" βαθµίδας και αναδεικνύει σταδιακά το ότι η αδήλωτη εργασία
στην Ελλάδα ίσως δεν είναι εµφανίζεται περισσότερο στους φτωχούς και τους άνεργους, αλλά
σε επαγγελµατικές οµάδες όπως οι δικηγόροι και τα ιατρικά επαγγέλµατα (Artavanis κ.ά.,
2012), οι οποίες επωφελούνται όχι µόνο από υψηλότερες αµοιβές για την αδήλωτη εργασία
τους, αλλά συνήθως και από την αγορά αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών (π.χ. οικιακές
υπηρεσίες καθαρισµού και συντήρησης).
Το ίδιο υποστηρίζει και η εξέταση των οµάδων που είναι περισσότερο πιθανό να
αγοράσουν αδήλωτα προϊόντα και υπηρεσίες. Η έρευνα του Ευρωβαρόµετρου το 2013

29
αποκαλύπτει ότι παρόλο που επικρατεί σε όλες τις κοινωνικοδηµογραφικές και
κοινωνικοοικονοµικές οµάδες περιφέρειες, αποτελεί περισσότερο κοινή πρακτική σε
ορισµένους πληθυσµούς. Μεγαλύτερη πιθανότητα να αγοράσουν αδήλωτα αγαθά και
υπηρεσίες έχουν οι άνδρες, νέοι, περισσότερο µορφωµένοι και απασχολούµενοι (40% των
αυτοαπασχολούµενων και 34% των εργαζοµένων έναντι 24% όσων δεν εργάζονται).
Πράγµατι, οι αυτοαπασχολούµενοι αντιπροσωπεύουν µόλις το 18% των ερωτηθέντων, αλλά
αγοράζουν το 24% του συνόλου των αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών. Αντίστοιχα, όσοι
ανήκουν κατά δική τους δήλωση στη µεσαία και ανώτερη τάξη αντιπροσωπεύουν το 45% του
πληθυσµού που συµµετείχε στην έρευνα αλλά πραγµατοποιούν το 52% των αδήλωτων
αγορών, ενώ όσοι δεν αντιµετωπίζουν ή αντιµετωπίζουν σπάνια δυσκολίες στην πληρωµή
λογαριασµών αντιπροσωπεύουν το 46% των ερωτηθέντων, αλλά αγοράζουν το 53% των
αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών. Αυτό δηλώνει σαφώς ότι οι σχετικά εύποροι που είναι αυτοί
που έχουν περισσότερες πιθανότητες να επωφελούνται από την αγορά αδήλωτων αγαθών και
υπηρεσιών (π.χ., οικιακή καθαριότητα, επισκευές και ανακαινίσεις σπιτιού), επιβεβαιώνοντας
το συµπέρασµα ότι το ανώτερο τµήµα της κοινωνίας είναι αυτό που επωφελείται περισσότερο
από τη δυνατότητα αγοράς αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών. Υπάρχουν επίσης περιφερειακές
διαφοροποιήσεις. Η πρακτική αυτή είναι συνηθέστερη στη Βόρεια Ελλάδα και την Κεντρική
Ελλάδα. Δεν αναφέρονται µεγάλες διαφορές αναφορικά µε τις διακυµάνσεις
αστικού/αγροτικού περιβάλλοντος. Ένα τελικό καίριο συµπέρασµα είναι ότι όσο υψηλότερο
είναι το φορολογικό φρόνηµα των πολιτών, τόσο λιγότερο πιθανό είναι να αγοράζουν
αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες (βλ. Πίνακα Γ1 στο Παράρτηµα Γ).2 Το γεγονός αυτό
καταδεικνύει τη σπουδαιότητα της αντιµετώπισης των αστοχιών των επίσηµων θεσµών,
προκειµένου να αποκατασταθεί το κοινωνικό συµβόλαιο µεταξύ του κράτους και των πολιτών
του, µε στόχο την προαγωγή µίας κουλτούρας εµπιστοσύνης και υψηλής δέσµευσης. Όταν
ευθυγραµµίζονται η ηθική των πολιτών και η ηθική του κράτους, είναι σηµαντικά λιγότερο
πιθανό να αγοράζουν οι πολίτες αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες.
Για να αξιολογηθεί εάν αυτές οι διακυµάνσεις στην πιθανότητα αγοράς αδήλωτων
αγαθών και υπηρεσιών είναι σηµαντικές όταν λαµβάνονται υπόψη και διατηρούνται σταθερές
άλλες µεταβλητές ελέγχου, πραγµατοποιήθηκε µία ανάλυση σταδιακής λογιστικής
παλινδρόµησης (βλ. Πίνακα Γ2 στο Παράρτηµα Γ). Η ανάλυση αυτή καταδεικνύει ότι όσοι
έλαβαν πολυετή µόρφωση, έχουν χαµηλό φορολογικό φρόνηµα και οι αυτοαπασχολούµενοι
έχουν σηµαντικά περισσότερες πιθανότητες να αγοράσουν αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες.
Αντίθετα, η ηλικία, το φύλο και η οικογενειακή κατάσταση δεν σχετίζονται σηµαντικά µε τις
πιθανότητες αγοράς αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών. Οµοίως, δεν συσχετίζονται σηµαντικά
ο αριθµός ατόµων άνω των 15 ετών σε ένα νοικοκυριό, η παρουσία παιδιών ούτε η κοινωνική
τάξη που δηλώνει ο ερωτώµενος, και ούτε οι δυσκολίες στην πληρωµή λογαριασµών ή εάν ζει
κάποιος σε αστική ή αγροτική περιοχή. Εντούτοις, όσοι ζουν στην Αττική και στην Κρήτη
είναι λιγότερο πιθανό να αγοράσουν αδήλωτα αγαθά σε σχέση µε αυτούς που ζουν στη Βόρεια
2
Στην έρευνα του Ευρωβαρόµετρου το 2013, το φορολογικό φρόνηµα, το οποίο ορίζεται ως εγγενές κίνητρο για την
καταβολή φόρων (Cummings κ.ά., 2009), µετράται ζητώντας από τους πολίτες να βαθµολογήσουν πόσο αποδεκτή είναι η
συµµετοχή σε έξι τύπους αδήλωτης εργασίας χρησιµοποιώντας µία δεκαβάθµια κλίµακα Likert (όπου 1 σηµαίνει απολύτως
αποδεκτή και 10 σηµαίνει απολύτως απαράδεκτη). Αυτοί οι έξι τύποι είναι: (1) ένα άτοµο προσλαµβάνεται σε νοικοκυριό για
απασχόληση και δεν δηλώνει τις αµοιβές στις φορολογικές αρχές ή στις αρχές κοινωνικής ασφάλισης παρόλο που θα έπρεπε
να τις δηλώνει, (2) µια εταιρεία προσλαµβάνεται από νοικοκυριό για την εκτέλεση εργασιών και την αµοιβή της στις
φορολογικές αρχές ή στις αρχές κοινωνικής ασφάλισης, (3) µια εταιρεία προσλαµβάνεται από άλλη εταιρεία για εργασίες και
δεν δηλώνει τις δραστηριότητές της στις φορολογικές αρχές ή στις αρχές κοινωνικής ασφάλισης, (4) µια εταιρεία
προσλαµβάνει ένα άτοµο και δεν δηλώνει επίσηµα το σύνολο ή µέρος των αποδοχών που του καταβάλλει, (5) κάποιος
φοροδιαφεύγει µη δηλώνοντας το εισόδηµά του ή δηλώνοντας µέρος αυτού, και (6) κάποιος λαµβάνει προνοιακό επίδοµα
χωρίς να το δικαιούται. Στη συνέχεια υπολογίζεται η µέση βαθµολογία κάθε ατόµου αποδίδοντας ίση βαρύτητα σε καθέναν
από τους έξι δείκτες. Η χαµηλή βαθµολογία φορολογικού φρονήµατος δείχνει υψηλό επίπεδο οικειοθελούς συµµόρφωσης
(δηλαδή, η αδήλωτη εργασία είναι κοινωνικά απαράδεκτη), ενώ η υψηλή βαθµολογία φορολογικού φρονήµατος καταδεικνύει
την απουσία οικειοθελούς συµµόρφωσης (δηλαδή, χαµηλό φορολογικό φρόνηµα), αφού η συµµετοχή στην αδήλωτη εργασία
θεωρείται κοινωνικά αποδεκτή.

30
Ελλάδα. Αυτά τα ευρήµατα έχουν σηµασία όσον αφορά στα µέτρα πολιτικής, καθώς
αποκαλύπτουν τις οµάδες (δηλαδή, περισσότερο µορφωµένοι, αυτοαπασχολούµενοι και
κάτοικοι της Βορείου Ελλάδας) στις οποίες θα πρέπει να στοχεύουν οι πολιτικές επιδιώκοντας
τη µείωση της ζήτησης για αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες.

3.2.3 Προσφορά αδήλωτης εργασίας

Εξετάζοντας τις 1.000 κατά πρόσωπο συνεντεύξεις που πραγµατοποιήθηκαν στην Ελλάδα στο
πλαίσιο της έρευνας του Ευρωβαρόµετρου το 2013, µόλις το 3% των ερωτηθέντων πολιτών
ανέφερε ότι ανέλαβαν αδήλωτες εργασίες τους προηγούµενους µήνες, έχοντας αποκοµίσει µια
µέση αµοιβή 1.268 ευρώ (βλ. Πίνακα 3 στο Παράρτηµα 3). Το αποτέλεσµα αυτό καταδεικνύει
ότι οι συµµετέχοντες σε άµεσες έρευνες ενδεχοµένως αναφέρουν µικρότερα µεγέθη για τη
συµµετοχή τους, µε αποτέλεσµα να προκύπτουν χαµηλότερα ποσοστά για την επικράτηση της
αδήλωτης εργασίας. Η χρησιµότητα των άµεσων ερευνών, ωστόσο, έγκειται στο ότι παρέχουν
τη δυνατότητα να γίνει αντιληπτός ο χαρακτήρας της αδήλωτης εργασίας, καθώς και στο ότι
προκύπτουν στοιχεία για το ποιοι αναλαµβάνουν τέτοιες δραστηριότητες και τι ακριβώς
κάνουν, αν και τα αποτελέσµατα που αναφέρονται εδώ θα πρέπει να αντιµετωπιστούν µε
επιφύλαξη, λόγω των χαµηλών αριθµητικών µεγεθών. Όπως είναι αναµενόµενο, οι πολίτες µε
φορολογικό φρόνηµα κάτω του µέσου όρου φαίνεται πως είναι πιθανότερο να επιδοθούν σε
αδήλωτη εργασία. Λιγότερο αναµενόµενο, ωστόσο, είναι το γεγονός ότι, από τους 1.000
συµµετέχοντες, αυτοί που θεωρούν πως εάν εντοπιστούν θα υποστούν αυστηρότερες κυρώσεις
ή πρόστιµα ή και ποινή φυλάκισης, και δεν θα υποχρεωθούν απλώς να καταβάλουν τους
οφειλόµενους φόρους, είναι πιθανότερο να επιδοθούν σε αδήλωτη εργασία. Προκύπτει έτσι το
συµπέρασµα ότι, όσο µεγαλύτερες πιστεύεται ότι είναι οι κυρώσεις και οι κίνδυνοι
εντοπισµού, τόσο υψηλότερο είναι το επίπεδο συµµετοχής στην αδήλωτη εργασία. Αυτοί που
θεωρούν ότι η αναµενόµενη κύρωση για την ανάληψη αδήλωτης εργασίας θα είναι ότι θα
πρέπει να καταβάλλουν τις οφειλόµενες φορολογικές και ασφαλιστικές εισφορές µε πρόσθετη
ποινή προστίµου ή φυλάκισης αντιστοιχούν στο 70% των ερωτηθέντων, αλλά και στο 83%
του συνόλου των ερωτηθέντων που αναφέρουν ότι εκτελούν αδήλωτες εργασίες. Αντίστοιχο
συµπέρασµα προκύπτει και κατά την ανάλυση του θεωρούµενου κινδύνου εντοπισµού. Αυτοί
που θεωρούν ότι ο κίνδυνος εντοπισµού είναι σχετικά υψηλός ή πολύ υψηλός αντιστοιχούν
στο 39% των ερωτηθέντων, αλλά και στο 41% αυτών που αναλαµβάνουν αδήλωτες εργασίες.
Εξετάζοντας άλλες κατηγορίες εργαζοµένων που είναι πιθανότερο να αναλαµβάνουν
αδήλωτες εργασίες, η περιγραφική στατιστική αποκαλύπτει επίσης ότι είναι άτοµα νεότερης
ηλικίας, µε περισσότερα χρόνια εκπαίδευσης, χωρίς παιδιά, άτοµα ηλικίας άνω των 15 ετών
που συγκατοικούν µε περισσότερους από τρεις ενήλικες, αντιµετωπίζουν τις περισσότερες
φορές δυσκολίες στην πληρωµή των λογαριασµών τους και ζουν σε αστικές περιοχές. Δεν
αναφέρονται σηµαντικές διαφορές ως προς το φύλο, την κοινωνική τάξη ή το επάγγελµα.
Αναλύοντας τα κοινωνικοδηµογραφικά, κοινωνικοοικονοµικά και χωροταξικά
χαρακτηριστικά που σχετίζονται περισσότερο µε τη συµµετοχή στην αδήλωτη εργασία όταν
προστίθενται και άλλες µεταβλητές που διατηρούνται σταθερές µε ανάλυση σταθερής
παλινδρόµησης (βλ. Πίνακα 4 στο Παράρτηµα Γ), το πρώτο σηµαντικό εύρηµα είναι ότι οι
αναµενόµενες κυρώσεις και ο θεωρούµενος κίνδυνος εντοπισµού δεν σχετίζονται σηµαντικά
µε τη συµµετοχή στην αδήλωτη εργασία. Συνεπώς, η αύξηση των κινδύνων εντοπισµού και
του επιπέδου ποινών δεν έχει σηµαντική επίδραση στην πιθανότητα συµµετοχής. Αντιθέτως,
εντοπίζονται άλλοι παράγοντες που σχετίζονται µε τις αστοχίες των επίσηµων θεσµών που
οδηγούν στη µη εναρµόνιση της ηθικής του κράτους µε την ηθική των πολιτών. Με άλλα
λόγια, οι πολίτες µε χαµηλό φορολογικό φρόνηµα είναι σηµαντικά πιθανότερο να
συµµετάσχουν στην αδήλωτη εργασία. Δεδοµένης της ύπαρξης µιας "χαµηλότερης βαθµίδας"
αδήλωτων εργαζοµένων, αντίστοιχες πιθανότητες προκύπτουν για τις νεαρότερες ηλικιακές
οµάδες και αυτούς που αντιµετωπίζουν οικονοµικές δυσκολίες στην πληρωµή των

31
λογαριασµών τους (οι οποίοι δεν θα πρέπει να θεωρηθούν άνεργοι, οι οποίοι δεν είναι
πιθανότερο να συµµετέχουν στην αδήλωτη εργασία απ' ό,τι οι απασχολούµενοι). Δεν
προκύπτει σηµαντικός συσχετισµός όταν αναλυθεί το φύλο, η ηλικία στην οποία τα άτοµα
σταµάτησαν την πλήρη εκπαίδευση, ο αριθµός ατόµων στο νοικοκυριό, η παρουσία παιδιών,
η κοινωνική τάση στην οποία τα άτοµα αυτοπροσδιορίζονται ως µέλη, η αστική/αγροτική
τοποθεσία ή το καθεστώς απασχόλησης. Θα πρέπει πάντως να σηµειωθεί ότι αυτό το εύρηµα
για τη σχέση ανάµεσα στο καθεστώς απασχόλησης και τη συµµετοχή στην αδήλωτη εργασία
δεν συµβαδίζει µε µια µεγάλη βιβλιογραφία, σύµφωνα µε την οποία η επικράτηση της
αδήλωτης εργασίας είναι υψηλότερη µεταξύ των αυτοαπασχολούµενων (Matsaganis και
Flevotomou 2010· Matsaganis κ.ά., 2012· Mitsopoulos και Pelagidis, 2011· Τάτσος 2001).
Πράγµατι, σε µια λεπτοµερέστερη ανάλυση της επικράτησης της αδήλωτης εργασίας ανά
επάγγελµα, οι Artavanis κ.ά (2012) διαπιστώνουν ότι τα επαγγέλµατα µε τη µεγαλύτερη τάση
φοροδιαφυγής στην Ελλάδα είναι οι δικηγόροι, οι γιατροί, οι λογιστές, οι καθηγητές ιδιαίτερων
µαθηµάτων και οι µηχανικοί, όπου το πραγµατικό εισόδηµα µπορεί να είναι έως και 2,5 φορές
µεγαλύτερο από το δηλούµενο. Έτσι, προκύπτει ότι στην Ελλάδα ισχύει έως ένα βαθµό η θέση
του Fields (1990, 2005), ότι η συµµετοχή στην αδήλωτη οικονοµία προκύπτει από µια
"χαµηλότερη βαθµίδα" λόγω ανάγκης, καθώς στην έρευνα του Ευρωβαρόµετρου του 2013 το
σχετικό παράδειγµα είναι οι µεγαλύτερες πιθανότητες αδήλωτης εργασίας που έχουν τα άτοµα
νεαρότερης ηλικίας και αυτοί που αντιµετωπίζουν οικονοµικές δυσκολίες, καθώς και από µια
"ανώτερη βαθµίδα" που δραστηριοποιείται σε περισσότερο οικειοθελή βάση, όπως για
παράδειγµα οι γιατροί, οι δικηγόροι και οι λογιστές που εµφανίζονται ως έχοντες την τάση να
εργάζονται σε αδήλωτη βάση.
Δεδοµένης της στατιστικής σηµασίας που έχει το φορολογικό φρόνηµα στον υπολογισµό της
αδήλωτης εργασίας, αναλύθηκε ο τρόπος µε τον οποίο αυτό αλληλεπιδρά µε το επίπεδο
τιµωρίας και τον κίνδυνο εντοπισµού. Αν και φαίνεται να µην έχει γενικότερη σηµασία η ως
άνω αλληλεπίδραση, στα χαµηλότερα επίπεδα φορολογικού φρονήµατος υπάρχουν ορισµένες
σηµαντικές σχέσεις. Το Σχήµα 5 δείχνει µια γραφική αναπαράσταση του αντίκτυπου που έχει
η αύξηση των ποινών και των κινδύνων εντοπισµού στην πιθανότητα συµµετοχής στην
αδήλωτη εργασία, σε διάφορα επίπεδα φορολογικού φρονήµατος, για έναν
"αντιπροσωπευτικό" Έλληνα πολίτη, λαµβάνοντας υπόψη τις µέσες και τις πιθανότερες τιµές
άλλων ανεξάρτητων µεταβλητών. Έτσι, ο µέσος Έλληνας πολίτης είναι µη εργαζόµενη
γυναίκα 45 ετών, η οποία σταµάτησε την επίσηµη εκπαίδευση σε ηλικία µεταξύ 16 και 19
ετών, ζει σε νοικοκυριό δύο ατόµων, σε µικρή ή µεσαία πόλη, δεν έχει παιδιά και τις
περισσότερες φορές αντιµετωπίζει οικονοµικές δυσκολίες στην πληρωµή των λογαριασµών
του νοικοκυριού, και επίσης αυτοπροσδιορίζεται ως ανήκουσα στην εργατική τάξη της
κοινωνίας.
Αυτό δείχνει ότι, όταν οι πολίτες έχουν σχετικά υψηλό φορολογικό φρόνηµα (δηλ. µε
βαθµολογία κάτω του 4), ο τρόπος που αντιλαµβάνονται το επίπεδο των κυρώσεων και του
κινδύνου εντοπισµού έχει µικρή ή µηδενική επίδραση στην πιθανότητα συµµετοχής στην
αδήλωτη εργασία. Ωστόσο, για τα µέλη του πληθυσµού µε χαµηλότερο φορολογικό φρόνηµα
(δηλ. µε βαθµολογία άνω του 4), ο τρόπος που αντιλαµβάνονται το επίπεδο των κυρώσεων και
του κινδύνου εντοπισµού έχει επίδραση. Όσο χαµηλότερος είναι ο αντιλαµβανόµενος κίνδυνος
και όσο χαµηλότερες είναι οι αναµενόµενες από τους πολίτες ποινές, τόσο µεγαλύτερη είναι η
πιθανότητα συµµετοχής στην αδήλωτη εργασία, µόνο όµως για όσους υιοθετούν
αντικοµφορµιστική στάση απέναντι στη φορολογική συµµόρφωση. Σηµαντικός παράγοντας
για τα µέτρα πολιτικής είναι και το ότι η αύξηση των αντιλαµβανόµενων κινδύνων εντοπισµού
έχει µεγαλύτερο αντίκτυπο στη µείωση της συµµετοχής στην αδήλωτη εργασία απ' ό,τι η
αύξηση των αναµενόµενων ποινών. Αυτό που προκύπτει έντονα, συνεπώς, είναι ότι,
προκειµένου να αντιµετωπιστεί αποτελεσµατικά η αδήλωτη εργασία, για τους πολίτες µε
χαµηλό φορολογικό φρόνηµα,τα µέτρα αποτροπής (ειδικά η αύξηση των αντιλαµβανόµενων

32
 κινδύνων εντοπισµού, και όχι των ποινών) µπορούν και πρέπει να συνδυαστούν µε µέτρα
αύξησης της δέσµευσής τους να συµµορφώνονται..

Σχήµα 5. Προβλεπόµενη πιθανότητα συµµετοχής στην αδήλωτη εργασία ενός

"αντιπροσωπευτικού" πολίτη που ζει στην Ελλάδα: µε βάση τις αναµενόµενες κυρώσεις, τον
κίνδυνο εντοπισµού και το φορολογικό φρόνηµα

Adjusted Predictions of Expected sanctions x Detection risk

1
Pr (undeclared work - labour supply side)

.8
.6
.4
.2
0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Tax morality

Tax or social security contributions due, Detection risk: Very small/ Fairly small
Tax or social security contributions due, Detection risk: Fairly high/ Very high
Tax or social security contributions + fine or prison, Detection risk: Very small/ Fairly small
Tax or social security contributions + fine or prison, Detection risk: Fairly high/ Very high

Πηγή: έρευνα για την αδήλωτη εργασία Ευρωβαρόµετρου 2013

Σε αυτήν την έρευνα του Ευρωβαρόµετρου δεν αναλύθηκε η σχέση µεταξύ των
µεταναστευτικών πληθυσµών και της αδήλωτης εργασίας. Ωστόσο, στη βιβλιογραφία για την
αδήλωτη εργασία στην Ελλάδα αυτό είναι ένα σύνηθες θέµα. Υπάρχουν µελέτες που δείχνουν
ότι οι - αποκλεισµένες από τη δηλωµένη οικονοµία - µεταναστευτικές οµάδες, είτε διαθέτουν
νοµιµοποιητικά έγγραφα είτε όχι, βασίζονται στην αδήλωτη εργασία και σε µορφές
συλλογικής οργάνωσης των εθνοτικών τους κοινοτήτων για να προστατευθούν σε ό,τι αφορά
την πραγµατική άσκηση δικαιωµάτων ιθαγένειας και δικαιωµάτων του πολίτη (Φούσκας,
2012· Gialis κ.ά., 2014· Liberaki και Maroukis 2005· Ψηµµένος και Σκαµνάκης 2008·
Maroukis κ.ά., 2011), και επίσης ότι οι παράτυποι µετανάστες σπανίως προβάλλουν
διεκδικήσεις έναντι των εργοδοτών τους λόγω του φόβου απέλασης και της έλλειψης
ενηµέρωσης για τις διαθέσιµες νοµικές δυνατότητες και τα δικαιώµατα απασχόλησης που
έχουν (FRA, 2011a), παρά το ότι τα εργατικά ατυχήµατα είναι πολύ συχνότερα µεταξύ των
µεταναστών εργατών (Αναστασίου, κ.ά., 2015), όπως και οι περιπτώσεις βίας εναντίον τους
(Δίκτυο Καταγραφής Ρατσιστικής Βίας 2015, Καψάλης, 2015β). Πράγµατι, οι επιθεωρήσεις
δείχνουν ότι αποτελεί σοβαρό ζήτηµα. Το 2014, το ΣΕΠΕ επέβαλε 145 (147 το 2013)
διοικητικά πρόστιµα ύψους 1,01 εκατ. ευρώ (1,1 εκατ. ευρώ το 2013) για την παράνοµη
απασχόληση αλλοδαπών, καθώς και προσωρινό κλείσιµο 2-51 ηµερών σε 51 (52 το 2013)
επιχειρήσεις. Είναι άγνωστο εάν αυτό αποτελεί την "κορυφή του παγόβουνου".

33
3.2.4 Μερικώς δηλωµένη εργασία: αδήλωτες αποδοχές
Μέχρι στιγµής, η έµφαση έχει δοθεί µόνο στην πλήρως αδήλωτη εργασία. Ωστόσο, η µερικώς
δηλωµένη εργασία είναι επίσης σηµαντική. Πρόκειται για περιπτώσεις όπου ο επίσηµος
εργοδότης δεν δηλώνει το σύνολο του µισθού ενός επίσηµου εργαζόµενου για παράδειγµα,
καταβάλλει δύο µισθούς, έναν δηλωµένο επίσηµο µισθό και έναν αδήλωτο, προκειµένου να
αποφύγει τον πλήρη οφειλόµενο φόρο και τις αντίστοιχες ασφαλιστικές εισφορές.
Εξετάζοντας το βαρόµετρο του 2013, ποσοστό 7% των εργαζόµενων που ρωτήθηκαν
διαβεβαίωσαν λάµβαναν από τον επίσηµο εργοδότη τους έναν δηλωµένο µισθό και έναν
πρόσθετο, αδήλωτο µισθό, κατά το δωδεκάµηνο πριν την έρευνα. Κατά µέσο όρο, επρόκειτο
για το 10% του µικτού µισθού που λάµβαναν. Δεδοµένων λοιπόν των µικρών αριθµητικών
µεγεθών που διαπιστώθηκαν, τα παρακάτω περιγραφικά ευρήµατα πρέπει να αντιµετωπιστούν
µε προσοχή.
Αν και αυτή η παράνοµη εργοδοτική πρακτική επικρατεί σε όλες τις
κοινωνικοδηµογραφικές και κοινωνικοοικονοµικές οµάδες, είναι ωστόσο συνηθέστερη σε
ορισµένες οµάδες απ' ό,τι σε κάποιες άλλες (βλ. Πίνακα Γ5 στο Παράρτηµα Γ). Οι πολίτες µε
χαµηλότερο του µέσου όρου φορολογικό φρόνηµα είναι και πάλι πιθανότερο να λαµβάνουν
αδήλωτα ηµεροµίσθια, όπως και οι γυναίκες, τα άτοµα νεαρότερης ηλικίας, τα άτοµα άνω των
55 ετών, οι ανύπανδροι, αυτοί που µένουν σε µεγαλύτερα νοικοκυριά, σε αστικές περιοχές και
αντιµετωπίζουν δυσκολίες στην πληρωµή των λογαριασµών τους. Συνολικά, ωστόσο, οι
περιθωριοποιηµένες οµάδες είναι αυτές που εµφανίζουν τις µεγαλύτερες πιθανότητες επιβολής
της εν λόγω παράνοµης πρακτικής από τους εργοδότες τους.
Για να αξιολογηθεί εάν αυτές οι διακυµάνσεις είναι σηµαντικές όταν λαµβάνονται
υπόψη και διατηρούνται σταθερές άλλες µεταβλητές ελέγχου, πραγµατοποιήθηκε µία ανάλυση
λογιστικής παλινδρόµησης (βλ. Πίνακα Γ6 στο Παράρτηµα Γ). Η ανάλυση αυτή αποκαλύπτει
ότι τα άτοµα µε χαµηλό φορολογικό φρόνηµα είναι πιθανότερο να λαµβάνουν αδήλωτα
ηµεροµίσθια, όπως και αυτοί που δυσκολεύονται να πληρώσουν τους λογαριασµούς του
νοικοκυριού τους. Δεν εντοπίζεται σηµαντικός συσχετισµός όταν αναλύεται το φύλο, η ηλικία,
η εκπαίδευση, η οικογενειακή κατάσταση, ο αριθµός ατόµων στο νοικοκυριό, η παρουσία
παιδιών και η αστική/αγροτική τοποθεσία. Τα σωστά προσαρµοσµένα στοιχεία, ωστόσο,
δείχνουν ότι υπάρχουν σηµαντικοί ανεξήγητοι παράγοντες πέραν των χαρακτηριστικών που
φαινοµενικά επηρεάζουν τις πιθανότητες ο εργαζόµενος να λαµβάνει αδήλωτο ηµεροµίσθιο.
Το ανεξήγητο συστατικό στοιχείο που προκύπτει λόγω παραγόντων πέραν αυτών των
επιµέρους κοινωνικοδηµογραφικών και κοινωνικοοικονοµικών χαρακτηριστικών αναλύεται
στη συνέχεια στην Ενότητα 3, όπου προσδιορίζονται άλλοι παράγοντες ώθησης της αδήλωτης
και της δηλωµένης εργασίας.

4. ΠΑΡΑΓΟΝΤΕΣ ΠΟΥ ΟΔΗΓΟΥΝ ΣΤΗΝ ΑΔΗΛΩΤΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑ ΣΤΗΝ

ΕΛΛΑΔΑ

Όπως αναδείχθηκε στο αναλυτικό πλαίσιο της ενότητας 2.1, αδήλωτη εργασία προκύπτει όταν
οι αστοχίες και οι ανεπάρκειες των επίσηµων θεσµών προκαλούν ασυµµετρία µεταξύ της
ηθικής του κράτους (νόµοι και κανονισµοί) και της ηθικής των πολιτών (νόρµες, αξίες και
πεποιθήσεις σχετικά µε τον βαθµό αποδοχής αυτών των νόµων και κανονισµών). Στο Σχήµα
6 παρέχεται µια ένδειξη για τον βαθµό στον οποίο η ηθική του κράτους και η ηθική των
πολιτών δεν δείχνουν να ευθυγραµµίζονται στην Ελλάδα, εξετάζοντας το ποσοστό των ατόµων
που έχουν εµπιστοσύνη στο κράτος. Μετά από µια σηµαντική βελτίωση του ποσοστού
εµπιστοσύνης στο κράτος την περίοδο από το 2009 έως το 2011, το ποσοστό αυτό παρέµεινε
στάσιµο και στη συνέχεια κατέγραψε έντονη πτώση το 2015. Στο βαθµό κατά τον οποίο οι

34
στάσεις αυτές αντικατοπτρίζονται στη συµπεριφορά συµµόρφωσης των Ελλήνων πολιτών,
η διάβρωση της εµπιστοσύνης στις αρχές θα οδηγήσει σε µείωση της οικειοθελούς
συµµόρφωσης. Όπως βεβαιώνουν οι Ballas και Tsoukas (1998), η µη συµµόρφωση οφείλεται
στην ιστορική έλλειψη εµπιστοσύνης µεταξύ του ελληνικού κράτους και των πολιτών του, και
σήµερα αυτή η θεσµική ασυµµετρία, η οποία προκαλείται από τη δυσπιστία που χαρακτηρίζει
τόσο τις οριζόντιες σχέσεις (δηλ. την εµπιστοσύνη των πολιτών σε άλλους φορολογούµενους),
όσο και τις κατακόρυφες σχέσεις (δηλ. την έλλειψη εµπιστοσύνης των πολιτών στο κράτος),
παραµένει ο βασικός λόγος για τον οποίο επικρατεί η αδήλωτη εργασία και οι δηµοσιονοµικές
αρχές αδυνατούν να καλύψουν τους φοροεισπρακτικούς τους στόχους, η επιθεώρηση εργασίας
αντιµετωπίζει παραβιάσεις της εργατικής νοµοθεσίας και οι φορείς κοινωνικής ασφάλισης
αντιµετωπίζουν τη µη πληρωµή ασφαλιστικών εισφορών (Kaplanoglou και Rapanos), 2013·
Luttmer και Singhal, 2014: 155).
Στο Σχήµα 7 παρουσιάζεται µια πιο άµεση µέτρηση του τρόπου µε τον οποίο οι
αστοχίες και οι ανεπάρκειες των επίσηµων θεσµών έχουν προκαλέσει έλλειψη ευθυγράµµισης
µεταξύ της ηθικής του κράτους και της ηθικής των πολιτών, εξετάζοντας τον βαθµό
κοινωνικής αποδοχής της αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα (δηλ. το "φορολογικό φρόνηµα").
Η αντιλαµβανόµενη κοινωνική αποδοχή µιας επιχείρησης που απασχολεί έναν αδήλωτο
εργαζόµενο είναι 1,98 (όπου το 1 αντιστοιχεί σε "απολύτως απαράδεκτη" και το 10 σε "πλήρως
αποδεκτή"), 1,89 για µια επιχείρηση που πραγµατοποιεί αδήλωτη εργασία για ένα νοικοκυριό
και 1,71 για επιχειρήσεις που πραγµατοποιούν αδήλωτη εργασία για άλλη επιχείρηση. Στο
µεταξύ, ο ελληνικός πληθυσµός εµφανίζεται πιο ανεκτικός απέναντι σε άτοµα που
συµµετέχουν σε αδήλωτη εργασία. Ο βαθµός αποδοχής ενός ατόµου το οποίο αποκρύπτει
µερικώς ή ολικώς το εισόδηµά του είναι 2,09 και ανέρχεται στο 2,5 για άτοµα που
απασχολούνται σε αδήλωτη εργασία για άλλο νοικοκυριό. Εξαίρεση, ωστόσο, αποτελούν
αυτοί που διεκδικούν επιδόµατα χωρίς να τα δικαιούνται, για παράδειγµα για όσο διάστηµα
εργάζονται σε αδήλωτη βάση. Η πρακτική αυτή θεωρείται περισσότερο απαράδεκτη, µε
βαθµολογία 1,85. Συνολικά, ωστόσο, οι επιχειρήσεις που εµπλέκονται σε αδήλωτη εργασία
είναι λιγότερο αποδεκτές σε σχέση µε άτοµα που κάνουν το ίδιο. Η κατάσταση αυτή είναι
παρόµοια όχι µόνο στην ΕΕ των 28 συνολικά, αλλά και σε όλες τις περιφέρειες της ΕΕ.

35
Σχήµα 6 - Εµπιστοσύνη στο κράτος στην Ελλάδα, 2008-2015

Πηγή: http://ec.europa.eu/public_opinion/cf/index_en.cfm

Σχήµα 7. Βαθµός αποδοχής των διαφόρων τύπων αδήλωτης εργασίας: Ελλάδα και περιφέρειες
της ΕΕ των 28
3,80

4,00
3,27

3,27

3,50
2,81

2,81
2,76

2,64

3,00
2,50

2,48
2,31

2,31
2,27

2,21
2,20

2,20
2,18
2,09

2,09

2,09
2,07

2,50
2,01
1,99

1,98
1,89
1,85

1,83
1,82

1,76
1,72

1,71

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00
Welfare payments Private undeclared Undeclared Undeclared Not registered Not declared
without work payment to a firm payment to a firm salary/ envelope income
entitlement by a household by another firm wages

Greece EU27 Eastern Europe Western Europe Southern Europe

Πηγή: έρευνα για την αδήλωτη εργασία Ευρωβαρόµετρου 2013

36
Αυτό που προκύπτει, συνεπώς, είναι ότι οι ελληνικές αρχές θα βρουν µεγαλύτερη στήριξη
µεταξύ του πληθυσµού για την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας των επιχειρήσεων απ'
ό,τι για την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας των ατόµων σε µεµονωµένη βάση.
Ο βαθµός κοινωνικής αποδοχής της αδήλωτης εργασίας, πάντως, δεν είναι
οµοιόµορφος σε όλες τις πληθυσµιακές οµάδες (βλ. Πίνακα Γ7 στο Παράρτηµα Γ). Ένας
σηµαντικός παράγοντας είναι το ότι αυτοί που αναλαµβάνουν αδήλωτη εργασία και αυτοί που
αγοράζουν αδήλωτα αγαθά και υπηρεσίες θεωρούν την πράξη τους περισσότερο αποδεκτή από
αυτούς που δεν κάνουν κάτι τέτοιο. Αντίστοιχα, ο βαθµός κοινωνικής αποδοχής της αδήλωτης
εργασίας είναι µεγαλύτερος µεταξύ των ανδρών, των νεότερων ηλικιακών οµάδων, αυτών µε
λιγότερα χρόνια εκπαίδευσης, των ανύπανδρων ατόµων και των νοικοκυριών µε ένα άτοµο,
των ανθρώπων που θεωρούν ότι ανήκουν στην εργατική τάξη, αυτών που σπάνια
αντιµετωπίζουν δυσκολίες στην πληρωµή των λογαριασµών του νοικοκυριού τους, των
αυτοαπασχολούµενων και αυτών που ζουν σε αστικές περιοχές.
Προκειµένου να διαπιστωθεί εάν υπάρχει συσχετισµός µεταξύ του φορολογικού
φρονήµατος (δηλ. του βαθµού αποδοχής της αδήλωτης εργασίας) και της συµµετοχής σε
αδήλωτη εργασία (από την πλευρά τόσο της προσφοράς, όσο και της ζήτησης), όταν
λαµβάνονται υπόψη και διατηρούνται σταθερά και άλλα χαρακτηριστικά, µπορούν να
εξεταστούν τα αποτελέσµατα µιας ανάλυσης γραµµικής παλινδρόµησης (βλ. Πίνακα Γ8 στο
Παράρτηµα Γ). Η ανάλυση αυτή αποκαλύπτει ότι αυτοί που παρέχουν αδήλωτη εργασία έχουν
σηµαντικά χαµηλότερο φορολογικό φρόνηµα σε σχέση µε αυτούς που αγοράζουν αδήλωτα
αγαθά και υπηρεσίες. Ωστόσο, η σηµασία του συσχετισµού µεταξύ της πλευράς της ζήτησης
αδήλωτης εργασίας και του φορολογικού φρονήµατος παύει να υφίσταται όταν στην ανάλυση
περιληφθούν κοινωνικοοικονοµικές και χωρικές µεταβλητές. Αποκαλύπτει επίσης ότι η
αδήλωτη εργασία είναι περισσότερο µη αποδεκτή κοινωνικά µεταξύ των ατόµων µεγαλύτερης
ηλικίας, αυτών που ζουν σε µεγαλύτερα νοικοκυριά, των µισθωτών και αυτών οι οποίοι
συνήθως αντιµετωπίζουν δυσκολίες στην πληρωµή των λογαριασµών του νοικοκυριού τους,
ενώ αυτοί που αυτοπροσδιορίζονται ως ανήκοντες στην εργατική τάξη έχουν σηµαντικά
περισσότερες πιθανότητες να τη θεωρούν αποδεκτή σε σύγκριση µε αυτούς που ανήκουν στη
µεσαία ή υψηλή κοινωνική τάξη, και αυτοί που έχουν περισσότερα χρόνια εκπαίδευσης είναι
σηµαντικά πιθανότερο να τη θεωρούν κοινωνικά αποδεκτή, σε σχέση µε αυτούς που
σταµάτησαν την πλήρη εκπαίδευση στην ηλικία των 15 ετών ή νωρίτερα. Ωστόσο, δεν υπάρχει
σχέση µεταξύ φύλου, οικογενειακής κατάστασης, αριθµού τέκνων και αστικής/αγροτικής
τοποθεσίας, και του βαθµού κοινωνικής αποδοχής της αδήλωτης εργασίας µεταξύ των 1.000
ερωτηθέντων. Συνοψίζοντας και τονίζοντας τη σηµασία για τη στόχευση εκστρατειών
αύξησης της ευαισθητοποίησης για τις παρενέργειες της αδήλωτης εργασίας, ο βαθµός
κοινωνικής αποδοχής της αδήλωτης εργασίας είναι σηµαντικά υψηλότερος µεταξύ των
νεότερων ατόµων, αυτών µε περισσότερα χρόνια εκπαίδευσης, αυτών που
αυτοπροσδιορίζονται ως ανήκοντες στην εργατική τάξη, των αυτοαπασχολουµένων και αυτών
που αντιµετωπίζουν λιγότερες δυσκολίες στην πληρωµή των λογαριασµών του νοικοκυριού
τους.
Κατά συνέπεια, ποιες συγκεκριµένες αστοχίες επίσηµων θεσµών συνεπάγονται αυτήν
την αναντιστοιχία της ηθικής του κράτους και της ηθικής των πολιτών (δηλ. του χαµηλού
φορολογικού φρονήµατος) και, άρα, τη διάδοση της αδήλωτης εργασίας; Όπως αποκάλυψε η
ενότητα 2.1, ένας µεγάλος αριθµός µελετών σε διάφορα κράτη αποκαλύπτει ότι οι αστοχίες
και οι ανεπάρκειες στους επίσηµους θεσµούς που οδηγούν σε ασυµµετρία µεταξύ της ηθικής
του κράτους και της ηθικής των πολιτών, και κατά συνέπεια στη διάδοση της αδήλωτης
εργασίας, είναι οι εξής:
• χαµηλότερο κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ·
• µεγαλύτερη διαφθορά και χαµηλότερη ποιότητα διακυβέρνησης·

37
• χαµηλότερες δαπάνες για επεµβάσεις στην αγορά εργασίας για την στήριξη των πλέον
ευπαθών οµάδων·
• χαµηλότερα επίπεδα κοινωνικών δαπανών, και
• συστήµατα κοινωνικών µεταβιβάσεων τα οποία είναι λιγότερο αποτελεσµατικά στη
µείωση του επιπέδου ανισότητας και της σοβαρής υλικής στέρησης,
συµπεριλαµβανοµένης και της βελτίωσης της αποδοτικότητας των εισπράξεων.
Εδώ, συνεπώς, αξιολογούµε την κατεύθυνση των αλλαγών σε καθέναν από αυτούς τους τοµείς
στην Ελλάδα, προκειµένου να εκτιµήσουµε τους τοµείς όπου απαιτούνται παρεµβάσεις σε
µακροοικονοµικό επίπεδο, προκειµένου να περιοριστεί η ανάπτυξη της αδήλωτης οικονοµίας
στην Ελλάδα.
Στο Σχήµα 8 εξετάζονται οι τάσεις του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ (σε ευρώ τρέχουσας
αξίας) στην Ελλάδα, για τις οποίες έχει διαπιστωθεί ότι σχετίζονται άµεσα µε το µέγεθος της
αδήλωτης οικονοµίας· όσο χαµηλότερο είναι το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ, τόσο µεγαλύτερη είναι
η αδήλωτη οικονοµία (ILO, 2013· Williams 2014a,b,c,d, 2015a,b, 2016· Williams και
Horodnic, 2016). Αυτό αποκαλύπτει ότι το κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ στην Ελλάδα αυξανόταν
σταθερά έως το 2008, έκτοτε όµως σηµειώνει πτώση. Πράγµατι, το 2014 το κατά κεφαλήν
ΑΕγχΠ είχε µειωθεί στο 74% του επιπέδου στο οποίο βρισκόταν το 2008. Δεδοµένου ότι
πρόκειται για έναν κρίσιµο συστηµικό παράγοντα καθορισµού του επιπέδου αδήλωτης
εργασίας, αυτό που υποδηλώνεται µε έµφαση είναι ότι κάθε συνέχιση της πτώσης του κατά
κεφαλήν ΑΕγχΠ στην Ελλάδα θα συσχετιστεί µε αύξηση της διάδοσης της αδήλωτης εργασίας
(βλ. Bitzenis κ.ά., 2016).

Σχήµα 8. Κατά Κεφαλήν Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (ΑΕγχΠ) σε ΙΑΔ - Ονοµαστικές δαπάνες
(σε ευρώ)

22.000 EUR 21.845 EUR

21.386 EUR
21.000 EUR 21.061 EUR
20.324 EUR
20.000 EUR 19.769 EUR
19.000 EUR 18.643 EUR
18.000 EUR 18.134 EUR
17.683 EUR
17.311 EUR
17.000 EUR 16.451 EUR
16.371 EUR
16.000 EUR 16.250 EUR
15.000 EUR 14.994 EUR
14.000 EUR 14.011 EUR
13.000 EUR 13.231 EUR

12.000 EUR
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Πηγή: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00114

Μελέτες σε διάφορα κράτη αποκαλύπτουν επίσης ότι όσο υψηλότερο είναι το επίπεδο της
διαφθοράς στον δηµόσιο τοµέα και όσο χαµηλότερη είναι η ποιότητα διακυβέρνησης, τόσο
εκτενέστερη είναι η αδήλωτη οικονοµία (βλ. ενότητα 2.1). Στην Ελλάδα, σύµφωνα µε τον
Δείκτη Αντίληψης για τη Διαφθορά (ΔΑΔ) της Διεθνούς Διαφάνειας, υπάρχει ένα σχετικά
υψηλότερο επίπεδο αντίληψης για τη διαφθορά στον δηµόσιο τοµέα απ' ό,τι σε άλλα κράτη
µέλη της ΕΕ. Πράγµατι, το 2015 η Ελλάδα βρισκόταν στην 58η θέση µεταξύ 167 κρατών
παγκοσµίως (και στην ίδια θέση µε τη Ρουµανια). Όπως λοιπόν υποστηρίζουν οι Manolas κ.ά.
(2013: 1045),
"ο αποτελεσµατικός περιορισµός της διαφθοράς του δηµόσιου τοµέα στην Ελλάδα
αναµένεται να έχει σηµαντικό αντίκτυπο στη µείωση της αδήλωτης οικονοµίας. Έτσι, οι

38
 πολιτικές που έχουν ως στόχο τη µείωση της αδήλωτης οικονοµίας στην Ελλάδα θα
πρέπει να επικεντρωθούν κυρίως στην καταπολέµηση της διαφθοράς και τη βελτίωση
της ποιότητας διακυβέρνησης, πρωτίστως µε µείωση των άσκοπων κρατικών
παρεµβάσεων, κατάργηση των πελατειακών σχέσεων µεταξύ πολιτικών και
ψηφοφόρων, και καταπολέµηση των επίµονων θεσµικών αδυναµιών που δηµιουργούν
γόνιµο έδαφος για συµπεριφορές προσοδοθηρίας από πλευράς πολιτικών και δηµοσίων
υπαλλήλων. Στο πλαίσιο αυτό, η αποτελεσµατική µείωση της παραοικονοµίας
µακροπρόθεσµα αποτελεί πρωτίστως κοινωνικό ζήτηµα, και συγκεκριµένα ζήτηµα
κοινωνικής ανάπτυξης".
Οι Bitzenis κ.ά. (2016) υποστηρίζουν παροµοίως ότι η βελτίωση της ποιότητας διακυβέρνησης
και η µείωση της διαφθοράς αποτελούν καθοριστικά µέσα για τη µείωση της αδήλωτης
οικονοµίας. Ένας λόγος για τον οποίο συµβαίνει αυτό είναι διότι πολλοί βγαίνουν από τη
δηλωµένη οικονοµία λόγω του επιπέδου της διαφθοράς στον δηµόσιο τοµέα, η οποία αυξάνει
το κόστος της επαγγελµατικής δραστηριοποίησης, ενώ η δραστηριοποίηση σε αδήλωτο
επίπεδο αποτελεί ένα µέσο διαφυγής από την υποχρέωση πληρωµής των αντίστοιχων ποσών
δωροδοκίας. Παρά το ότι η Ελλάδα παραµένει σε σχετικά χαµηλή θέση, και συγκεκριµένα
στην 58η µεταξύ 167 χωρών παγκοσµίως, φαίνεται ωστόσο να έχει σηµειωθεί πρόοδος τα
τελευταία χρόνια, αν και από χαµηλό σηµείο εκκίνησης. Όπως δείχνει το Σχήµα 9, σε µια
κλίµακα όπου το 0 αντιστοιχεί σε κατάσταση µεγάλης διαφθοράς και το 100 στην απουσία
διαφθοράς, η κατάταξη της Ελλάδας στον Δείκτη Αντίληψης για τη Διαφθορά της Διεθνούς
Διαφάνειας έχει σηµειώσει σταθερή βελτίωση, ανεβαίνοντας από την 36η θέση το 2012 στη
46η θέση το 2015. Στο πλαίσιο αυτό, αν και η κατάσταση µε τη διαφθορά βελτιώνεται,
προκειµένου να αντιµετωπιστεί η διάδοση της αδήλωτης εργασίας απαιτείται περαιτέρω
µείωση της διαφθοράς στον δηµόσιο τοµέα και αύξηση της ποιότητας διακυβέρνησης.

Σχήµα 9. Δείκτης Αντίληψης της Διαφθοράς στην Ελλάδα

50

45 46
43
40 40

35 36

30
2012 2013 2014 2015
Πηγή: http://www.transparency.org/cpi2015#results-table

Πολλά από τα ενδιαφερόµενα µέρη στη διάρκεια της επίσκεψης της αποστολής υποστήριξαν
ότι υπεύθυνοι για το επίπεδο αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα είναι οι υψηλοί φορολογικοί
συντελεστές. Ωστόσο, πολλές µελέτες αποκαλύπτουν ότι είναι ελάχιστα ή και ανύπαρκτα τα
στοιχεία που αποδεικνύουν ότι οι υψηλότεροι φορολογικοί συντελεστές σχετίζονται σε
σηµαντικό βαθµό µε υψηλότερα επίπεδα αδήλωτης εργασίας (Friedmann κ.ά., 2000· Ihrig και
Moe, 2000· Kuehn, 2007· Schneider, 2002· Williams, 2014a,b,c,d, 2015a,b, 2016· Williams
και Martinez-Perez, 2014· Williams και Horodnic, 2016). Για παράδειγµα, οι Vanderseypen
κ.ά. (2013) στις ετήσιες Οικονοµικές και Κοινωνικές Εξελίξεις στην Ευρώπη το 2013 της
Ευρωπαϊκής Επιτροπής εξέτασαν τη σχέση ανάµεσα στην αδήλωτη εργασία και τις διάφορες

39
µεταβλητές των φορολογικών συντελεστών, συγκεκριµένα τον έµµεσο φορολογικό
συντελεστή της εργασίας, το ποσοστό των ηµεροµισθίων ως προς τους συνολικούς φόρους και
τη φορολογική επιβάρυνση της εργασίας. Δεν εντόπισαν κάποιον σηµαντικό, από στατιστικής
άποψης, συσχετισµό µεταξύ της επικράτησης της αδήλωτης εργασίας και των φορολογικών
συντελεστών.
Συνεπώς, οι µειώσεις των φορολογικών συντελεστών στην Ελλάδα δεν αποτελούν την
ενδεδειγµένη γραµµή πλεύσης, όπως προτείνεται σε κάποιες περιπτώσεις Christopoulos ,
2003· Katsios 2006). Αντιθέτως, η κατάσταση είναι πιο πολύπλοκη. Από τη µία πλευρά, σε
κοινωνίες όπου η ηθική ων πολιτών ευθυγραµµίζεται µε την πολιτική του κράτους, οι
φορολογικοί συντελεστές συχνά είναι υψηλοί, καθώς οι πολίτες συνειδητοποιούν ότι οι φόροι
είναι το τίµηµα που καταβάλλουν για να απολαµβάνουν µια πολιτισµένη κοινωνία. Το
πρόβληµα, συνεπώς, δεν είναι οι φορολογικοί συντελεστές. Είναι η έλλειψη εµπιστοσύνης στο
κράτος και η πεποίθηση των πολιτών ότι δεν λαµβάνουν τα δηµόσια αγαθά και υπηρεσίες που
αντιστοιχούν στους φόρους που πληρώνουν. Πράγµατι, αυτό αναγνωρίστηκε από τους
συµµετέχοντες στις αντίστοιχες συνεντεύξεις. Αναγνωρίστηκε, για παράδειγµα, ότι η ηθική
των πολιτών δεν ευθυγραµµίζεται µε την ηθική του κράτους, µε σηµαντική αιτία την έλλειψη
εµπιστοσύνης στον κρατικό µηχανισµό, καθώς και ότι, ως αποτέλεσµα αυτού, οι πολίτες
δυσκολεύονται να αποδεχθούν υψηλούς φορολογικούς συντελεστές λόγω των ανεπαρκών
δηµόσιων αγαθών και υπηρεσιών πρόνοιας που λαµβάνουν ως αντάλλαγµα των φόρων. Από
την άλλη πλευρά, και όπως αναφέρει το Διεθνές Νοµισµατικό Ταµείο (ΔΝΤ) (2013: 23-26),
το πρόβληµα δεν είναι οι φορολογικοί συντελεστές, αλλά η ανεπαρκής φοροεισπραξιµότητα,
καθώς οι ανείσπρακτοι βεβαιωµένοι φόροι ανήλθαν στα 67,9 δισ. ευρώ το 2013, ποσό που
αντιστοιχεί στο ένα τρίτο του ΑΕγχΠ της Ελλάδας
(www.gsis.gr/gsis/info/gsis_site/PublicIssue/profit_np/). Αυτό αναγνωρίζεται και σε άλλες
µελέτες (Kaplanoglou και Rapanos 2013). Συνεπώς δεν υπάρχουν στοιχεία τα οποία να
αποδεικνύουν ότι µε τη µείωση των φορολογικών συντελεστών συρρικνώνεται η αδήλωτη
οικονοµία. Αντιθέτως, η έµφαση πρέπει να δοθεί στα εξής: (1) στη βελτίωση της ικανότητας
διατήρησης υψηλότερων φορολογικών συντελεστών, ευθυγραµµίζοντας την ηθική του
κράτους µε την ηθική των πολιτών, µε αντίστοιχη έµφαση στη βελτίωση της αντίληψης για τη
διανεµητική αµεροληψία (δηλ. οι πολίτες να λαµβάνουν εύλογη και δίκαιη ανταµοιβή µε
δηµόσια αγαθά και υπηρεσίες για τους φόρους που πληρώνουν) και (2) στη σηµαντική
βελτίωση της φοροεισπραξιµότητας.
Επίσης δεν υπάρχουν στοιχεία τα οποία να αποδεικνύουν ότι η µείωση της κρατικής
παρέµβασης στην αγορά εργασίας οδηγεί σε µείωση του µεγέθους της αδήλωτης οικονοµίας.
Αντιθέτως, ισχύει το ακριβώς αντίθετο. Η αδήλωτη εργασία είναι χαµηλότερη σε χώρες όπου
ένα µεγαλύτερο ποσοστό του ΑΕγχΠ δαπανάται για κρατικές παρεµβάσεις στην αγορά
εργασίας, οι οποίες είναι στοχευµένες προς οµάδες που αντιµετωπίζουν δυσκολίες, όπως οι
άνεργοι, οι απασχολούµενοι που βρίσκονται σε κίνδυνο ακούσιας απώλειας της θέσης
εργασίας τους και τα µη ενεργά άτοµα που δεν αποτελούν µέρος του εργατικού δυναµικού
αλλά θα επιθυµούσαν να εργαστούν και βρίσκονται σε µειονεκτική θέση µε κάποιον τρόπο
(Eurofound, 2013· Vanderseypen κ.ά. et al, 2013· Williams, 2014a,b,c,d, 2015a,b, 2016·
Williams και Horodnic, 2016). Όπως αποκαλύπτει το Σχήµα 10, στην Ελλάδα πράγµατι έχει
αυξηθεί το ποσοστό το ΑΕγχΠ που δαπανάται σε τέτοιες παρεµβάσεις στην αγορά εργασίας,
γεγονός που αποτελεί θετικό βήµα για τη διευκόλυνση µειώσεων του επιπέδου αδήλωτης
εργασίας, αν και οι δαπάνες αυτές έχουν µειωθεί τα τελευταία χρόνια. Προκειµένου λοιπόν να
αντιµετωπιστεί η αδήλωτη εργασία, είναι αναγκαίο να διατηρηθούν τα επίπεδα δαπανών για
ενεργητικές πολιτικές στην αγορά εργασίας που απευθύνονται σε ευάλωτες οµάδες.

40
Σχήµα 10. Σύνολο Πολιτικών Παρεµβάσεων στην Αγορά Εργασίας (κατηγορίες 1-9): %
Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος (ΑΕγχΠ)

1,00
0,944
0,90 0,900
0,838
0,80
0,70
0,60 0,606
0,542 0,521
0,50 0,490
0,465
0,40
0,30
0,20
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2013

Πηγή:http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Archive:Labour_market_policy_interventions

Επίσης έχει καταδειχθεί ευρέως ότι όσο µεγαλύτερες είναι οι δαπάνες για κοινωνική
προστασία ως ποσοστό του ΑΕγχΠ, τόσο λιγότερο επικρατεί η αδήλωτη εργασία (Eurofound,
2013· Vanderseypen κ.ά., 2013· Williams, 2014a,b,c,d, 2015a,b, 2016). Όπως αποκαλύπτει το
Σχήµα 11, υπάρχουν και σε αυτήν την περίπτωση θετικά βήµατα προς αυτήν την κατεύθυνση
στην Ελλάδα. Η εν λόγω µεγαλύτερη κοινωνική προστασία θα µπορούσε να οδηγήσει σε
µείωση της ανάγκης των πολιτών για αδήλωτη εργασία. Τα επιδόµατα ανεργίας αποτελούν µία
παράµετρο αυτών των δαπανών, αντιπροσωπεύοντας το 6% της συνολικής δαπάνης για
επιδόµατα κοινωνικής προστασίας. Η παράµετρος αυτή επίσης πρέπει να αυξηθεί. Οι δαπάνες
για επιδόµατα ανεργίας ως ποσοστό του ΑΕγχΠ και ως ποσοστό των συνολικών δαπανών
κοινωνικής προστασίας έχει αυξηθεί σε σύγκριση µε το 2008. Το 2012, ποσοστό 1,9% του
ΑΕγχΠ δαπανήθηκε για επιδόµατα ανεργίας, έναντι 1,2% το 2008 (και 2,2% το 2011).
Ωστόσο, υπάρχουν λόγοι να είναι κανείς επιφυλακτικός για το εάν αυτό έχει οδηγήσει σε
µείωση της ανάγκης συµµετοχής στην αδήλωτη οικονοµία στην Ελλάδα. Το επίδοµα ανεργίας
διαρκεί έως 12 µήνες και αντιστοιχεί στο πάγιο ποσό των 360 ευρώ το µήνα. Στην πράξη,
ωστόσο, το επίδοµα ανεργίας εισπράττεται µόλις για 5 µήνες, καθώς βασίζεται στα έτη
ασφάλισης των δικαιούχων. Επιπλέον, µόλις το 12% των εγγεγραµµένων ανέργων λαµβάνει
επίδοµα ανεργίας. Έτσι λοιπόν δεν παρέχεται στους ανέργους ένα "δίχτυ ασφαλείας" ώστε να
µην χρειάζεται να στρέφονται στην αδήλωτη οικονοµία προκειµένου να επιβιώσουν, Με ένα
τόσο αδύναµο "δίχτυ ασφαλείας", δεν αποτελεί έκπληξη το γεγονός ότι οι πολίτες στρέφονται
στην αδήλωτη εργασία ως µέσο τελευταίας καταφυγής, αλλά και για λόγους επιβίωσης.
Συνεπώς, απαιτείται να δηµιουργηθεί ένα ισχυρότερο "δίχτυ ασφαλείας" και οι κοινωνικές
δαπάνες να κατευθυνθούν σε οµάδες που είναι πιθανό να εισέλθουν στην αδήλωτη οικονοµία,
προκειµένου να µειωθεί η άµεση προσφορά εργατικού δυναµικού για την αδήλωτη οικονοµία.

41
Σχήµα 11. Κοινωνικές δαπάνες στην Ελλάδα: % Ακαθάριστου Εγχώριου Προϊόντος
(ΑΕγχΠ)3

34
32
31,6
30 30,4
28,6
28
27,3
26
25,3
24,1
24 23,4 23,0 23,7
22,6 23,7
22,7 22,6
22
20
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Πηγή: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do

Αντίστοιχα, όσο περισσότερο καταφέρνει το κράτος να χρησιµοποιεί τους άµεσους φόρους

για τη µείωση του ποσοστού του πληθυσµού που αντιµετωπίζει κίνδυνο φτώχειας, τόσο
λιγότερο επικρατεί στις οικονοµίες η αδήλωτη εργασία. Εξετάζοντας την αποτελεσµατικότητα
της κρατικής αναδιανοµής µέσω άµεσων φόρων, όπως υπολογίζεται από τη µείωση των
ποσοστιαίων µονάδων φτώχειας (ορίζεται ως το ποσοστό του πληθυσµού µε εισόδηµα κάτω
του 60% του εθνικού διάµεσου εισοδήµατος) µετά τις κοινωνικές µεταβιβάσεις, προκύπτει
ένας στατιστικά θετικός συσχετισµός (Eurofound, 2013· Vanderseypen κ.ά., 2013· Williams,
2014a,b,c,d, 2015a,b, 2016). Στην Ελλάδα, ωστόσο, η αποτελεσµατικότητα των κοινωνικών
µεταβιβάσεων σε ό,τι αφορά τη µείωση της φτώχειας είναι σηµαντικά µικρότερη απ' ό,τι στην
ΕΕ συνολικά. Όπως αναφέρει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2015α), αν και οι κοινωνικές δαπάνες
αντιστοιχούν στο 31,2% του ΑΕγχΠ στην Ελλάδα (σε σύγκριση µε τον µέσο όρο στην ΕΕ που
διαµορφώνεται στο 29,5%), οι κοινωνικές µεταβιβάσεις (πέραν των συντάξεων) οδήγησαν σε
µείωση της φτώχειας µόλις κατά 17,5% το 2013 (σε σύγκριση µε τον µέσο όρο στην ΕΕ που
διαµορφώνεται στο 36%). Αυτό, όπως αναφέρεται, συµβαίνει διότι το σύστηµα κοινωνικών
µεταβιβάσεων δεν είναι καλά στοχευµένο, και επίσης διότι πολλά από τα πλέον ευάλωτα µέλη
της ελληνικής κοινωνίας δεν έχουν καλυφθεί ποτέ από το σύστηµα κοινωνικής προστασίας.
Προκειµένου λοιπόν να αντιµετωπιστεί η αδήλωτη εργασία, πρέπει να αυξηθεί αισθητά η
αποτελεσµατικότητα του συστήµατος κοινωνικών µεταβιβάσεων σε ό,τι αφορά τη µείωση της
φτώχειας. Πράγµατι, το γεγονός ότι αυτό αποτελεί καθοριστική πρόκληση για την Ελλάδα
ενισχύεται περαιτέρω από το Σχήµα 12, το οποίο αποκαλύπτει ότι τα τελευταία χρόνια έχει
αυξηθεί πολύ σηµαντικά το ποσοστό του πληθυσµού που υποφέρει από σοβαρή υλική
στέρηση, καταγράφοντας άνοδο από 11% το 2009 σε 21,5% το 2014.

3
Οι δαπάνες κοινωνικής προστασίας περιλαµβάνουν: κοινωνικές παροχές που αποτελούνται από µεταβιβάσεις (σε χρήµατα
ή σε είδος) προς νοικοκυριά και άτοµα, προκειµένου αυτά να ελαφρυνθούν από το βάρος ενός καθορισµένου συνόλου
κινδύνων ή αναγκών· διοικητικά έξοδα, δηλαδή έξοδα που χρεώνονται στο πρόγραµµα για τη διοίκηση και τη διαχείρισή του·
άλλες δαπάνες, οι οποίες αποτελούνται από διάφορες δαπάνες των προγραµµάτων κοινωνικής προστασίας (καταβολή
εισοδήµατος ιδιοκτησίας και άλλες). Υπολογίζονται σε τρέχουσες τιµές ως ποσοστό του ΑΕγχΠ.

42
Σχήµα 12. Σοβαρή υλική στέρηση (% και χιλιάδες άτοµα) στην Ελλάδα4

25
21,5
20 20,3
19,5
16,9
15 15,2
14,1
12,8 11,5 11,5 11,2 11,0
11,6
10

5
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Πηγή: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tsdsc270

Μελέτες αποκαλύπτουν επίσης µια έντονη θετική σχέση ανάµεσα στο επίπεδο ισότητας στις
κοινωνίες και της επικράτησης της αδήλωτης εργασίας· όσο µεγαλύτερη είναι η εισοδηµατική
ανισότητα, τόσο περισσότερο επικρατεί η αδήλωτη οικονοµία (Williams, 2014a,b,c,d,
2015a,b, 2016· Williams και Martinez-Perez, 2014· Williams και Horodnic, 2016). Όπως
αποκαλύπτει το Σχήµα 13, ωστόσο, το επίπεδο της εισοδηµατικής ανισότητας στην Ελλάδα
έχει αυξηθεί αισθητά τα τελευταία χρόνια, γεγονός που υποδηλώνει ότι η κατάσταση αυτή έχει
συµβάλλει στη διαµόρφωση του µεγέθους της αδήλωτης οικονοµίας. Όπως αναγνωρίζουν η
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2014c, 2015) και οι Tafenau κ.ά. (2010), τα υψηλότερα επίπεδα
εισοδηµατικής ανισότητας συµβαδίζουν µε υψηλότερα επίπεδα αδήλωτης εργασίας.

Σχήµα 13. Εισοδηµατικές ανισότητες στην Ελλάδα5

6,8
6,6 6,6
6,6
6,5
6,4 6,4
6,2
6,1
6,0 6,0 6,0
5,9 5,9
5,8 5,8 5,8 5,8
5,7
5,6 5,6
5,4
5,2
5,0
2000 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Πηγή:http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tessi180

Συνοψίζοντας, προκειµένου να αντιµετωπιστεί η αδήλωτη οικονοµία στην Ελλάδα, δεν αρκεί

απλώς η επιδίωξη αναγκαστικής συµµόρφωσης/άµεσων ελέγχων (µε χρήση αποτρεπτικών

4
Ο συλλογικός όρος "υλική στέρηση" καλύπτει δείκτες που σχετίζονται µε την οικονοµική πίεση, τα διαρκή καταναλωτικά
αγαθά, τη στέγαση και το περιβάλλον διαβίωσης. Οι συνθήκες διαβίωσης των ατόµων µε σοβαρή υλική στέρηση
περιορίζονται έντονα από την έλλειψη πόρων, ενώ τα άτοµα αυτά αντιµετωπίζουν τουλάχιστον 4 από τα 9 παρακάτω στοιχεία
στέρησης: δεν διαθέτουν οικονοµικά µέσα για i) να πληρώσουν ενοίκιο ή λογαριασµούς οργανισµών κοινής ωφέλειας, ii) να
διατηρήσουν το σπίτι τους επαρκώς ζεστό, iii) να αντιµετωπίσουν αναπάντεχα έξοδα, iv) να τρώνε κρέας, ψάρι ή αντίστοιχα
τρόφιµα µε πρωτεΐνη κάθε δεύτερη ηµέρα, v) να κάνουν διακοπές µίας εβδοµάδας µακριά από το σπίτι τους, vi) να διαθέτουν
αυτοκίνητο, vii) να διαθέτουν πλυντήριο ρούχων, viii) να διαθέτουν έγχρωµη τηλεόραση ή ix) να διαθέτουν τηλέφωνο.
5
Η αναλογία του συνολικού εισοδήµατος που λαµβάνει το 20% του πληθυσµού µε το µεγαλύτερο εισόδηµα (ανώτατο
πεµπτηµόριο) ως προς αυτό που λαµβάνει το 20% του πληθυσµού µε το χαµηλότερο εισόδηµα (κατώτατο πεµπτηµόριο). Το
εισόδηµα πρέπει να γίνει αντιληπτό ως ισοδύναµο διαθέσιµο εισόδηµα.

43
µέτρων και κινήτρων) και οικειοθελούς συνεργασίας/έµµεσων ελέγχων (µε εκστρατείες
ευαισθητοποίησης απέναντι στον µη αποδεκτό χαρακτήρα της αδήλωτης εργασίας και
µεταρρυθµίσεις στις διαδικασίες των επίσηµων θεσµών). Αν και αυτά είναι αναγκαία, δεν είναι
επαρκή. Πρέπει επίσης να αλλάξουν οι µακροοικονοµικές και κοινωνικές συνθήκες που
προκαλούν την επικράτηση της αδήλωτης οικονοµίας. Σε αυτές περιλαµβάνονται τα εξής:
• Αποκατάσταση της συνεχούς πτώσης του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ·
• βελτίωση της διακυβέρνησης και µείωση της διαφθοράς στον δηµόσιο τοµέα·
• διατήρηση και βελτίωση των δαπανών για επεµβάσεις στην αγορά εργασίας που στηρίζουν
τις πλέον ευπαθείς οµάδες·
• επιµονή στην αύξηση των κοινωνικών δαπανών, σε συνδυασµό όµως µε
• ανάπτυξη πολύ πιο αποτελεσµατικών και στοχευµένων συστηµάτων κοινωνικών
µεταβιβάσεων που µειώνουν τη διευρυνόµενη εισοδηµατική ανισότητα και τα συνεχώς
αυξανόµενα επίπεδα σοβαρής υλικής στέρησης στην ελληνική κοινωνία.

Είναι σηµαντικό να τονιστεί ότι πολλοί συµµετέχοντες προσδιόρισαν το σύνολο ή ένα µέρος
αυτών των παραγόντων ώθησης στη διάρκεια των αντίστοιχων συνεντεύξεων. Αναγνωρίστηκε
ευρέως, για παράδειγµα, ότι οι αστοχίες των επίσηµων θεσµών οδηγούν σε έλλειψη
ευθυγράµµισης της ηθικής του κράτους µε την ηθική των πολιτών, µε σηµαντική αιτία την
έλλειψη πίστης και εµπιστοσύνης στον κρατικό µηχανισµό, καθώς και ότι, ως αποτέλεσµα
αυτού, οι πολίτες δυσκολεύονται να αποδεχθούν υψηλούς φορολογικούς συντελεστές λόγω
των ανεπαρκών δηµόσιων αγαθών και υπηρεσιών πρόνοιας που λαµβάνουν ως αντάλλαγµα
των φόρων.

44
 Απόψεις Ελλήνων συµµετεχόντων για τους παράγοντες που καθορίζουν την αδήλωτη
και την ατελώς δηλωµένη εργασία

Στη διάρκεια της διαγνωστικής αποστολής, οι Έλληνες συµµετέχοντες ανέδειξαν µια σειρά
από (τόσο διαρθρωτικούς, όσο και µη διαρθρωτικούς) παράγοντες που καθορίζουν την
αδήλωτη και την ατελώς δηλωµένη εργασία, όπως:

• τα υψηλά επίπεδα µη µισθωτής δραστηριότητας και ο µικρός αριθµός επιχειρήσεων

και οικογενειακών επιχειρήσεων·
• τα υψηλά ποσοστά ανεργίας, ειδικά στους νέους·
• η εποχικότητα και η διάχυση των εργασιών, ειδικά στους τοµείς της γεωργίας και
της φιλοξενίας·
• η µεταναστευτική ροή στην ελληνική αγορά εργασίας·
• τα υψηλά επίπεδα του µη εργατικού κόστους - των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης,
τόσο για τους εργοδότες, όσο και για τους εργαζόµενους·
• οι υψηλοί φορολογικοί συντελεστές·
• οι αλλαγές στον υπολογισµό των µισθών µε νοµοθετικά µέσα, και όχι µέσω
κοινωνικού διαλόγου·
• η µείωση των πραγµατικών µισθών και
• η έλλειψη εµπιστοσύνης στους κρατικούς µηχανισµούς και ο τρόπος σκέψης που
αναπτύσσεται λόγω αυτών των παραγόντων.

Με δεδοµένο αυτόν τον προσδιορισµό των παραγόντων που ωθούν την αδήλωτη εργασία, η
προσοχή στρέφεται τώρα στην οργάνωση της καταπολέµησης της αδήλωτης εργασίας στην
Ελλάδα και σε µια αξιολόγηση των πολιτικών και των µέτρων που εφαρµόζονται.

5. ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΗΣ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ ΑΔΗΛΩΤΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ:

ΘΕΣΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ

5.1 Αρµοδιότητες Υπουργείων

Πώς οργανώνεται λοιπόν η καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας; Και υπάρχουν τρόποι να
βελτιωθεί το θεσµικό πλαίσιο; Ο Πίνακας 2 παρέχει ένα εννοιολογικό πλαίσιο για την
αξιολόγηση της τρέχουσας οργανωτικής προσέγγισης που έχει υιοθετήσει το ελληνικό κράτος.
Στην κορυφή αυτού του φάσµατος υπάρχουν πλήρως ενωµένες µορφές κρατικής διοίκησης,
όπου µία υπηρεσία/τµήµα έχει την ευθύνη για το σύνολο της αδήλωτης οικονοµίας.
Προχωρώντας παρακάτω στο φάσµα, υπάρχει µια σειρά διυπηρεσιακών συνεργασιών. Οι
συνεργασίες αυτές κυµαίνονται από πρωτοβουλίες όπου οι συνεργαζόµενες κρατικές
υπηρεσίες έχον κοινούς προς επίτευξη στόχους στο επίπεδο της στρατηγικής, των λειτουργιών
τους ή της επαλήθευσης δεδοµένων (σε σχέση µε ολόκληρη την αδήλωτη οικονοµία ή
συγκεκριµένους κλάδους, επαγγέλµατα κ.ο.κ.). Στη συνέχεια, υπάρχουν οι διυπηρεσιακές
συνεργασίες όπου οι εµπλεκόµενες υπηρεσίες έχουν ξεχωριστούς στόχους. Οι συνεργασίες
αυτές και πάλι µπορούν να εφαρµόζονται σε επίπεδο στρατηγικής, λειτουργιών ή επαλήθευσης

45
δεδοµένων. Τέλος, στο κάτω µέρος του φάσµατος, υπάρχουν πλήρως κατακερµατισµένες
µορφές κρατικής διοίκησης, µε τη µορφή των υπηρεσιακών "σιλό".6

Πίνακας 2. Ιεραρχία κοινής κρατικής διοίκησης

Προσέγγιση Αντικείµενο Στόχοι Επίπεδο

Μεµονωµένη µονάδα Σύνολο αδήλωτης Κοινοί Στρατηγική, λειτουργίες και
συµµόρφωσης οικονοµίας επαλήθευση δεδοµένων
Τµήµα Κοινοί Στρατηγική, λειτουργίες ή και
επαλήθευση δεδοµένων
Διυπηρεσιακή Σύνολο/τµήµα Επιµερισµένοι Στρατηγική
Συνεργασία Σύνολο/τµήµα Επιµερισµένοι Λειτουργίες
Σύνολο/τµήµα Επιµερισµένοι Επαλήθευση & κοινοποίηση
δεδοµένων
Σύνολο/τµήµα Ξεχωριστοί Στρατηγική
Σύνολο/τµήµα Ξεχωριστοί Λειτουργίες
Σύνολο/τµήµα Ξεχωριστοί Επαλήθευση & κοινοποίηση
δεδοµένων
Υπηρεσιακά 'σιλό' Τµήµατα Ξεχωριστοί Στρατηγική
Λειτουργίες
Επαλήθευση δεδοµένων
Πηγή: στοιχεία από Dekker κ.ά. (2010)

Στην Ελλάδα σήµερα έχει υιοθετηθεί η προσέγγιση των υπηρεσιακών 'σιλό'. Αν και υπάρχει
ένας βαθµός περιορισµένης συνεργασίας στο επίπεδο των λειτουργιών, καθώς και της
επαλήθευσης και κοινοποίησης δεδοµένων, δεν υπάρχουν κοινοί ή διαµοιρασµένοι βασικοί
στόχοι απόδοσης. Αντιθέτως, οι υπηρεσίες που εµπλέκονται στην καταπολέµηση της
αδήλωτης εργασίας εργάζονται σε µεγάλο βαθµό ξεχωριστά και η κάθε µία είναι αρµόδια για
το αντίστοιχο τµήµα της αδήλωτης οικονοµίας· συγκεκριµένα:
• Το Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας για τις παραβιάσεις της
εργατικής νοµοθεσίας·
• το Υπουργείο Οικονοµικών για τη φορολογική µη συµµόρφωση, και
• οι οργανισµοί κοινωνικής ασφάλισης (π.χ. ΙΚΑ) για τις απάτες στο σύστηµα κοινωνικής
ασφάλισης.

Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης

Το Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας έχει τη γενική ευθύνη για τις
παραβιάσεις της εργατικής νοµοθεσίας και, δεδοµένου ότι η αντιµετώπιση της αδήλωτης
εργασίας στην Ελλάδα θεωρείται ότι έχει να κάνει κυρίως µε την κοινωνική προστασία των
εργαζοµένων, το Υπουργείο θεωρείται ότι έχει πρωταγωνιστικό ρόλο στην αντιµετώπιση της
αδήλωτης εργασίας, αναλαµβάνοντας την ευθύνη του καθορισµού και της υλοποίησης
πολιτικών για την απασχόληση, τις συνθήκες εργασίας και την κοινωνική ασφάλιση, του
συντονισµού του συστήµατος των υπηρεσιών εργασίας, καθώς και του Σώµατος Επιθεώρησης
Εργασίας (Σ.ΕΠ.Ε) και του Οργανισµού Απασχόλησης Εργατικού Δυναµικού (ΟΑΕΔ).
Σώµα Επιθεώρησης Εργασίας (Σ.ΕΠ.Ε). Ιδρύθηκε το 1955 και αναδιοργανώθηκε για να λάβει
τη σηµερινή του µορφή το 1999. Σύµφωνα µε το Άρθρο 2 του Ν 3996/2011: "Έργο του ΣΕΠΕ
είναι η επίβλεψη και ο έλεγχος της εφαρµογής των διατάξεων της εργατικής νοµοθεσίας, η
έρευνα της ασφαλιστικής κάλυψης και παράνοµης απασχόλησης των εργαζοµένων, η

6
Ο πίνακας αυτός εξετάζει µόνο την κοινή κρατική διοίκηση και όχι την κοινή 'διακυβέρνηση', η οποία περιλαµβάνει τον
τριµερή κοινωνικό διάλογο.

46
συµφιλίωση και επίλυση των εργατικών διαφορών, καθώς και η παροχή πληροφοριών σε
εργαζόµενους και εργοδότες σχετικά µε τα πλέον αποτελεσµατικά µέσα για την τήρηση των
κείµενων διατάξεων". Αναφέρεται στο Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και
Πρόνοιας, προκειµένου να εξασφαλίζεται µια ενιαία πολιτική για την παρακολούθηση της
εφαρµογής της εργατικής νοµοθεσίας. Σύµφωνα µε τον Ν. 3639/1998 (ΦΕΚ Α' 205) περί
"ρύθµισης εργασιακών σχέσεων, σύστασης Σώµατος Επιθεώρησης Εργασίας και άλλες
διατάξεις",7 το ΣΕΠΕ είναι αρµόδιο για: (α) την παρακολούθηση της εφαρµογής της εργατικής
νοµοθεσίας (εργατικά ατυχήµατα, υγιεινή και ασφάλεια κ.λπ.)· (β) τη διερεύνηση συµβάντων
παράνοµης εργασίας και ανασφάλιστης εργασίας, και (γ) την παροχή πληροφοριών και
προτάσεων σχετικά µε την αποτελεσµατική εφαρµογή της εργατικής νοµοθεσίας. Το ΣΕΠΕ
έχει την αρµοδιότητα να εισέρχεται σε όλους τους χώρους εργασίας του ιδιωτικού και του
δηµόσιου τοµέα, οποιαδήποτε στιγµή της ηµέρας ή της νύχτας, ακόµα και χωρίς
προειδοποίηση. Προβαίνει σε κάθε είδους αναγκαία εξέταση, έλεγχο ή έρευνα αναφορικά µε
τη διαπίστωση της τήρησης των διατάξεων της εργατικής νοµοθεσίας. Μπορεί να διακόπτει
προσωρινά τη λειτουργία µιας επιχείρησης ή τµήµατος αυτής, εάν οι επιθεωρητές εργασίας
κρίνουν ότι υπάρχει άµεσος κίνδυνος για την ασφάλεια και την υγεία των εργαζοµένων. Ο
παρεµβατικός ρόλος του ΣΕΠΕ είναι διαφορετικός από αυτόν των φορολογικών αρχών και
των αρχών κοινωνικής ασφάλισης (Αργυριάδης, 2016). Το ΣΕΠΕ παρεµβαίνει σε περιπτώσεις
που καλύπτονται από το ιδιωτικό δίκαιο, ενώ οι φορολογικές αρχές και οι αρχές κοινωνικής
ασφάλισης λειτουργούν στο πλαίσιο του δηµοσίου δικαίου. Για παράδειγµα, οι φορολογικές
αρχές ελέγχουν τους πολίτες ως φορολογούµενους στο πλαίσιο της σχέσης κράτους-πολίτη
αναφορικά µε τη φορολογική συµµόρφωση, ενώ το ΙΚΑ ελέγχει τη σχέση µεταξύ εργοδοτών
και οργανισµών κοινωνικής ασφάλισης αναφορικά µε την καταβολή οφειλόµενων εισφορών.
Το ΣΕΠΕ, ωστόσο, δεν συµµετέχει στην ελεγχόµενη σχέση. Συχνά η διάκριση αυτή
δυσχεραίνει τον αποτελεσµατικό έλεγχο, ειδικά σε ό,τι αφορά τους οφειλόµενους µισθούς και
επιδόµατα.
Το συνολικό προσωπικό του ΣΕΠΕ είναι περίπου 750 εργαζόµενοι, εκ των οποίων οι
324 είναι επιθεωρητές εργασίας και οι 253 είναι τεχνικοί και υγειονοµικοί επιθεωρητές
εργασίας (Michos, 2016). Οι επιθεωρητές εργασίας είναι δηµόσιοι υπάλληλοι, οι οποίοι
επιλέγονται από µια κρατική επιτροπή επιλογής προσωπικού. Οι υποψήφιοι των θέσεων
επιθεώρησης εργασίας πρέπει να διαθέτουν πανεπιστηµιακό δίπλωµα στα οικονοµικά, τη
δηµόσια διοίκηση, τις κοινωνικές σπουδές ή το δίκαιο, καθώς και πολύ καλή γνώση
τουλάχιστον µίας ευρωπαϊκής γλώσσας. Οι δεξιότητες πληροφορικής αποτελούν επίσης
προϋπόθεση. Οι υποψήφιοι των τεχνικών και ιατρικών θέσεων απαιτείται να διαθέτουν
πανεπιστηµιακό δίπλωµα µηχανικού ή ιατρικών σπουδών αντίστοιχα. Μετά τον διορισµό στη
θέση επιθεωρητή εργασίας ή τεχνικού και υγειονοµικού επιθεωρητή εργασίας. Το ΣΕΠΕ
ανταποκρίνεται σε καταγγελίες, ή στοχεύει συγκεκριµένους κλάδους ή επιχειρήσεις για
έλεγχο. Το ΣΕΠΕ ορίζει ετήσια προγράµµατα και δηµοσιεύει ετήσιους απολογισµούς που
δηµοσιεύονται στην ιστοσελίδα του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και
Πρόνοιας.8 Οι έλεγχοι ορισµένες φορές πραγµατοποιούνται από κοινού µε το ΣΔΟΕ, καθώς
και µε επιθεωρητές του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης και του Υπουργείου Εµπορίου.
Σύµφωνα µε προφορικές δηλώσεις της Ειδικής Γραµµατείας και των Ειδικών Επιθεωρητών
(24 Απριλίου 2016), το ΣΕΠΕ αυτή τη στιγµή χρησιµοποιεί τις υπηρεσίες 24 Ειδικών
Επιθεωρητών σε ολόκληρη την Ελλάδα. Τα προβλήµατα που αντιµετωπίζουν είναι: η
γεωγραφική διασπορά της χώρας, οι περιορισµένοι πόροι (οι επιθεωρητές συχνά
χρησιµοποιούν τα δικά τους Ι.Χ. αυτοκίνητα και καλύπτουν το κόστος των καυσίµων), οι
7
Ν. 2639/1998 (ΦΕΚ Α' 205), όπως συµπληρώθηκε µε το άρθρο 9 του Ν. 3762/2009 (ΦΕΚ Α' 75) "αναδιοργάνωση Σώµατος
Επιθεώρησης Εργασίας, ρύθµιση θεµάτων Οργανισµών εποπτευόµενων από το Υπουργείο Απασχόλησης και Κοινωνικής
Προστασίας και άλλες διατάξεις". Επιπλέον. το άρθρο 28 του Ν. 1558/1985 αναφέρεται σε θέµατα διοίκησης του ΣΕΠΕ
8
http://www.ypakp.gr/

47
πρόσφατες συγχωνεύσεις υποκαταστηµάτων και η εποχικότητα των ελέγχων. Η σηµερινή
φιλοσοφία του ΣΕΠΕ είναι: να στοχεύει µεγάλες επιχειρήσεις και όχι µικρές και αδύναµες, να
επιλύει ζητήµατα µε συναίνεση, µέσω επιστολών κανονιστικού χαρακτήρα και
προειδοποιήσεων, και να παρέχει προληπτικούς ελέγχους.
Οργανισµός Απασχόλησης Εργατικού Δυναµικού (ΟΑΕΔ). Πρόκειται για τον δηµόσιο
οργανισµό που είναι υπεύθυνος για την υλοποίηση της πολιτικής απασχόλησης και των
αντίστοιχων υπηρεσιών. Συγκεκριµένα, ο ΟΑΕΔ είναι υπεύθυνος για την πληροφόρηση
σχετικά µε το εργατικό δυναµικό και τους ανέργους, τον επαγγελµατικό προσανατολισµό του
εργατικού δυναµικού, την παροχή τεχνικής εκπαίδευσης και κατάρτισης, τη διευκόλυνση της
σύνδεσης µεταξύ της ζήτησης και της προσφοράς εργατικού δυναµικού, καθώς και για την
καταβολή επιδοµάτων όπως τα επιδόµατα ανεργίας, τα επιδόµατα µητρότητας κ.λπ. Ο ΟΑΕΔ
είναι υπεύθυνος για την τήρηση του µητρώου ανέργων στην Ελλάδα, η οποία, σύµφωνα µε
την Διοικητή του ΟΑΕΔ (συνέντευξη 26ης Απριλίου 2016) γίνεται από κοινού µε το ΣΕΠΕ
και το ΙΚΑ. Ο ΟΑΕΔ είναι συνιδιοκτήτης του συστήµατος ΕΡΓΑΝΗ και τα δεδοµένα
διασταυρώνονται. Υπάρχει επίσης σύνδεση µε τη Γενική Γραµµατεία Εσόδων, από την οποία
αντλούνται δεδοµένα για τους φορολογούµενους. Ο ΟΑΕΔ αντλεί ανακοινώσεις πρόσληψης
από το σύστηµα ΕΡΓΑΝΗ, λαµβάνει τον ΑΦΜ, τον διασταυρώνει και παύει την παροχή
επιδοµάτων εργασίας στα άτοµα που προσλαµβάνονται. Επιπλέον, οι άνεργοι υποχρεούνται
να εµφανίζονται οι ίδιοι µία φορά ανά τρίµηνο, προκειµένου να υπογράψουν ότι παραµένουν
άνεργοι. Σε περιπτώσεις πρόσληψης, τα επιδόµατα ανεργίας αναστέλλονται. Σύµφωνα µε την
ίδια πηγή, το πρόβληµα µε την αδήλωτη εργασία είναι ότι υπάρχουν πολίτες που εργάζονται
χωρίς το όνοµά τους να εµφανίζεται σε οποιοδήποτε σηµείο τήρησης στοιχείων.

Υπουργείο Οικονοµικών
Το Υπουργείο Οικονοµικών είναι στο µεταξύ υπεύθυνο για το κοµµάτι της αδήλωτης
οικονοµίας που έχει να κάνει µε τη φορολογική µη συµµόρφωση. Το Υπουργείο αυτό είναι
υπεύθυνο για τα φορολογικά έσοδα και, σε ό,τι αφορά ειδικά την αδήλωτη οικονοµία, τη
φορολογική µη συµµόρφωση. Σε αυτό υπάγεται το Σώµα Δίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος
(ΣΔΟΕ), το οποίο αποτελεί τη φορολογική επιθεώρηση και έχει την αρµοδιότητα της έρευνας
υποθέσεων φορολογικής µη συµµόρφωσης, καθώς και η Γενική Γραµµατεία Δηµοσίων
Εσόδων και η Γενική Γραµµατεία Πληροφοριακών Συστηµάτων (ΓΓΠΣ).
Τα τελευταία χρόνια έχει σηµειωθεί σηµαντική πρόοδος στην ενίσχυση της
φορολογικής συµµόρφωσης. Όπως αναφέρει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2015), έχουν σηµειωθεί
προσπάθειες να αυξηθεί η φορολογική συµµόρφωση σε όλες τις κοινωνικές και
επαγγελµατικές οµάδες, προκειµένου να δηµιουργηθεί ένα δικαιότερο και αποτελεσµατικό
σύστηµα µε επαρκή στελέχωση και εργαλεία είσπραξης, εξαλείφοντας την προνοµιακή
αντιµετώπιση συγκεκριµένων οµάδων όπως οι µεγάλοι οφειλέτες φόρων, παρέχοντας
ταυτόχρονα ένα δίχτυ ασφαλείας για όσους έχουν αποδεδειγµένα ανάγκες. Παρέχονται επίσης
κίνητρα για τη βελτίωση της είσπραξης φορολογικών οφειλών. Όπως αναφέρουν το ΔΝΤ
(2011) και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2012), αυτή η ενίσχυση της ισχύος της φορολογικής
διοίκησης έχει διάφορες παραµέτρους:
Λειτουργικές µεταρρυθµίσεις. Υπάρχει ανάγκη βελτίωσης της ανιχνευσιµότητας της
φοροδιαφυγής µέσω: (i) της υιοθέτησης στρατηγικών κατάτµησης που εστιάζουν τους πόρους
εκεί που υπάρχουν οι µεγαλύτεροι φορολογικοί κίνδυνοι (π.χ. φορολογούµενοι µεγάλου
πλούτου, άτοµα υψηλής οικονοµικής επιφάνειας και αυτοαπασχολούµενοι µε υψηλά
εισοδήµατα)· (ii) της βελτίωσης των κινήτρων και των προσόντων του προσωπικού αυτών των
µονάδων· (iii) της αύξησης της συλλογής πληροφοριών από τρίτους, και (iv) της χρήσης µιας
προσέγγισης για τους ελέγχους που βασίζεται στους κινδύνους. Η επιβολή πρέπει επίσης να
ενισχυθεί µέσω: της βελτίωσης της είσπραξης οφειλών, της αυστηρής τήρησης της δέσµευσης
για µη παροχή αµνηστίας, της εισαγωγής συστηµάτων δόσεων σύµφωνα µε τη διεθνή

48
πρακτική, της τήρησης των προθεσµιών υποβολής, της βελτίωσης της επίλυσης διαφορών και
της δικαστικής διαδικασίας, καθώς και της ανάπτυξης στρατηγικών υποστήριξης των
φορολογουµένων προκειµένου να βελτιωθεί η οικειοθελής φορολογική συµµόρφωση.
Νοµοθετικές αλλαγές για την αναβάθµιση των λειτουργιών έχουν ήδη γίνει. Οι νοµοθετικοί
περιορισµοί για τη διαγραφή ανείσπρακτων φορολογικών οφειλών πλέον έχουν καταργηθεί.
Τα νοµικά εµπόδια για τον έλεγχο των περιπτώσεων που αποτελούν τον µεγαλύτερο κίνδυνο
για τα έσοδα επίσης έχουν καταργηθεί. Η νοµοθεσία για τη δηµιουργία επίσηµων κέντρων
ελέγχου φορολογουµένων µεγάλου πλούτου και ατόµων µε υψηλή οικονοµική επιφάνεια έχει
ψηφιστεί. Η νοµοθεσία για τη χρήση έµµεσων τεχνικών ελέγχου και τον υπολογισµό του
πραγµατικού εισοδήµατος των φορολογουµένων – αντί να χρησιµοποιούνται σε υπερβολικό
βαθµό µέθοδοι φορολόγησης βάσει τεκµηρίων – επίσης έχει ψηφιστεί. Τέλος, έχει υιοθετηθεί
ένα νέο νοµοθετικό πλαίσιο για συστήµατα δόσεων, προκειµένου να σταµατήσει ο φαύλος
κύκλος της παράτασης των συστηµάτων αµνήστευσης.
Αυτονοµία και οργάνωση. Υπάρχει ανάγκη να εξαλειφθούν πλήρως οι πολιτικές
παρεµβολές στη φορολογική διοίκηση. Με νόµο που ψηφίστηκε το 2012, συστάθηκε η Γενική
Γραµµατεία Δηµοσίων Εσόδων και επιβλήθηκε η µεταφορά αρµοδιοτήτων εφαρµογής
τελωνειακής και φορολογικής νοµοθεσίας για την είσπραξη φόρων από τον Υπουργό στον
Γενικό Γραµµατέα και προβλέφθηκε η αρµοδιότητα του Γενικού Γραµµατέα να διορίζει
επικεφαλής µονάδων, καθώς και η απαίτηση ο Γενικός Γραµµατέας να είναι µη πολιτικό
πρόσωπο µε θητεία 5 ετών. Με περαιτέρω νοµοθετικές αλλαγές τον Μάρτιο και τον Απρίλιο
του 2013, ανατέθηκαν αρµοδιότητες στον Γενικό Γραµµατέα για την πραγµατοποίηση
αλλαγών των οργανωτικών µονάδων χωρίς τους περιορισµούς που επιβάλλονται από το
Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθµισης (MAREG). Η λογοδοσία της φορολογικής διοίκησης
ενισχύεται µε τη διάταξη για τη σύσταση συµβουλευτικής επιτροπής του Γενικού Γραµµατέα.
Πόροι και στελέχωση. Η ελληνική φορολογική διοίκηση αντιµετωπίζει πρόβληµα
γήρανσης του προσωπικού της, καθώς άνω του 50% του προσωπικού αυτού είναι ηλικίας
άνω των 50 ετών. Υπάρχει επίσης έλλειψη δεξιοτήτων στις βασικές λειτουργίες, όπως οι
έλεγχοι και η είσπραξη οφειλών. Ωστόσο, η αναβάθµιση του προσωπικού είναι εξαιρετικά
δύσκολη, λόγω του χαµηλού βασικού µισθού και της µη ιεραρχικής εξέλιξης των ελεγκτών,
παράγοντες που δεν δηµιουργούν επαρκή κίνητρα προκειµένου το υφιστάµενο και νέο
προσωπικό να εκτελεί πολύπλοκες εργασίες. Για παράδειγµα, σε σύγκριση µε φορολογικές
διοικήσεις άλλων προηγµένων χωρών – όπου ο ελάχιστος µισθός του ελεγκτή αντιστοιχεί σε
περίπου 134% του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ, οι φορολογικοί ελεγκτές στην Ελλάδα αµείβονται
σηµαντικά λιγότερο – κάτω του 50% του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ. Στη µισθολογική κλίµακα
των ελεγκτών διακρίνονται πολλαπλές βαθµίδες, και ο µισθός των ελεγκτών ανέρχεται στο
340% του κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ στις υψηλότερες βαθµίδες (ΟΟΣΑ, 2006). Σύµφωνα µε τη
νοµοθεσία που ψηφίστηκε πρόσφατα, η Γενική Γραµµατεία έχει πλέον τη δυνατότητα να
καθορίζει το σύστηµα µισθολογικών βαθµίδων και προαγωγών της φορολογικής διοίκησης,
πράγµα που θα επιτρέψει την αλλαγή των κινήτρων του προσωπικού και την ενθάρρυνση του
καταρτισµένου προσωπικού προς την κατεύθυνση της ανάληψης απαιτητικών καθηκόντων
ελέγχου και είσπραξης οφειλών. Η διαδικασία διορισµού προσωπικού, αν και παραµένει υπό
τον έλεγχο του ΑΣΕΠ και τελεί υπό τους ευρύτερους περιορισµούς προσλήψεων στο
Δηµόσιο, επίσης θα καθορίζεται από τον Γενικό Γραµµατέα. Έχουν επίσης υιοθετηθεί ένας
κώδικας δεοντολογίας για τη φορολογική διοίκηση που προσδιορίζει πρότυπα
επαγγελµατικής ακεραιότητας του προσωπικού, καθώς και ένα σχέδιο κατά της διαφθοράς
για ολόκληρη τη δηµόσια διοίκηση.
Παρά τη σηµαντική νοµοθετική προσπάθεια, οι µεταρρυθµίσεις συνεχίζουν να
βρίσκονται αντιµέτωπες µε προκλήσεις. Αν και ξεκίνησαν το 2010, αντιµετωπίζουν τόσο
πολιτική, όσο και εσωτερική αντίσταση στην αλλαγή. Οι µεταρρυθµίσεις έχουν στιγµατιστεί
από την έλλειψη κατεύθυνσης, διαχείρισης και ελέγχου από τις κεντρικές υπηρεσίες, ειδικά σε

49
περιόδους πολιτικής αβεβαιότητας: η φορολογική διοίκηση δεν είχε επικεφαλής κατά το
µεγαλύτερο διάστηµα του 2012. Η διαδικασία αναµόρφωσης της οργάνωσης µε υποβάθµιση
ισχυρών τοπικών ΔΟΥ και προς την κατεύθυνση µιας οργάνωσης που βασίζεται σε λειτουργίες
εξελίσσεται ως τώρα µε πολύ αργούς ρυθµούς. Ως αποτέλεσµα αυτού, η φορολογική διοίκηση
συνεχίζει να λειτουργεί υπό κυρίως κεντρικό έλεγχο και στο πλαίσιο αυτό η εξάλειψη της
διαφθοράς παραµένει σηµαντική πρόκληση. Οι προσπάθειες αναβάθµισης της ποιότητας του
ελεγκτικού προσωπικού µέσω τόσο εξωτερικών προσλήψεων, όσο και εσωτερικής
πιστοποίησης, βασικά έχουν αποτύχει λόγω της αντίστασης των συνδικαλιστικών φορέων και
της ανικανότητας της διοίκησης να προβεί σε αποτελεσµατικές µετατάξεις.

Φορείς Κοινωνικής Ασφάλισης

Σε ό,τι αφορά το τρίτο σκέλος της αδήλωτης οικονοµίας, δηλαδή τις απάτες στο σύστηµα
κοινωνικής ασφάλισης, αυτό αποτελεί ευθύνη των φορέων κοινωνικής ασφάλισης. Το κύριο
ασφαλιστικό ταµείο των µισθωτών εργαζοµένων είναι το IKA, το οποίο προσφέρει κάλυψη
σε περίπου 6 εκατοµµύρια ασφαλισµένους και συνταξιούχους. Οι εισφορές κοινωνικής
ασφάλισης που καταβάλλονται στο ΙΚΑ καλύπτουν τις εξής παροχές: ασθένεια και µητρότητα
(χρηµατικά επιδόµατα και επιδόµατα σε είδος), συνταξιοδοτικά προγράµµατα (κύριες και
επικουρικές συντάξεις), ανεργία και στεγαστικά επιδόµατα. Το σύνολο των εισφορών την 1η
Ιουνίου 2016 προκύπτει ως εξής: για κάθε 100 ευρώ µεικτού µισθού, ο εργοδότης καταβάλλει
επιπλέον 25,06% και ο εργαζόµενος εισφέρει 16% του µεικτού µισθού στο ΙΚΑ, έτσι ώστε ο
εργαζόµενος να λαµβάνει 84 ευρώ, ενώ το κόστος για τον εργοδότη είναι 125,6 ευρώ. Οι
εισφορές για τα επικίνδυνα επαγγέλµατα είναι ελαφρώς υψηλότερες. Ένα πρόβληµα µε τις
εισφορές κοινωνικής ασφάλισης στην Ελλάδα είναι ότι οι εργαζόµενοι δεν αντιλαµβάνονται
το όφελος· οι νέοι και οι εργαζόµενοι σε εποχιακή ή έκτακτη βάση χρειάζονται µεγάλο χρονικό
διάστηµα για να εισπράξουν τα συνταξιοδοτικά τους δικαιώµατα, ενώ το δηµόσιο σύστηµα
υγείας έχει χρηµατοδοτικές αδυναµίες λόγω της ύφεσης. Το ΙΚΑ προβαίνει λοιπόν σε µια
σειρά από ενέργειες για να αντιµετωπίσει την ανασφάλιστη εργασία, π.χ. στη βελτίωση των
συστηµάτων παρακολούθησης, την εξασφάλιση της συνεργασίας µε το ΣΕΠΕ, τη δηµιουργία
συστηµάτων στήριξης κ.λπ. Σε ό,τι αφορά οµάδες όπως οι µετανάστες, οι προσπάθειες
αντιµετώπισης της ανασφάλιστης εργασίας περιλαµβάνουν τη σύνδεση της απόδειξης της
ασφαλιστικής κάλυψης µε τη δυνατότητα ανανέωσης των αδειών παραµονής. Σύµφωνα µε την
ισχύουσα µεταναστευτική νοµοθεσία, το δικαίωµα ανανέωσης της άδειας παραµονής και,
κατά συνέπεια, της νόµιµης εργασίας στην Ελλάδα εξαρτάται άµεσα από τη δυνατότητα
προσκόµισης αποδείξεων του ότι ο εργαζόµενος έχει συγκεντρώσει έναν συγκεκριµένο αριθµό
ηµερών ασφάλισης (ενσήµων) κάθε χρόνο. Κατά συνέπεια, µαζί µε την κατάθεση αίτησης
ανανέωσης της κάρτας παραµονής, κάθε µετανάστης εργαζόµενος πρέπει να προσκοµίζει ένα
πιστοποιητικό του Ιδρύµατος Κοινωνικών Ασφαλίσεων. Το δικαιολογητικό αυτό αποδεικνύει
ότι ο µετανάστης εργαζόµενος έχει συµπληρώσει έναν αριθµό εργάσιµων ηµερών κάθε χρόνο
στη διάρκεια της περιόδου θεώρησης από την Ειδική Υπηρεσία Ελέγχου Ασφάλισης
(ΕΥΠΕΑ-ΙΚΑ). Το ΙΚΑ πραγµατοποιεί ελέγχους µέσω της ΕΥΠΕΑ και των 101 τοπικών
υποκαταστηµάτων του. Οι περισσότεροι έλεγχοι αφορούν σε καταγγελίες. Υπάρχουν τρία
επίπεδα ελέγχων: (α) τοπικός έλεγχος στις εγκαταστάσεις µιας εταιρείας, όπου µπορεί να
βεβαιωθεί πρόστιµο 10.500 ευρώ για αδήλωτους εργαζόµενους. (β) τυπικός έλεγχος στοιχείων
και (γ) διαρκείς έλεγχοι, όπου συνδυάζονται τοπικοί και ενηµερωτικοί έλεγχοι. Το 2017
πραγµατοποιήθηκαν 17.000 έλεγχοι, στο 17% των οποίων εντοπίστηκαν ανασφάλιστοι
εργαζόµενοι (ΕΥΠΕΑ, στατιστικά στοιχεία 1.1.2015-31.12.2015, αδηµοσίευτα). (Συνέντευξη
µε εκπροσώπους του ΙΚΑ, 25 Απριλίου 2016). Το ΙΚΑ διαθέτει το δικό του πληροφοριακό
σύστηµα, όµως από το 2014 έχει επίσης πρόσβαση στο σύστηµα ΕΡΓΑΝΗ.
Οι επιθεωρητές του ΙΚΑ δεν εστιάζουν σε µεγάλες επιχειρήσεις, λόγω του υπερβολικά
µεγάλου χρόνου των αντίστοιχων ελέγχων, αλλά επικεντρώνονται σε µικρές επιχειρήσεις. Το

50
ΙΚΑ έχει διαπιστώσει ότι το 15% των οικοδόµων είναι ανασφάλιστοι και το 10-12% όλων των
εργαζοµένων της αντίστοιχης έρευνας είναι ανασφάλιστοι. Για το ΙΚΑ, το πρόβληµα δεν είναι
τόσο οι έλεγχοι, όσο η εισπραξιµότητα των οφειλών. Η σχετική νοοτροπία είναι
προσανατολισµένη στον δικαστικό διακανονισµό. Όταν οι πολίτες λαµβάνουν τον λογαριασµό
των οφειλών τους, αµέσως προσφεύγουν στα δικαστήρια και ασκούν έφεση (για την οποία
έχουν στη διάθεσή τους ένα µήνα). Αυτό συµβαίνει λόγω της έλλειψης εµπιστοσύνης στη
σχέση κράτους-πολίτη. Η αυστηρή προθεσµία του ενός µήνα για την άσκηση έφεσης εντείνει
αυτήν την τάση. Υπάρχει έλλειψη εξωδικαστικών µέσων, όπως οι εξωδικαστικοί συµβιβασµοί
και η χρήση διαµεσολαβητικών διαδικασιών.
Στο µεταξύ, ο ΟΑΕΕ (Οργανισµός Ασφάλισης Ελευθέρων Επαγγελµατιών) έχει
700.000 ασφαλισµένους (µεγάλος αριθµός των οποίων έχει ληξιπρόθεσµες οφειλές) και
350.000 συνταξιούχους (συµπεριλαµβανοµένων των συντάξεων αναπηρίας και χηρείας). Οι
εισφορές του OAEE επιδοτούνται από το κράτος σε ποσοστό 55%. Ο ΟΑΕΕ διαθέτει κοινό
κέντρο είσπραξης οφειλών µε το ΙΚΑ, ενώ έχει 140.000 οφειλέτες στους οποίους
αποστέλλονται µηνιαίες ειδοποιήσεις για τα χρέη τους και µπορούν να εξοφλήσουν σε 100
δόσεις. Ο ΟΑΕΕ δεν πραγµατοποιεί ελέγχους (αφήνοντας το έργο αυτό στο ΙΚΑ).
Ο ΟΓΑ (Οργανισµός Γεωργικών Ασφαλίσεων) είναι το ασφαλιστικό ταµείο για τους
αγροτικούς εργάτες του πρωτογενή αγροτικού τοµέα. Ο ΟΓΑ δηµιουργήθηκε το 1961 µε το
Ν. 4169/1961, προκειµένου να προσφέρει συντάξεις και υπηρεσίες υγείας στους αγρότες. Από
το 1998, µε το Ν. 2458/1997 (ΦΕΚ A/15/14.2.1997), ο ΟΓΑ είναι το ταµείο κύριας ασφάλισης
για οποιονδήποτε εργάζεται στον πρωτογενή τοµέα. Ο ΟΓΑ ασφαλίζει τους ιδιοκτήτες
επιχειρήσεων, τους/τις συζύγους και τα παιδιά τους εφόσον εργάζονται στην ίδια επιχείρηση
του πρωτογενούς τοµέα (π.χ. γεωργία, κτηνοτροφία, αλιεία, µελισσοκοµία κ.πλ.). Με το Ν.
2639/1998, στον ΟΓΑ µπορούν να ασφαλίζονται και ανειδίκευτοι εργάτες του πρωτογενούς
τοµέα (εργάτες γης). Όλοι οι παραπάνω ασφαλίζονται στον ΟΓΑ ως αυτοτελώς
απασχολούµενοι και είναι οι ίδιοι οι ασφαλισµένοι υπόχρεοι για την καταβολή των
ασφαλιστικών εισφορών. Ο ΟΓΑ ασφαλίζει επίσης τους εργαζόµενους σε επιχειρήσεις βάσει
του Ν. 3232/20049, καθώς και τους µετακλητούς πολίτες τρίτων χωρών. Κατά συνέπεια,
πολλοί "ανεξάρτητοι εργαζόµενοι" καταβάλλουν τις ασφαλιστικές τους εισφορές έως και για
150 ηµέρες εργασίας, ακόµα κι αν εργάζονται για µεγαλύτερο διάστηµα· αυτό τους δίνει το
δικαίωµα τόσο να ασφαλιστούν, όσο και να εξασφαλίσουν άδεια παραµονής εάν είναι
µετανάστες (συνέντευξη µε εκπροσώπους του ΟΓΑ, 21 Απριλίου 2016). Υπάρχουν 620.000
ασφαλισµένοι στον ΟΓΑ (περίπου 700.000 σύµφωνα µε τον επίσηµο ιστότοπο) και 250.000
επιχειρήσεις που απασχολούν εργάτες γης. Από τους 50.000 ασφαλισµένους εργαζόµενους
αγρότες, οι 5.000 είναι Έλληνες και οι 45.000 είναι αλλοδαποί. Το 2010 υπήρχαν 100.000
ασφαλισµένοι, όµως η οικονοµική κρίση και η εφαρµογή του εργοσήµου από το 2011 οδήγησε
σε µείωση του αριθµού αυτού10 (συνέντευξη µε εκπροσώπους του ΟΓΑ, 21 Απριλίου 2016).
Στον αγροτικό τοµέα παρατηρείται έλλειψη ελέγχων. Αυτό ενδεχοµένως οφείλεται στο ότι, αν
και η Σύµβαση περί Επιθεώρησης Εργασίας αρ. 81 του 1947 (Σύµβαση περί Επιθεωρήσεως
της Εργασίας εις την Βιοµηχανίαν και το Εµπόριο) κυρώθηκε από την Ελλάδα το 195511, η
διεθνής σύµβαση C129 για την "Επιθεώρηση Εργασίας στη Γεωργία" δεν έχει κυρωθεί από

9
Ν. 3232/2004, ΦΕΚ 48/A/12-2-2004· Δελτίο ΟΓΑ/εγκύκλιος 11/2004, I,3 διευκρινιστική του Ν. 3232/2004 και
http://www.oga.gr/#a2)
10
http://www.oga.gr/attach/odigos_asfalismenou.pdf
Δελτίο ΟΓΑ/εγκύκλιος 11/2004 διευκρινιστική του Ν. 3232/2004
Δελτίο ΟΓΑ/εγκύκλιος 9/2011 διευκρινιστική του Ν. 3863/2010 ΦΕΚ 115/A, και Ν. 3996/2011, ΦΕΚ 170/A σχετικά µε το
εργόσηµο
Δελτίο ΟΓΑ 2/2013 το οποίο καθορίζει ότι ηµεροµηνία εφαρµογής του εργόσηµου είναι η 1η Ιανουαρίου 2013.
Δελτίο ΟΓΑ 4/2013
Δελτίο ΟΓΑ 2/2016 διευκρινιστικό του Ν. 4251/2015, ΦΕΚ 80/A σχετικά µε την παροχή ασφάλισης ΟΓΑ σε υπηκόους τρίτων
χωρών.
11
http://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11300:0::NO:11300:P11300_INSTRUMENT_ID:312226

51
την Ελλάδα12, οπότε υπάρχει έλλειψη νοµοθετικής υποχρέωσης. Επιπλέον, ο Ν. 3996/2011
αναφέρει ότι το ΣΕΠΕ επιθεωρεί επιχειρήσεις που τηρούν κατάλογο εργαζοµένων· ωστόσο,
οι µικροί αγρότες δεν έχουν τέτοια υποχρέωση (εκπρόσωποι του Υπουργείου Αγροτικής
Ανάπτυξης και Τροφίµων).
Σύµφωνα µε τα προσωρινά στοιχεία της Ελληνικής Στατιστικής Αρχής (ΕΛΣΤΑΤ) το
2011, οι συνολικές δαπάνες για τους φορείς κοινωνικής ασφάλισης ανήλθαν σε 40.532.533
ευρώ, ενώ οι εισπράξεις από όλες τις πηγές προέλευσης ανήλθαν σε 41.809.622 ευρώ. Το 2011
υπήρχαν 2.479.000 συνταξιούχοι, οι οποίοι λάµβαναν την κύρια σύνταξή τους από τους φορείς
κοινωνικής ασφάλισης. (www.statistics.gr).
Τη χρονική στιγµή της επίσκεψης το Μάιο του 2016, εισήχθη νοµοθεσία για την
κοινωνική ασφάλιση και τις συντάξεις η οποία θα µπορούσε να δηµιουργήσει ένα περισσότερο
ενοποιηµένο σύστηµα. Με το νέο σύστηµα κοινωνικής ασφάλισης, σύµφωνα µε το Ν.
4387/201613 "Ενιαίο Σύστηµα Κοινωνικής Ασφάλισης", δηµιουργήθηκε το Εθνικό Συµβούλιο
Κοινωνικής Ασφάλειας (ΕΣΥΚΑ) ως συµβουλευτικό όργανο των Υπουργείων Υγείας,
Οικονοµικών και Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης για τη
χάραξη εθνικών πολιτικών, στο πλαίσιο του Ενιαίου Συστήµατος Κοινωνικής Ασφάλειας, το
οποίο θα συµβάλλει στη βελτίωση της κοινωνικής ασφάλειας. Με τον ίδιο νόµο
δηµιουργήθηκε ένα νέο νοµικό πρόσωπο δηµοσίου δικαίου µε την επωνυµία ΕΦΚΑ (Ενιαίος
Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης), το οποίο θα διαδεχθεί τους υφιστάµενους φορείς κύριας
ασφάλισης, δηλ. το ΙΚΑ (µισθωτοί), το ΕΤΑΑ (µηχανικοί, γιατροί, δικηγόροι), τον ΟΑΕΕ
(ελεύθεροι επαγγελµατίες), τον ΟΓΑ (αγρότες), το ΝΑΤ (ναυτικοί), το ΤΑΥΤΕΚΩ
(εργαζόµενοι δηµόσιων οργανισµών κοινής ωφέλειας) και το ΕΤΑΤ (τραπεζοϋπάλληλοι)
(Κεφάλαιο Ε', Άρθρα 51-53). Την επικουρική ασφάλιση θα αναλάβει το ΕΤΕΑΕΠ (πρώην
ΕΤΕΑ), το "Ενιαίο Ταµείο Επικουρικής Ασφάλισης και Εφάπαξ Παροχών".
Υπήρχε µια αίσθηση ότι µε τη νέα νοµοθεσία θα αυξανόταν η παραβατικότητα στον
τοµέα της κοινωνικής ασφάλισης, διότι οι πολίτες, και ειδικά αυτοί των νεότερων γενιών, δεν
θα αντιλαµβάνονταν πλέον τη λογική της πληρωµής εισφορών κοινωνικής ασφάλισης. Το
ΙΚΑ, ωστόσο, ανέδειξε ένα ποσοστό συµµόρφωσης της τάξης του 92% σε ό,τι αφορά την
πληρωµή των τρεχουσών εισφορών, αναφέροντας επίσης ότι η συµµόρφωση επηρεάζεται από
την εποχικότητα, καθώς και τις οικονοµικές συνθήκες και συµφωνίες στους διάφορους
κλάδους, µε τους νέους να ενδιαφέρονται λιγότερο για την κοινωνική ασφάλιση λόγω
έλλειψης συνειδητοποίησης της σηµασίας της. Μία πρόταση ήταν το Υπουργείο Παιδείας να
παρουσιάσει, στο πλαίσιο του µαθήµατος της αγωγής του πολίτη στα σχολεία, την ιδέα της
αύξησης της συνειδητοποίησης της σηµασίας που έχουν οι καταβολές κοινωνικής ασφάλισης
και τον ρόλο της φορολογίας.

Ρόλοι των λοιπών Υπουργείων

Εκτός από το Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, το
Υπουργείο Οικονοµικών και τους φορείς κοινωνικής ασφάλισης, µια σειρά και άλλων
Υπουργείων έχουν ευθύνη για την αντιµετώπιση διαφόρων παραµέτρων της αδήλωτης
οικονοµίας. Σε αυτά περιλαµβάνονται τα εξής:
• Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίµων, το οποίο εµπλέκεται σε θέµατα
αδήλωτης οικονοµίας στον αγροτικό τοµέα.
• Υπουργείο Οικονοµίας, Ανάπτυξης και Τουρισµού, το οποίο εµπλέκεται ιδιαιτέρως σε
θέµατα αδήλωτης οικονοµίας στον τουριστικό τοµέα.
• Υπουργείο Πολιτισµού και Αθλητισµού, το εµπλέκεται ελαφρώς σε θέµατα αδήλωτης
οικονοµίας στους τοµείς του Πολιτισµού και του Αθλητισµού.

12
http://www.ilo.org/Search4/search.do?searchWhat=Convention+129&locale=en_US
13
ΦΕΚ 85, A/12-05-2016

52
• Υπουργείο Εσωτερικών και Διοικητικής Μεταρρύθµισης, το οποίο έχει την ευθύνη για
τους οικονοµικούς µετανάστες, καθώς και για αυτούς που εργάζονται χωρίς άδεια.

5.2 Ο ρόλος των κοινωνικών εταίρων

Στην Ελλάδα υπάρχουν δύο βασικές συνοµοσπονδίες που εκπροσωπούν τους εργαζόµενους
(τριτοβάθµιες ενώσεις): Η Γενική Συνοµοσπονδία Εργατών Ελλάδoς, (ΓΣΕΕ), η οποία
εκπροσωπεί τους εργαζόµενους του ιδιωτικού τοµέα , και η Ανώτατη Διοίκηση Ενώσεων
Δηµοσίων Υπαλλήλων (ΑΔΕΔΥ), η οποία εκπροσωπεί τους δηµόσιους υπαλλήλους. Και οι
δύο φορείς είναι συνδεδεµένοι σε επίπεδο ΕΕ – είναι µέλη της ΣΕΣ (Συνοµοσπονδία
Ευρωπαϊκών Συνδικάτων).
Στην Ελλάδα υπάρχουν τέσσερις κύριοι εργοδοτικοί φορείς: (α) ο Σύνδεσµος Επιχειρήσεων
και Βιοµηχανιών (ΣΕΒ), ο οποίος εκπροσωπεί µεγάλες επιχειρήσεις, (β) η Ελληνική
Συνοµοσπονδία Εµπορίου & Επιχειρηµατικότητας (ΕΣΕΕ), η οποία εκπροσωπεί εµπορικές
επιχειρήσεις, (γ) η Γενική Συνοµοσπονδία Επαγγελµατιών Βιοτεχνών Εµπόρων Ελλάδος
(ΓΣΒΕΕ), η οποία εκπροσωπεί πολύ µικρές, µικρές και µεσαίες επιχειρήσεις, καθώς και
αυτοαπασχολούµενους, και (δ) ο Σύνδεσµος Ελληνικών Τουριστικών Επιχειρήσεων, (ΣΕΤΕ).
Από τους παραπάνω τρεις φορείς είναι συνδεδεµένοι σε επίπεδο ΕΕ: Ο ΣΕΒ µε την
Businesseurope, η ΕΣΕΕ µε την UEAPME (όπου έχει καθήκοντα αντιπροέδρου) και την
EUROCOMMERCE, και η ΓΣΒΕΕ µε την UEAPME.

5.3 Φορείς Kοινωνικού Διαλόγου

Η Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος ιδρύθηκε το 1994, πρότυπο την
Ευρωπαϊκή Κοινωνική Επιτροπή της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Σύµφωνα µε το άρθρο 82, παρ. 3,
του Συντάγµατος “Νόµος ορίζει τα σχετικά µε τη συγκρότηση, τη λειτουργία και τις
αρµοδιότητες της Οικονοµικής και Κοινωνικής Επιτροπής, αποστολή της οποίας είναι η
διεξαγωγή του κοινωνικού διαλόγου για τη γενική πολιτική της χώρας και ιδίως για τις
κατευθύνσεις της οικονοµικής και κοινωνικής πολιτικής, καθώς και η διατύπωση γνώµης επί
των νοµοσχεδίων και προτάσεων νόµων που παραπέµπονται σε αυτήν”.
Ο ανώτατος φορέας κοινωνικού διαλόγου είναι η Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή της
Ελλάδος (OKE). Ο συµβουλευτικός ρόλος προς την κυβέρνηση είναι µια υποχρεωτική
διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται πριν την ψήφιση νοµοθεσίας για θέµατα ευρύτερης
κοινωνικοοικονοµικής πολιτικής, και η κυβέρνηση ζητά τη συµβουλή της ΟΚΕ όταν αυτό
κρίνεται αναγκαίο για τρέχοντα θέµατα. Επιπλέον, η ΟΚΕ µπορεί να αναλαµβάνει την
πρωτοβουλία να παρέχει συµβουλές σε περιπτώσεις που κρίνει σηµαντικές. Μια άποψη που
εκφράστηκε από την ΟΚΕ είναι ότι η συµµετοχή της έχει περιοριστεί, κυρίως λόγω της τρόικα,
γεγονός που έχει οδηγήσει σε επιτάχυνση της ψήφισης νόµων και σε περιορισµό των
συζητήσεων µε την ΟΚΕ πριν την εφαρµογή τους. Η ΟΚΕ έχει δηµοσιεύσει ένα κοινό
έγγραφο, την "Πράσινη Βίβλο". Σε αυτήν αναφέρεται ότι οι βασικές προκλήσεις είναι: η
επέκταση της προστασίας της απασχόλησης στην αδήλωτη οικονοµία, ο ορισµός της
εξαρτηµένης εργασίας µε διευκρίνιση των 'γρίζων περιοχών' µεταξύ των εργαζοµένων µε
εξαρτηµένη σχέση εργασίας και των αυτοαπασχολουµένων, η καταπολέµηση της αδήλωτης
εργασίας και η διευκόλυνση της µετάβασης µεταξύ διαφόρων µορφών απασχόλησης και της
ανεργίας. Μια γνωµη για την αδήλωτη εργασία (αρ. 307) κατατέθηκε στις 26/6/2015 (ΟΚΕ,
2015). Στις συναντήσεις µε τα ενδιαφερόµενα µέρη, η ΟΚΕ πρότεινε: i) την επαναφορά του
κοινωνικού διαλόγου, ii) τη βελτίωση των υπηρεσιών επιθεώρησης σε ό,τι αφορά την
αποτελεσµατικότητα και την ποιότητα των παρεµβάσεων, την προώθηση της διαφάνειας και
της αξιοκρατίας στην πρόσληψη και εξέλιξη του προσωπικού (π.χ. εξέταση των δηλώσεων
εισοδήµατος και της εξέλιξής τους στη διάρκεια της σταδιοδροµίας του προσωπικού) και τον
συντονισµό όλων των σχετικών υπηρεσιών ελέγχου (ΔΟΥ, ΣΕΠΕ, ΙΚΑ, ΟΑΕΔ κ.λπ.), iii) τη
λήψη κατάλληλων µέτρων για την αποκατάσταση της εµπιστοσύνης µεταξύ κράτους και

53
πολιτών και την ενθάρρυνση της ασφαλιστικής και φορολογικής ευαισθητοποίησης (και
συµπεριφοράς). Η ΟΚΕ τάχθηκε υπέρ ενός συνεπούς και απλού στην κατανόηση φορολογικού
και ασφαλιστικού συστήµατος (σταθερού, χωρίς συνεχείς αλλαγές), µαζί µε τη σύνδεση του
φορολογικού κόστους µε τα αναµενόµενα οφέλη, iv) κίνητρα για τους αυτοαπασχολούµενους
και τις µικρές επιχειρήσεις ώστε να δηλώνουν τις δραστηριότητές τους (π.χ. θέσπιση χαµηλής
κατηγορίας κοινωνικής ασφάλισης για µέλη οικογενειών που βοηθούν στην επιχείρηση και
συντελεστές εισφορών ανάλογα µε το εισόδηµα/το πραγµατικό µέσο/ελάχιστο εισόδηµα ή ένα
ανάµεικτο σύστηµα για τους αυτοαπασχολούµενους), v) διευκόλυνση της απασχόλησης στον
πρωτογενή τοµέα (εργασία µεταναστών) και vi) δηµόσια ανταµοιβή νόµιµων επιχειρήσεων
που συµµορφώνονται µε τους νόµους (Συνέντευξη µε εκπροσώπους της ΟΚΕ, 22 Απριλίου
2016).
Εκτός από την ΟΚΕ, υπάρχουν και διάφοροι άλλοι φορείς κοινωνικού διαλόγου που
σχετίζονται µε την αδήλωτη οικονοµία. Με το Ν. 3850/2010 (Άρθρο 26) επιβεβαιώνεται εκ
νέου η ύπαρξη του Συµβουλίου Υγιεινής και Ασφάλειας της Εργασίας (ΣΥΑΕ), το οποίο
είναι υπεύθυνο για την έκδοση γνωµοδοτήσεων στον τοµέα της Υγιεινής και Ασφάλειας της
Εργασίας. Λειτουργεί στο πλαίσιο του ΑΣΕ (Ανώτατο Συµβούλιο Εργασίας). Πρόεδρος του
ΣΥΑΕ είναι ο Γενικός Γραµµατέας του Υπουργείου Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και
Πρόνοιας. Το ΣΥΑΕ αποτελείται από εκπροσώπους Υπουργείων, επαγγελµατικών φορέων,
καθώς και οργανώσεων εργοδοτών και εργαζοµένων. Με τον Ν. 3996/2011 (Άρθρο
21)14επαναβεβαιώνεται η ύπαρξη του Συµβουλίου Κοινωνικού Ελέγχου Επιθεώρησης
Εργασίας (ΣΚΕΕΕ) στο Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης και Πρόνοιας, το οποίο
είναι υπεύθυνο για τη διαµόρφωση απόψεων σχετικά µε θέµατα που αφορούν στη λειτουργία
και τη δράση του ΣΕΠΕ, αλλά και την υποβολή προτάσεων στο Υπουργείο σχετικά µε την
υιοθέτηση δράσεων και ρυθµιστικών µέτρων που στοχεύουν στη βελτίωση της λειτουργίας
του ΣΕΠΕ. Το ΣΚΕΕΕ ασχολείται επίσης µε θέµατα εκπαίδευσης, προγραµµατισµού και
ετήσιων εκθέσεων. Λειτουργεί στο πλαίσιο του ΑΣΕ (Ανώτατο Συµβούλιο Εργασίας).
Πρόεδρος του ΣΚΕΕΕ είναι ο Ειδικός Γραµµατέας του ΣΕΠΕ. Συγκροτείται ως εξής: δύο
Γενικοί Επιθεωρητές (ένας από τον ΟΣΗ και ένας από τις εργατικές σχέσεις) (ακόµα δεν έχει
υλοποιηθεί), οι οποίοι αναπληρώνονται από τους Προϊσταµένους των Κεντρικών
Διευθύνσεων των αντίστοιχων κλάδων, δύο εκπροσώπους της Γενικής Συνοµοσπονδίας
Εργατών Ελλάδος (Γ.Σ.Ε.Ε.) και έναν της Ανώτατης Διοίκησης Ενώσεων Δηµοσίων
Υπαλλήλων (Α.Δ.Ε.Δ.Υ.), που υποδεικνύονται από τις οργανώσεις αυτές, τέσσερεις
εκπροσώπους εργοδοτικών οργανώσεων και ειδικότερα έναν από το Σύνδεσµο Ελληνικών
Βιοµηχανιών (Σ.Ε.Β.), έναν από την Ελληνική Συνοµοσπονδία Εµπορίου και
Επιχειρηµατικότητας (Ε.Σ.Ε.Ε.), έναν από τη Γενική Συνοµοσπονδία Επαγγελµατιών
Βιοτεχνών Εµπόρων Ελλάδος (Γ.Σ.Ε.Β.Ε.) και έναν από τον Σύνδεσµο Ελληνικών
Τουριστικών Επιχειρήσεων (Σ.Ε.Τ.Ε.), που υποδεικνύονται από τις οργανώσεις αυτές, έναν
εκπρόσωπο των εργαζοµένων στο ΣΕΠΕ, που υποδεικνύεται από την Οµοσπονδία των
εργαζοµένων του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, έναν εκπρόσωπο των
ατόµων µε αναπηρία που υποδεικνύεται από την Εθνική Συνοµοσπονδία Ατόµων µε Αναπηρία
(ΕΣΑµεΑ) (δεν έχει υλοποιηθεί ακόµα), τον Προϊστάµενο της Γενικής Διεύθυνσης Εργασίας
του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, ο οποίος αναπληρώνεται από τον
Προϊστάµενο αντίστοιχης Διεύθυνσης του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης,
και τον Προϊστάµενο της Γενικής Διεύθυνσης Συνθηκών και Υγιεινής της Εργασίας του
Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, ο οποίος αναπληρώνεται από τον
Προϊστάµενο αντίστοιχης Διεύθυνσης του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης.

14
Το ΣΚΕΕΕ συστάθηκε αρχικά µε το Ν. 2639/1998 (ΦΕΚ Α/205) "Ρύθµιση Εργασιακών Σχέσεων, Σύσταση Σώµατος
Επιθεώρησης Εργασίας και Άλλες Διατάξεις", όπως συµπληρώθηκε µε το άρθρο 9 του Ν. 3762/2009 (ΦΕΚ Α' 75)
"αναδιοργάνωση Σώµατος Επιθεώρησης Εργασίας, ρύθµιση θεµάτων Οργανισµών εποπτευόµενων από το Υπουργείο
Απασχόλησης και Κοινωνικής Προστασίας και άλλες διατάξεις".

54
Όπως προβλέπεται από το Άρθρο 21.2 του Ν. 3996/2011, το ΣΚΕΕΕ είναι υπεύθυνο για τα
εξής:
- Διατύπωση γνώµης για τη σκοπιµότητα της κατάρτισης ειδικής συλλογικής σύµβασης
εργασίας µέσα σε αποκλειστική προθεσµία είκοσι ηµερών·
- διατύπωση γνώµης σχετικά µε τον προγραµµατισµό της δράσης και την εν γένει λειτουργία
του ΣΕΠΕ σε εθνικό επίπεδο, καθώς και των προγραµµάτων εκπαίδευσης του προσωπικού
του·
- διατύπωση γνώµης επί της ετήσιας έκθεσης πεπραγµένων του ΣΕΠΕ·
- εισήγηση προς τον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης για την έκδοση νόµων
και κανονιστικών πράξεων, µε σκοπό τη βελτίωση της λειτουργίας του ΣΕΠΕ και την
εξασφάλιση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχονται, και
- εισήγηση προς τον Υπουργό Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης διατάξεων που
αφορούν στην εργατική νοµοθεσία.
Υπάρχει επίσης σε κάθε Περιφερειακή Υπηρεσία µια Περιφερειακή Επιτροπή Κοινωνικού
Ελέγχου Επιθεώρησης Εργασίας (ΠΕΚΕΕΕ), η οποία είναι γνωµοδοτικό όργανο για τη
λειτουργία και δράση του ΣΕΠΕ στην Περιφέρεια. Συγκροτείται από εκπροσώπους δηµοσίων
υπαλλήλων, συνδικαλιστικών φορέων και ενώσεων εργοδοτών, όπως προβλέπεται στο άρθρο
21.4 του Ν. 3996/2011. (δεν έχει υλοποιηθεί ακόµα).

Επιπροσθέτως, από το 1992, ο µόνος θεσµικός φορέας που έχει συµβάλλει καθοριστικά στην
καθιέρωση και την ανάπτυξη του κοινωνικού διαλόγου στον τοµέα των εργασιακών σχέσεων
στην Ελλάδα είναι ο Οργανισµός Μεσολάβησης και Διαιτησίας (ΟΜΕΔ), ο οποίος
δηµιουργήθηκε µε το Ν. 1876/1990 ως ανεξάρτητος οργανισµός για την επίλυση διαφορών σε
διαπραγµατεύσεις συλλογικών συµβάσεων. Η εκπροσώπηση στο Διοικητικό Συµβούλιο (ΔΣ)
του ΟΜΕΔ είναι διµερής και ισοµερής (4 εκπρόσωποι της εργατικής πλευράς και 4
εκπρόσωποι της εργοδοτικής πλευράς), ενώ ο Πρόεδρός του, ειδικός επιστήµονας, µε
εξειδίκευση σε θέµατα εργασίας και εµπειρία στο συλλογικό δίκαιο, ψηφίζεται οµόφωνα από
τους εκπροσώπους των κοινωνικών εταίρων, που συµµετέχουν στο ΔΣ του Οργανισµού.
Μέσω των υπηρεσιών µεσολάβησης και διαιτησίας, ο ΟΜΕΔ έχει συµβάλλει σηµαντικά στη
υποστήριξη των ελεύθερων συλλογικών διαπραγµατεύσεων και την ανάπτυξη του κοινωνικού
διαλόγου µεταξύ των διαπραγµατευόµενων µερών, ενώ παράλληλα ενισχύει τη
διαπραγµατευτική ικανότητα των εκπροσώπων των εργαζοµένων και των εργοδοτών, τόσο
µέσω των ειδικών σεµιναρίων εκπαίδευσης που διοργανώνει σε πανελλαδικό επίπεδο, όσο και
µέσω των µελετών-ερευνών και εκδόσεών του για συναφή θέµατα.
Οι εκπρόσωποι του ΟΜΕΔ κατά τη συνέντευξη της 27ης Απριλίου 2016 µε την Οµάδα
Εµπειρογνωµόνων της ΔΟΕ, υπογράµισαν την ανάγκη για την άµεση εκπόνηση και εφαρµογή
µιας ολοκληρωµένης εθνικής στρατηγικής σχετικά µε την αδήλωτη εργασία, καθώς η ύπαρξη
και η επέκταση του φαινοµένου επηρεάζει αρνητικά, εκτός των άλλων, και τον υγιή
ανταγωνισµό των επιχειρήσεων. Προς την κατεύθυνση αυτή, είναι αναγκαία η ενίσχυση του
κοινωνικού διαλόγου καθώς και του διαπραγµατευτικού ρόλου του ΟΜΕΔ, µέσω της
επαναφοράς της επέκτασης των συλλογικών συµβάσεων, όπως προβλεπόταν µε τον
ν.1876/1990, έτσι ώστε τα διαπραγµευµόµενα µέρη να έχουν κίνητρο να συµπεριλάβουν και
την αδήλωτη εργασία ως έναν πρόσθετο όρο της συλλογικής τους διαπραγµατεύσης.
Προκειµένου να συγκεντρωθούν οι συλλογικές απόψεις των οργανώσεων εργοδοτών και
εργαζοµένων για την αδήλωτη εργασία, πραγµατοποιήθηκαν εργαστήρια. Οι οργανώσεις
εργοδοτών πραγµατοποίησαν ένα εργαστήριο. Συνολικά, θεωρούν ότι οι κύριες αιτίες της
αδήλωτης εργασίας είναι οι εξής: οι υψηλοί συντελεστές των εισφορών κοινωνικής
ασφάλισης, η υπερβολική γραφειοκρατία και πολυπλοκότητα των κανόνων,
συµπεριλαµβανοµένων των διαδικασιών πρόσληψης, και ειδικά ο µεγάλος αριθµός εγκυκλίων
και διατάξεων που προστίθενται σε άσχετα νοµοσχέδια, η χρόνια έλλειψη εµπιστοσύνης των

55
πολιτών προς το κράτος, το επίπεδο διαφθοράς που χαρακτηρίζει τους µηχανισµούς ελέγχου,
όπως καταγράφεται στις εκθέσεις του Γενικού Επιθεωρητή Δηµόσιας Διοίκησης και σε
εκθέσεις διεθνών οργανισµών, καθώς και η έλλειψη δικαιοσύνης που προκύπτει από το
γεγονός ότι το συνταγµατικό δικαίωµα ακρόασης πριν την επιβολή του προστίµου των 10.500
ευρώ έχει καταργηθεί και πλέον προβλέπεται υποχρέωση καταβολή του προστίµου που
βεβαιώνεται από το ΣΕΠΕ πριν τη δυνατότητα προσφυγής στη δικαιοσύνη. Η αδήλωτη
εργασία θεωρείται ιδιαίτερα σηµαντικό πρόβληµα που εντοπίζεται στους κλάδους των
υπηρεσιών, τις µικρότερες και τις οικογενειακές επιχειρήσεις, τους αγρότες και τους
εργαζόµενους του αγροτικού τοµέα, καθώς δεν διαθέτουν ούτε ΑΜΚΑ ούτε ΑΦΜ, τους
εργαζόµενους συνταξιούχους που δεν θέλουν να δηλώσουν την εργασία τους φοβούµενοι τις
συνέπειες στις συντάξεις τους, τους εκπαιδευόµενους και τους µαθητευόµενους. Οι προτάσεις
και οι ιδέες για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας περιλαµβάνουν: τη δηµιουργία µιας
ενιαίας βάσης δεδοµένων/µητρώου για δηλώσεις (στους φορείς κοινωνικής ασφάλισης, τον
ΟΑΕΔ, το ΣΕΠΕ κ.λπ.) και πιθανώς παραβάσεις, όπου θα έχει πρόσβαση κάθε δηµόσια
υπηρεσία· την καλύτερη εκπαίδευση των επιθεωρητών, ιδιαίτερα έτσι ώστε να µην
αντιµετωπίζουν όλες τις επιχειρήσεις ως "παραβάτες"· την επέκταση το συστήµατος του
εργόσηµου· τη διευκρίνιση των κανόνων για την απασχόληση µελών οικογένειας· τη µείωση
του προστίµου των 10.500 ευρώ, το οποίο είναι υπερβολικά υψηλό, και την αντικατάστασή
του µε ένα κλιµακούµενο πρόστιµο, έτσι ώστε να γίνεται µια µορφή σύστασης την πρώτη φορά
που διαπιστώνεται παράβαση στα πλαίσια ενός ελέγχου· την απλοποίηση των κανόνων και,
τέλος, την αύξηση της ευαισθητοποίησης στο θέµα των συνεπειών και των κινδύνων της
απασχόλησης αδήλωτων εργαζοµένων.

Οι οργανώσεις εργαζοµένων τόνισαν επίσης στο εργαστήριό τους ορισµένες ανησυχίες.

Σύµφωνα µε τη ΓΣΕΕ, η αδήλωτη εργασία σχετίζεται, µεταξύ άλλων, µε µια κουλτούρα µη
συµµόρφωσης µε τις υποχρεώσεις καταβολής φόρων και ασφαλιστικών εισφορών, καθώς και
µε την έλλειψη εµπιστοσύνης µεταξύ του κράτους και των πολιτών, η οποία ενισχύεται από
την έλλειψη σαφούς πολιτικής βούλησης να καταπολεµηθεί το φαινόµενο. Η ΓΣΕΕ γνωρίζει
ότι συγκεκριµένες επιχειρήσεις έχουν επισήµως σταµατήσει τη δραστηριότητά τους λόγω της
οικονοµικής ύφεσης, όµως συνεχίζουν να λειτουργούν σε αδήλωτη βάση. Αυτό, σε συνδυασµό
µε άλλες αδήλωτες δραστηριότητες, εντείνει τον αθέµιτο ανταγωνισµό σε βάρος των
συµµορφούµενων επιχειρήσεων. Η αδήλωτη εργασία έχει αυξηθεί σηµαντικά µε την
πρόσφατη οικονοµική κρίση και την ουσιαστική αναστολή των συλλογικών
διαπραγµατεύσεων. Για να βελτιωθεί η κατάσταση, "λευκές λίστες" νόµιµων εργοδοτών θα
µπορούσαν να αποδειχθούν χρήσιµες και αποτελεσµατικές σε συγκεκριµένες περιπτώσεις, για
παράδειγµα στις δηµόσιες συµβάσεις προµηθειών, επιπροσθέτως άλλων µέτρων, όπως οι
"µαύρες λίστες". Για την αντικειµενική εκτίµηση της έκτασης της αδήλωτης εργασίας, θα
µπορούσε να καταρτιστεί ένας δείκτης ελάχιστου απαιτούµενου προσωπικού για κάθε τύπο
επαγγελµατικής δραστηριότητας (π.χ. εστιατόρια). Η συνοµοσπονδία διαφωνεί µε την
κωδικοποίηση της υφιστάµενης εργατικής νοµοθεσίας, λόγω του γεγονότος ότι κάτι τέτοιο θα
νοµιµοποιούσε τις πρόσφατες νοµοθετικές πράξεις που επιβλήθηκαν στη χώρα στο πλαίσιο
των Μνηµονίων µε τους θεσµούς. Η χρήση ηλεκτρονικής κάρτας για την πιστοποίηση της
παρουσίας των εργαζοµένων είναι ένα µέτρο που υποστηρίζεται από τη συνοµοσπονδία, υπό
την προϋπόθεση της τήρησης της νοµοθεσίας για την προστασία των προσωπικών δεδοµένων,
χωρίς όµως ποινές για τους εργαζοµένους. Σε ό,τι αφορά το εργόσηµο (βλ. ενότητα 6), η ΓΣΕΕ
πιστεύει ότι, έχοντας ως υποχρεωτικό το µοντέλο της εργασίας πλήρους απασχόλησης, θα
µπορούσε να χρησιµοποιηθεί υπό αυστηρές και καθορισµένες προϋποθέσεις µόνο για
περιστασιακές θέσεις εργασίας, σίγουρα όµως όχι στη γεωργία, καθώς µπορεί να
αντικαταστήσει (ή να µην ενθαρρύνει) τη µισθωτή εργασία. Η ΓΣΕΕ υποστηρίζει ότι θα πρέπει
να επανέλθει ο κοινωνικός διάλογος, και ειδικά οι συλλογικές συµβάσεις που απαγορεύθηκαν

56
µε το άρθρο 37 του Ν. 4024/2011, όπως προβλέπονταν από το Ν. 1876/1990, καθώς η
αναστολή τους επιτρέπει σε ορισµένους εργοδότες να καταβάλλουν νόµιµο κατώτατο µισθό
ακόµα και σε ειδικευµένους εργάτες, συµπληρώνοντάς τον µε αδήλωτα χρήµατα. Η αδήλωτη
εργασία θα µπορούσε να αντιµετωπιστεί βέλτιστα υπό την αιγίδα ενός εθνικού συντονιστικού
φορέα στον οποίο θα συµµετέχουν όλοι οι σχετικοί κρατικοί φορείς και κοινωνικοί εταίροι. Η
ΓΣΕΕ τάσσεται υπέρ των εξής µέτρων για την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας:
ενίσχυση του ΣΕΠΕ µε ανθρώπινους και υλικούς πόρους· στελέχωση του ΣΕΠΕ µε πρόσθετο
διοικητικό προσωπικό· σύνδεση όλων των δηµόσιων Πληροφοριακών Συστηµάτων (βάσεων
δεδοµένων)· καταγραφή ελεγκτικών µηχανισµών και αρµόδιων υπηρεσιών υπουργείων·
θέσπιση της συµµετοχής εργαζοµένων στους ελέγχους του ΙΚΑ· διαπίστωση των
προβληµάτων στα Πληροφοριακά Συστήµατα, όπως το σύστηµα ΕΡΓΑΝΗ, και τροποποίηση
των σχετικών διατάξεων που οδηγούν σε παραβατική συµπεριφορά· αξιολόγηση (ξεχωριστή
και κοινή) των συστηµάτων προστίµων και κυρώσεων για παραβάσεις της εργατικής και της
ασφαλιστικής νοµοθεσίας, και αύξηση της αποτελεσµατικότητας της προστασίας του
εργατικού δυναµικού, διερεύνηση άλλων µέσων συνδυασµού της συµµόρφωσης των
εργοδοτών µε τις προβλεπόµενες από το νόµο και πραγµατικές ανάγκες απασχόλησης στις
επιχειρήσεις τους· επανεξέταση της αποτελεσµατικότητας της κάρτας εργασίας· παραµετρικές
αλλαγές/κατάργηση ευέλικτων µορφών στην εργατική νοµοθεσία· επιβολή ενός πλαισίου
επαγγελµατικών προσόντων (ειδικοτήτων) µε βάση το είδος της επιχείρησης και τον κλάδο·
θέσπιση ελάχιστης σύνθεσης προσωπικού και παρόµοιων αντικειµενικών κριτηρίων ελέγχου·
θέσπιση αντικειµενικών κριτηρίων για την αντιµετώπιση του αδήλωτου προσωπικού σε
ορισµένες ειδικότητες· αυστηρή απαγόρευση της εξωτερικής ανάθεσης εργασιών οι οποίες
είναι αναγκαίες για τη λειτουργία µιας επιχείρησης (ΙΝΕ-ΓΣΕΕ, 2016).
Όλοι οι κοινωνικοί εταίροι διαπιστώνουν από κοινού την ανάγκη αναβίωσης της τριµερούς
εποπτείας των αποφάσεων η οποία θεωρούν ότι έχει µειωθεί σηµαντικά, καθώς οι νόµοι
ψηφίζονται βιαστικά στη Βουλή ώστε να ικανοποιηθούν οι ανάγκες της τρόικα, µε αποτέλεσµα
να σηµειώνεται έλλειψη ευρύτερης διαβούλευσης.

5.4 Προς µια κοινή στρατηγική προσέγγιση

Όπως αποδεικνύεται, υπάρχει έλλειψη ή απουσία συντονισµένης στρατηγικής του κράτους σε
ό,τι αφορά την καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας. Αντιθέτως, υιοθετείται η προσέγγιση
των υπηρεσιακών "σιλό", µε κάθε υπουργείο και υπηρεσία να εργάζονται ξεχωριστά για το
θέµα, χωρίς στρατηγική προσέγγιση. Επίσης δεν υπάρχουν κοινοί οριζόντιοι στόχοι.
Αντιθέτως, οι στόχοι είναι κατακερµατισµένοι.
Πρέπει, συνεπώς, να εξεταστεί µια περισσότερο ενοποιηµένη στρατηγική προσέγγιση,
η οποία να περιλαµβάνει έναν ενιαίο φορέα που θα είναι υπεύθυνος για την αντιµετώπιση της
αδήλωτης εργασίας (δεδοµένης της εθνικής της σηµασίας). Είτε ο φορέας αυτός ιδρυθεί είτε
όχι, υπάρχει ανάγκη για περισσότερο ενοποιηµένη λειτουργία της κρατικής διοίκησης, όπου
θα ορίζονται κοινοί στόχοι σε στρατηγικό και επιχειρησιακό επίπεδο. Υπάρχει επίσης ανάγκη
να εξεταστούν τρόποι ενοποίησης της διακυβέρνησης, όπως για παράδειγµα ο βαθµός στον
οποίο ενώσεις εργοδοτών, συνδικαλιστικές οργανώσεις, ιδιωτικές και εθελοντικές
οργανώσεις, καθώς και οι αρχές τοπικής αυτοδιοίκησης θα εµπλέκονται ως εταίροι σε κάθε
επίπεδο αυτής της ενοποιηµένης διακυβέρνησης. Ένας ακόµα λόγος που καθιστά επιτακτική
την εν λόγω ενοποίηση είναι η δηµιουργία της Πλατφόρµας της ΕΕ για την αντιµετώπιση της
αδήλωτης εργασίας του 2016, καθώς υπάρχει ανάγκη να οργανωθεί σε εθνικό επίπεδο ένας
φορέας ανταλλαγής στοιχείων µε αυτήν την πλατφόρµα της ΕΕ.
Η εξέλιξη αυτή αντικατοπτρίζει την προτροπή του ΟΟΣΑ (2016) να ενισχυθεί
περαιτέρω η αποδοτικότητα της δηµόσιας διοίκησης µέσω, µεταξύ άλλων, της αξιολόγησης
της απόδοσης του προσωπικού βάσει ξεκάθαρων, επιµέρους στόχων. Η αναδιοργάνωση του
δηµόσιου τοµέα έχει προβλεφθεί µε τους Νόµους 4024/2011 και 4178/2013. Στα πλαίσια της

57
διαδικασίας αυτής αξιολογήθηκαν δηµόσιοι φορείς και ακολούθησε µια έκθεση µε
προτεινόµενα σενάρια, η οποία υποβλήθηκε στο Κυβερνητικό Συµβούλιο Μεταρρύθµισης
(ΚΣΜ) προς τελική έγκριση. Η πρώτη φάση της αναδιοργάνωσης ολοκληρώθηκε το Νοέµβριο
του 2014 µε την εφαρµογή νέων οργανογραµµάτων σε 16 από τα 19 Υπουργεία. Τον Απρίλιο
του 2014 υιοθετήθηκε η Στρατηγική για την Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση 2014-2020.
Σύµφωνα µε τη στρατηγική αυτή, τα επόµενα επτά χρόνια η Ελλάδα σκοπεύει να οικοδοµήσει
µια δηµόσια διοίκηση µε µεγαλύτερη αποτελεσµατικότητα, διαφάνεια και λογοδοσία, µέσω
της χρήσης της Πληροφορικής και της υποστήριξης των αναγκαίων µηχανισµών
διακυβέρνησης και παρακολούθησης. Οι αντίστοιχες ενέργειες Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης
περιγράφονται και αναλύονται περαιτέρω στο Σχέδιο Δράσης για την Ηλεκτρονική
Διακυβέρνηση 2014-2020, το οποίο υιοθετήθηκε τον Ιανουάριο του 2015. Επιπλέον, τον
Φεβρουάριο του 2015 κατέθηκε στη Βουλή ένα νέο νοµοσχέδιο µε δύο κύρια µέρη: α)
αξιολόγηση απόδοσης συνδεδεµένη µε στοχοθεσία, και β) επιλογή προϊσταµένων στη δηµόσια
διοίκηση. Η αξιολόγηση της απόδοσης αποτελεί βασικό κριτήριο για αυτήν την επιλογή.
Με µια πρόσφατη εγκύκλιο15 (Μάιος 2016) του Υπουργείου Εσωτερικών και
Διοικητικής Μεταρρύθµισης, θεσπίζεται η χρήση Βασικών Δεικτών Απόδοσης στον δηµόσιο
τοµέα. Προβλέπεται η κατάρτιση ενός στρατηγικού σχεδίου κάθε χρόνο, µε τη συµµετοχή
δηµοσίων υπαλλήλων και χρήση επιµέρους στόχων. Τόσο οι στρατηγικοί, όσο και οι ατοµικοί
στόχοι, θα δηµοσιεύονται στη Διαύγεια. Έτσι θα βελτιωθεί η λειτουργία και η
αποτελεσµατικότητα της υπηρεσίας, εφόσον προχωρήσει η εφαρµογή χωρίς να υπάρξουν
αντιστάσεις. Η πρόταση αντανακλά µια ολιστική, ολοκληρωµένη στρατηγική προσέγγιση για
την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας, σύµφωνα µε αυτήν την εγκύκλιο. Έτσι µπορούν να
τεθούν στρατηγικοί στόχοι για τα διάφορα Υπουργεία και υπηρεσίες που εµπλέκονται στην
καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας, η οποία θα πρέπει να είναι Συγκεκριµένη, Μετρήσιµη,
Επιτεύξιµη, Σχετική και Χρονικά Καθορισµένη (SMART), και επίσης να καταρτιστούν
βασικοί δείκτες απόδοσης (ΚΡΙ), βάσει των οποίων θα µπορεί να µετράται η πρόοδος στην
καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας.

6. ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ ΚΑΙ ΜΕΤΡΑ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΣΗΜΕΡΑ: ΜΙΑ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ

Προκειµένου να αξιολογηθεί η προσέγγιση και τα µέτρα πολιτικής που υιοθετούνται κατά το

τρέχον χρονικό διάστηµα στην Ελλάδα, διεξήχθη έρευνα τεκµηρίωσης, ενώ παράλληλα
πραγµατοποιήθηκαν και συναντήσεις µε πλήθος άµεσα ενδιαφεροµένων µερών τον Απρίλιο
του 2015 στην Ελλάδα (βλ. Παράρτηµα Α για τη λίστα των οργανώσεων που συµµετείχαν στις
συναντήσεις). Στον Πίνακα 3 συνοψίζονται τα τρέχοντα µέτρα πολιτικής που εφαρµόζονται
στην Ελλάδα και γίνεται µια σύγκριση µε το αντίστοιχο φάσµα µέτρων πολιτικής που
ακολουθείται στον Ευρωπαϊκό Οικονοµικό Χώρο (ΕΟΧ), όπως έχει καταγραφεί σε έκθεση
των Dekker κ.ά. (2010). Από αυτά τα στοιχεία προκύπτει ότι η Ελλάδα εστιάζει στην εφαρµογή
µέτρων αποτροπής, µε σκοπό την πάταξη της αδήλωτης εργασίας. Προς το παρόν, στην
Ελλάδα εφαρµόζεται µόνο ένας µικρός αριθµός µέτρων ενθάρρυνσης, σε αντίθεση µε τις
χώρες του ΕΟΧ, οι οποίες υιοθετώντας ευνοϊκά και ελκυστικά µέτρα προσπαθούν να κάνουν
πιο εύκολη και επωφελή τη λειτουργία υπό καθεστώς δηλωµένης οικονοµικής
δραστηριότητας. Επιπλέον, σε κάποιες χώρες του ΕΟΧ παρατηρείται µια µετάβαση από την
εφαρµογή "άµεσων ελέγχων" (αναγκαστική συµµόρφωση), η οποία αλλάζει το λόγο κόστους-
οφέλους για τους παρόχους εργασίας και τους αγοραστές αγαθών και υπηρεσιών, σε µια
προσέγγιση µε "έµµεσους ελέγχους" (οικειοθελής συνεργασία), η οποία αποσκοπεί στο να

15
http://www.efsyn.gr/sites/efsyn.gr/files/stoxothesia_100516.pdf

58
δηµιουργηθεί ένα κλίµα εµπιστοσύνης για δέσµευση λειτουργίας υπό καθεστώς δηλωµένης
οικονοµίας. Αυτό το κλίµα είναι ουσιαστικά ανύπαρκτο στην Ελλάδα.

Πίνακας 3. Μέτρα πολιτικής που εφαρµόζονται στην Ελλάδα και άλλες 31 ευρωπαϊκές χώρες για
την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας
Εφαρµο % %
γή στην χωρών ενδιαφερόµενων
Ελλάδα ΕΟΧ µερών του ΕΟΧ
που δηλώνει ότι
το µέτρο είναι:
Πολιτική

Αποτελεσµα

Αναποτελε
Ουδέτερο

σµατικό
τικό
ΑΜΕΣΟΙ ΕΛΕΓΧΟΙ
Αποτροπή
Ποινές: 93 50 45 5
Διοικητικές κυρώσεις για αγοραστές/εταιρείες √ 87 46 49 6
Διοικητικές κυρώσεις για 83 41 59 0
προµηθευτές/εργαζοµένους
Ποινικές κυρώσεις για αγοραστές/εταιρείες √ 74 59 33 8
Ποινικές κυρώσεις για προµηθευτές/εργαζοµένους 52 53 42 5
Μέτρα βελτίωσης του εντοπισµού: 100 64 34 2
Επαλήθευση και κοινοποίηση στοιχείων √ 83 72 25 2
Επιθεωρήσεις στο χώρο εργασίας √ 100 75 17 8
Δήλωση εργαζοµένων πριν από την έναρξη της √ 74 74 23 3
εργασίας ή κατά την πρώτη ηµέρα έναρξης της
απασχόλησης
Συντονισµός στρατηγικής µε κρατικούς φορείς 57 56 44 0
Πιστοποίηση επιχειρηµατικών συναλλαγών, √ 65 62 33 5
πιστοποίηση καταβολής ασφαλιστικών εισφορών
και φόρων
Εφαρµογή διοµότιµης εποπτείας (peer-to-peer) (π.χ. 39 20 80 0
ανοιχτές γραµµές επικοινωνίας)
Συντονισµός δραστηριοτήτων µε κρατικούς φορείς 61 64 36 0
Συντονισµός κοινοποίησης στοιχείων µε κρατικούς 65 82 19 0
φορείς
Υποχρεωτική ταυτότητα στο χώρο εργασίας √ 65 70 30 0
Ενθάρρυνση συµµόρφωσης:
Προληπτικά µέτρα: 90 45 43 12
Μείωση κανονιστικών διατάξεων 48 56 38 6
Απλοποίηση διαδικασιών συµµόρφωσης 87 62 38 0
Τεχνολογικές καινοτοµίες (π.χ. δηλωµένες 43 73 27 0
ταµειακές µηχανές)
Νέες κατηγορίες απασχόλησης (π.χ. για µικρές ή 35 59 33 8
προσωρινές εργασίες)
Άµεσα φορολογικά κίνητρα (π.χ. εξαιρέσεις, 61 57 33 10
µειώσεις)
Κίνητρα κοινωνικής ασφάλισης 35 62 15 23
Διευκόλυνση µετάβασης από ανεργία σε 65 29 63 8
αυτοαπασχόληση
Διευκόλυνση µετάβασης από µισθωτή εργασία σε 44 15 77 8
αυτοαπασχόληση

59
Ανοδική διαµόρφωση κατώτατου µισθού 48 24 59 18
Πτωτική διαµόρφωση κατώτατου µισθού 9 0 50 50
Προγράµµατα κατάρτισης και υποστήριξης για νέες √ 61 50 46 4
επιχειρήσεις
Προγράµµατα µικροχρηµατοδοτήσεων για νέες 52 48 52 0
επιχειρήσεις
Συµβουλευτικές υπηρεσίες για ένταξη στην √ 61 33 67 0
επίσηµη οικονοµία
Σύνδεση συνταξιοδοτικών προγραµµάτων µε √ 61 47 41 12
επίσηµη απασχόληση
Θέσπιση ευθύνης στην εφοδιαστική αλυσίδα 17 78 0 22
Απαγόρευση ελεύθερης κυκλοφορίας (αλλοδαπών) 43 29 53 18
εργαζοµένων
Διορθωτικά µέτρα 64 61 35 4
Ενθάρρυνση αγοραστών για χρήση δηλωµένων
αγαθών και υπηρεσιών:
Παραστατικά υπηρεσιών √ 26 58 42 0
Στοχευµένα άµεσα φορολογικά κίνητρα 61 65 29 6
Στοχευµένοι έµµεσοι φόροι 17 63 25 13
Ενθάρρυνση παρόχων εργασίας για νοµιµοποίηση:
Αµνηστία σε ευρεία κοινωνιολογική κλίµακα 9 10 0 0
Αµνηστία σε ατοµικό επίπεδο για οικειοθελή 17 75 25 0
γνωστοποίηση
Συµβουλευτικές υπηρεσίες σε επιχειρήσεις για 30 44 56 0
ένταξη στην επίσηµη οικονοµία
Υπηρεσίες υποστήριξης σε επιχειρήσεις για ένταξη √ 30 57 29 14
στην επίσηµη οικονοµία
Στοχευµένες µειώσεις ΦΠΑ 17 43 43 14
Δωρεάν λογισµικό τήρησης αρχείων σε επιχειρήσεις 13 50 50 0
Ενηµερωτικά δελτία για την τήρηση αρχείων 22 57 43 0
Δωρεάν συµβουλευτικές υπηρεσίες/κατάρτιση για 22 57 43 0
την τήρηση αρχείων
Προγράµµατα σταδιακής ένταξης στην επίσηµη 13 67 33 0
οικονοµία
ΕΜΜΕΣΟΙ ΕΛΕΓΧΟΙ: 69 44 52 4
Αλλαγή αξιών, προτύπων και πεποιθήσεων
Εκστρατείες για την ενηµέρωση των αδήλωτων 61 64 36 0
εργαζοµένων σχετικά µε τους κινδύνους και το
κόστος της αδήλωτης εργασίας
Εκστρατείες για την ενηµέρωση των αδήλωτων 57 43 47 10
εργαζοµένων σχετικά µε τη νοµιµοποίηση της
εργασίας τους
Εκστρατείες για την ενηµέρωση χρηστών 61 50 40 10
αδήλωτης εργασίας σχετικά µε τους κινδύνους και
το κόστος της
Εκστρατείες για την ενηµέρωση χρηστών 52 35 59 6
αδήλωτης εργασίας σχετικά µε τα οφέλη της
δηλωµένης εργασίας
Χρήση προτρεπτικών µέσων στους πολίτες για 52 33 67 0
δήλωση δραστηριοτήτων
Μέτρα για τη βελτίωση των γνώσεων σχετικά µε τη 65 50 50 0
φορολογική/ασφαλιστική/εργατική νοµοθεσία
Εκστρατείες για την καλλιέργεια κλίµατος 39 29 64 7
δέσµευσης για τη δήλωση εργασίας

60
 Μεταρρύθµιση επίσηµων θεσµών
Μέτρα για την αλλαγή της θεωρούµενης 26 25 75 0
δικαιοσύνης του συστήµατος
Μέτρα για τη βελτίωση της διαδικαστικής 17 60 40 0
δικαιοσύνης (δηλαδή, του βαθµού στον οποίο οι
πολίτες πιστεύουν ότι το κράτος τούς αντιµετώπισε
µε σεβασµό, αµεροληψία και υπευθυνότητα)
Υιοθέτηση στάσης που έχει να κάνει περισσότερο 30 50 40 10
µε τη δέσµευση παρά µε τη συµµόρφωση (π.χ.
"ευέλικτη ρύθµιση")

6.1 Άµεσοι έλεγχοι: µέτρα αποτροπής

Οι πολίτες συµµορφώνονται µε τους νόµους είτε 1) επειδή φοβούνται ότι θα γίνουν αντιληπτοί
και θα τους επιβληθούν πρόστιµα λόγω της ισχύος που διαθέτουν οι σχετικές αρχές
(αναγκαστική συµµόρφωση) είτε 2) επειδή νιώθουν ότι οφείλουν να έχουν εµπιστοσύνη στις
αρχές και να είναι ειλικρινείς απέναντί τους (οικειοθελής συνεργασία). Στην Ελλάδα, ο
βασικότερος τρόπος προσέγγισης µέχρι σήµερα είναι η επιβολή της αναγκαστικής
συµµόρφωσης και όχι η επιδίωξη της οικειοθελούς συνεργασίας. Επιπλέον, η αναγκαστική
συµµόρφωση επιδιώχθηκε κατά κύριο λόγο όχι µε την παροχή κινήτρων για νόµιµη λειτουργία
µε δηλωµένες οικονοµικές δραστηριότητες, αλλά αυξάνοντας το θεωρούµενο ή/και το
πραγµατικό κόστος της αδήλωτης εργασίας. Αυτή η προσέγγιση εδραιώθηκε µε δύο τρόπους:
πρώτον, µε την αύξηση των ποινών και των κυρώσεων για εµπλοκή σε αδήλωτη εργασία και,
δεύτερον, αυξάνοντας τον θεωρούµενο ή/και πραγµατικό κίνδυνο εντοπισµού.

61
6.1.1. Ποινές και κυρώσεις
Εξετάζοντας τις κυρώσεις που θεωρούν οι Έλληνες πολίτες ότι µπορούν να τους επιβληθούν
λόγω αδήλωτης εργασίας, από την έρευνα του Ευρωβαρόµετρου 2013 προκύπτει ότι το 8%
πιστεύει ότι η ποινή ισοδυναµεί µε φυλάκιση, το 52% ότι θα κληθεί να καταβάλει τον
προβλεπόµενο φόρο ή τις ασφαλιστικές εισφορές µαζί µε κάποιο πρόστιµο, το 26% ότι θα
πρέπει να καταβληθούν οι οφειλόµενοι φόροι ή οι ασφαλιστικές εισφορές και το 14%
αρνήθηκε να απαντήσει, δεν γνώριζε ή έδωσε κάποια άλλη απάντηση.
Από την ανάλυση των πραγµατικών ποινών και κυρώσεων που έχουν επιβληθεί για
αδήλωτη εργασία συνάγεται ότι τα τελευταία έτη έχουν σηµειωθεί σταθερές αυξήσεις.
Σύµφωνα µε το άρθρο 19 του Ν. 4144/2013, οι διοικητικές κυρώσεις, πλέον λοιπών
κυρώσεων, σε περιπτώσεις παράνοµης απασχόλησης επιδοτούµενων ανέργων ανέρχονται σε
πρόστιµο ύψους 3.000 € για κάθε τέτοιο απασχολούµενο άτοµο ή σε πρόστιµο ύψους 3.000 €
για κάθε τέτοιο απασχολούµενο άτοµο, όταν ο ίδιος εργοδότης έχει προηγουµένως καταγγείλει
τη µεταξύ τους σύµβαση εργασίας.
Επιπλέον, σύµφωνα µε το Ν. 4052/2012, απαγορεύεται η απασχόληση παράνοµα
διαµενόντων πολιτών τρίτων χωρών. Σε περιπτώσεις παράβασης της εν λόγω απαγόρευσης,
κατόπιν εντοπισµού ή καταγγελίας για την εν λόγω παράβαση, επιβάλλεται από το ΣΕΠΕ στον
εργοδότη χρηµατική κύρωση ύψους 5.000,00 € ανά παράνοµα απασχολούµενο πολίτη τρίτων
χωρών. Σε περίπτωση που ο εργοδότης παραβεί ξανά την εν λόγω απαγόρευση εντός τεσσάρων
(4) ετών από το αρχικό παράπτωµά του, διπλασιάζεται το ποσό της χρηµατικής κύρωσης ανά
εργαζόµενο. Υπάρχει, επίσης, η δυνατότητα προσωρινής διακοπής της λειτουργίας
συγκεκριµένης παραγωγικής διαδικασίας ή τµήµατος ή τµηµάτων ή του συνόλου της
επιχείρησης ή εκµετάλλευσης στις οποίες έχει διαπραχθεί η παράβαση για χρονικό διάστηµα
µέχρι τρεις (3) ηµέρες, ύστερα από αιτιολογηµένη εισήγηση του Προϊσταµένου της αρµόδιας
Περιφερειακής Διεύθυνσης Επιθεώρησης του ΣΕΠΕ ή του αρµοδίου Επιθεωρητή Εργασίας.
Η προσωρινή άνω των τριών (3) ηµερών ή οριστική διακοπή της λειτουργίας συγκεκριµένης
παραγωγικής διαδικασίας ή τµήµατος ή τµηµάτων ή του συνόλου της επιχείρησης ή
εκµετάλλευσης στις οποίες έχει διαπραχθεί η παράβαση επιβάλλεται µε απόφαση του
Υπουργού Εργασίας και Κοινωνικής Ασφάλισης, ύστερα από αιτιολογηµένη εισήγηση του
αρµοδίου Επιθεωρητή Εργασίας ή του Προϊσταµένου της αρµόδιας Περιφερειακής
Διεύθυνσης Επιθεώρησης του ΣΕΠΕ. Υπάρχει, επίσης, η δυνατότητα φυλάκισης τουλάχιστον
πέντε (5) µηνών εργοδοτών οι οποίοι απασχολούν εκ προθέσεως παράνοµα διαµένοντες
πολίτες τρίτων χωρών.
Από τις 15/09/2013, οι διοικητικές κυρώσεις για ευθέως αποδεικνυόµενες παραβάσεις της
εργατικής νοµοθεσίας, κατά δέσµια αρµοδιότητα του Επιθεωρητή Εργασίας (ΥΑ
27397/122/19-8-2013, ΦΕΚ 2062/Β/23-8-2013), επιβάλλονται στην εξής περίπτωση: όταν
Ειδικός Επιθεωρητής Εργασίας ή Επιθεωρητής Εργασίας διαπιστώσει τη µη αναγραφή
εργαζοµένου στον ισχύοντα πίνακα προσωπικού που τηρείται από τον εργοδότη και επιβάλλει
διοικητική κύρωση (πρόστιµο), κατά δέσµια αρµοδιότητα, χωρίς προηγούµενη πρόσκλησή
του για παροχή εξηγήσεων. Για υπαλλήλους άνω των 25 ετών, το επιβαλλόµενο πρόστιµο
ορίζεται στις 10.549,44 ευρώ (τουτέστιν, το 18πλάσιο του κατώτατου µισθού), ενώ για
υπαλλήλους κάτω των 25 ετών, το επιβαλλόµενο πρόστιµο ορίζεται στις 9.197,10 ευρώ
(τουτέστιν, το 18πλάσιο του κατώτατου µισθού για άτοµα κάτω των 25 ετών). Σε περίπτωση
υποτροπής της επιχείρησης/εργοδότη για την παραπάνω παράβαση, επιβάλλεται, πέραν των
ανωτέρω χρηµατικών προστίµων, προσωρινή ή οριστική διακοπή της λειτουργίας
συγκεκριµένης παραγωγικής διαδικασίας ή τµήµατος ή τµηµάτων ή του συνόλου της
επιχείρησης ή εκµετάλλευσης στις οποίες έχει διαπραχθεί η παράβαση, σύµφωνα µε τα
οριζόµενα του Ν. 3996/2011, όπως ισχύει.
Κατά τη διάρκεια της επίσκεψης, ορισµένα από τα ενδιαφερόµενα µέρη ισχυρίστηκαν
ότι οι εν λόγω κυρώσεις είναι υπερβολικά αυστηρές για τα παραπτώµατα ή έχουν δυσανάλογες

62
επιπτώσεις για τις επιχειρήσεις, καθώς οι επιθεωρήσεις σε µικρές επιχειρήσεις που έχουν
διαπράξει κάποια παράβαση ενδέχεται να οδηγήσουν σε τερµατισµό των επιχειρηµατικών
δραστηριοτήτων τους. Λαµβάνοντας υπόψη ότι στόχος είναι η ένταξη της αδήλωτης εργασίας
στις δηλωµένες οικονοµικές δραστηριότητες, µια τέτοια εξέλιξη είναι σίγουρα απευκταία.
Ωστόσο, η µείωση αυτών των κυρώσεων θα αναιρούσε την ισχύ των αρχών και, κατά
συνέπεια, τη δυνατότητα του κράτους να επιδιώξει την αναγκαστική συµµόρφωση. Αντί να
µειωθούν οι κυρώσεις και επακόλουθα η ισχύς των αρχών, αυτό που ενδεχοµένως απαιτείται
είναι να δοθεί περισσότερο βάρος στην ενίσχυση της εµπιστοσύνης απέναντι στις αρχές και,
κατά συνέπεια, στην οικειοθελή συµµόρφωση. Τα µέτρα για την επίτευξη αυτού του στόχου
θα αναφερθούν αργότερα στην παρούσα ενότητα.
Όσον αφορά τις κυρώσεις και τις ποινές για τη φορολογική µη συµµόρφωση, διαπιστώνεται
και πάλι ότι, παρά το γεγονός ότι οι ποινές µοιάζουν αυστηρές, στην πράξη δεν ισχύει κάτι
τέτοιο. Όπως δηλώνει το ΔΝΤ (2013: 23-26), οι ποινές που προβλέπονται από το νόµο είναι
γενικώς αυστηρές, ωστόσο, η πλήρης εφαρµογή και επιβολή τους είναι εξαιρετικά απίθανη.
Για παράδειγµα, µετά την αποστολή εντολής ελέγχου, υπάρχει δυνατότητα υποβολής αίτησης
για αµνηστία σε περίπτωση ελέγχου. Επιπλέον, σε περίπτωση που διαπιστωθεί αδήλωτη
εργασία, ο προϊστάµενος της οικείας εφορίας µπορεί να µειώσει τις ποινές για µη συµµόρφωση
(περίπου το 100% της φορολογικής οφειλής), καθώς και τους τόκους υπερηµερίας (τυπικό
ποσοστό 1% ανά µήνα, χωρίς ανατοκισµό) έως και κατά 80%. Αν ο φορολογούµενος
διευθετήσει άµεσα την τελική οφειλή, τότε γίνεται έκπτωση ύψους 5% στο συνολικό
καταβαλλόµενο ποσό και διατρέχει µικρό κίνδυνο να του ασκηθεί ποινική δίωξη. Αν η εν λόγω
οφειλή καταστεί ληξιπρόθεσµη, ο φορολογούµενος µπορεί να υπαχθεί σε ένα σύστηµα
πληρωµών µε δόσεις, το οποίο προσφέρει επιπλέον εκπτώσεις στις ποινές ή στους τόκους κατά
50%, αν εξοφληθεί άµεσα. Με αυτόν τον τρόπο, το πραγµατικό επιτόκιο πέφτει πολύ σε σχέση
µε τα εµπορικά επιτόκια δανεισµού, καθιστώντας έτσι πιο οικονοµικά συµφέρουσα λύση τη
µη δήλωση φορολογητέων εισοδηµάτων, ακόµα και σε περίπτωση εντοπισµού της
πραγµατικής φορολογικής οφειλής. Πράγµατι, αν και οι πραγµατικές κυρώσεις παραµένουν
χαµηλές, το ΔΝΤ (2013) επισηµαίνει ότι ένα µεγάλο µερίδιο των υπολογισµένων φόρων
παραµένει ανεξόφλητο. Το 2012, σωρεύτηκε νέο χρέος ύψους 13,1 δισεκατοµµυρίων ευρώ,
δηλαδή το 25% των συνολικών υπολογισµένων φόρων. Εξ αυτών, εισπράχθηκε µόλις τα 1,4
δισεκατοµµύρια ευρώ (λιγότερο από το 12% των φορολογικών εσόδων).
Οµοίως, όσον αφορά τις ασφαλιστικές εισφορές, το 2012 το χάσµα µεταξύ των
πραγµατικών εισπράξεων και των υπολογισµένων ποσών άγγιξε το 15% για το ΙΚΑ, το 25%
για το Ενιαίο Ταµείο Ανεξάρτητα Απασχολούµενων (ΕΤΑΑ) και το 65% για τον ΟΓΑ.
Συνολικά, οι ανεξόφλητες φορολογικές υποχρεώσεις άγγιξαν τα 56 €, ενώ οι ανεξόφλητες
υποχρεώσεις για ασφαλιστικές εισφορές ξεπέρασαν τα 12 δισεκατοµµύρια ευρώ στα τέλη του
2012. Η αναγκαστική είσπραξη οφειλών εστιάζει στην εξόφληση παλαιότερων υποχρεώσεων,
παρά τη χαµηλή εισπραξιµότητά τους σε σχέση µε τις νέες οφειλές. Επιπλέον, τα διαθέσιµα
µέσα για την αναγκαστική είσπραξη οφειλών είναι ανεπαρκή µε βάση τα διεθνή πρότυπα.
Καθώς το 14% των οφειλών αντιπροσωπεύει το 92% της αξίας του χρέους, θα πρέπει οι
λιγοστοί ανθρώπινοι πόροι να εστιάσουν σε αυτές τις οφειλές και τα λοιπά χρέη να υπόκεινται
σε αυτοµατοποιηµένα συστήµατα παρέµβασης. Οι πόροι για την είσπραξη νέων οφειλών είναι
ανεπαρκείς και, συνεπώς, οι εν λόγω οφειλές καθίστανται γρήγορα µη εισπράξιµες. Επίσης,
δεν έχει αξιοποιηθεί η πρόταση τεχνικής βοήθειας σχετικά µε την ανάθεση περισσότερων
πόρων -τουλάχιστον ένα 10% στις οικίες εφορίες- για εισπρακτικούς σκοπούς, ενώ το εργατικό
δυναµικό εξακολουθεί να εστιάζει περισσότερο τις προσπάθειές του στην αξιολόγηση του
χρέους.
Συνοψίζοντας, αν και έχουν εκφραστεί ανησυχίες σχετικά µε το επίπεδο των
επιβαλλόµενων ποινών, ιδιαίτερα δε σε σχέση µε την αναλογικότητά τους, στο παρόν
υποστηρίζεται ότι δεν απαιτείται η µεταβολή των ποινών. Αφενός, τυχόν µείωσή τους θα

63
µπορούσε να οδηγήσει σε αναίρεση της ισχύος των αρχών και, κατά συνέπεια, της
δυνατότητας του κράτους να επιδιώξει την αναγκαστική συµµόρφωση. Αφετέρου, και κυρίως,
όπως αναδείχθηκε από το Σχ. 5, δεν υπάρχει συσχετισµός µεταξύ των θεωρούµενων ποινών
και της πιθανότητας εµπλοκής σε αδήλωτη εργασία. Ωστόσο, αυτό που απαιτείται είναι η
είσπραξη των οφειλόµενων υπολογισµένων φόρων και των ασφαλιστικών εισφορών. Για την
επιτέλεση αυτού του σκοπού, απαιτείται η εκχώρηση περισσότερων πόρων για εισπρακτικούς
σκοπούς. Αν αυτό πραγµατοποιηθεί, τότε µπορεί, για παράδειγµα, να διευρυνθεί η φορολογική
βάση, οδηγώντας έτσι σε µελλοντικές µειώσεις στους φορολογικούς συντελεστές. Συνεπώς
και συνολικά, η µεταβολή των κυρώσεων και των ποινών δεν πρέπει να αποτελεί το κύριο
µέληµα του εθνικού σχεδίου δράσης για την αντιµετώπιση του φαινοµένου της αδήλωτης
εργασίας. Ωστόσο, ο θεωρούµενος κίνδυνος εντοπισµού συσχετίζεται σε µεγάλο βαθµό µε την
πιθανότητα εµπλοκής σε τέτοιες δραστηριότητες (αν και µόνο µεταξύ πολιτών µε χαµηλό
φορολογικό φρόνηµα).

6.1.2 Μέτρα εντοπισµού

Μέχρι και σήµερα στην Ελλάδα, η συντριπτική πλειονότητα των επιδιωκόµενων µέτρων για
την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας εστίαζε στη βελτίωση του θεωρούµενου και του
πραγµατικού κινδύνου εντοπισµού. Η αναγκαστική συµµόρφωση επιδιώχθηκε όχι µε την
παροχή κινήτρων για νόµιµη λειτουργία µε δηλωµένες οικονοµικές δραστηριότητες, αλλά
αυξάνοντας τον θεωρούµενο ή/και τον πραγµατικό κίνδυνο εντοπισµού, µε σκοπό την αύξηση
του θεωρούµενο και του πραγµατικού κόστους ενασχόλησης µε αδήλωτες επαγγελµατικές
δραστηριότητες.
Προκειµένου να αξιολογηθεί η συνολική αποτελεσµατικότητα αυτών των µέτρων που
είχαν ως σκοπό την αύξηση του κινδύνου εντοπισµού, η έρευνα του Ευρωβαρόµετρου 2013
εξέτασε τη στάση των Ελλήνων πολιτών απέναντι στον θεωρούµενο κίνδυνο εντοπισµού. Με
βάση το πόρισµα της εν λόγω έρευνας, η πλειονότητα των Ελλήνων πολιτών (57%) θεωρεί ότι
ο κίνδυνος εντοπισµού είναι µικρός, το 36% θεωρεί ότι ο κίνδυνος εντοπισµού είναι υψηλός,
ενώ το 7% αρνήθηκε να απαντήσει ή δεν γνώριζε. Συνάγεται, λοιπόν, ότι στην Ελλάδα οι αρχές
δεν αντιµετωπίζονται ως κάποιο είδους "Μεγάλου Αδερφού" που βλέπει και παρακολουθεί τα
πάντα. Εν ολίγοις, το βάρος που είχε δοθεί µέχρι σήµερα ως προς την αύξηση του
θεωρούµενου και του πραγµατικού κινδύνου εντοπισµού δεν φαίνεται να επέφερε τα
επιθυµητά αποτελέσµατα. Το µεγαλύτερο µερίδιο των Ελλήνων πολιτών πιστεύει ότι ο
κίνδυνος εντοπισµού είναι ελάχιστος. Συνεπώς, µε το παρόν επιχειρείται µια επανεξέταση των
µέτρων που είχαν τηρηθεί µέχρι σήµερα, ενώ γίνονται συστάσεις για διάφορα µέσα βελτίωσης
του θεωρούµενου και του πραγµατικού κινδύνου εντοπισµού.

Επαλήθευση και κοινοποίηση στοιχείων

Όπως δηλώνει το ΔΝΤ (2013: 23-26), ιδίως όσον αφορά τη φορολογική µη συµµόρφωση, ο
περιορισµένος κίνδυνος εντοπισµού εντείνεται, εν πρώτοις, από την καταγεγραµµένη τάση
των οικονοµικών ελέγχων να εστιάζουν στα πρόσωπα που δεν υποβάλλουν δηλώσεις
φορολογίας εισοδήµατος και στις ανενεργές εταιρείες, µε ελάχιστες προοπτικές είσπραξης
επιπλέον υπολογισµένων φόρων, αφήνοντας έτσι τις περιπτώσεις υψηλού κινδύνου να
διαφεύγουν κατά πάσα πιθανότητα του ελέγχου και, εν δευτέροις, από τις ελάχιστες
πιθανότητες εντοπισµού αδήλωτων φορολογικών υποχρεώσεων κατά τη διεξαγωγή
οικονοµικού ελέγχου, λόγω της περιορισµένης χρήσης πληροφοριών τρίτων για τον εντοπισµό
ασυνεπειών µεταξύ δηλούµενης και πραγµατικής περιουσίας και εισοδήµατος, καθώς και της
έλλειψης πρόσβασης σε στοιχεία τραπεζικών λογαριασµών. Οι οικονοµικοί έλεγχοι εστιάζουν
σε θέµατα τήρησης βιβλίων και όχι στην αξιολόγηση των φορολογικών υποχρεώσεων,
µειώνοντας έτσι την παραγωγικότητα του ελεγκτή.

64
 Μία από τις βασικότερες πρωτοβουλίες που λήφθηκαν τα τελευταία χρόνια ήταν η
βελτίωση του κινδύνου εντοπισµού φορολογικής µη συµµόρφωσης µέσω καλύτερων µεθόδων
εύρεσης και επαλήθευσης δεδοµένων. Πλέον καθίσταται ολοένα και πιο εφικτή η δυνατότητα
διασταύρωσης και παρακολούθησης πληροφοριών διάφορων χρονικών περιόδων µέσω ενός
κεντρικού ολοκληρωµένου συστήµατος πληροφοριών, και συγκεκριµένα µέσω του
Ολοκληρωµένου Πληροφοριακού Συστήµατος των Ελεγκτικών Υπηρεσιών (ELENXIS) του
Υπουργείου Οικονοµικών. Ως πρώτο βήµα, το ELENXIS καθιστά δυνατή τη διασταύρωση και
τους ελέγχους φορολογικών στοιχείων βάσει επικινδυνότητας. Ωστόσο, για να διασφαλιστεί η
συστηµατική ηλεκτρονική παρακολούθηση του πλήρους συνόλου των στοιχείων ενεργητικού
και παθητικού των φορολογουµένων απέναντι στο κράτος, καθώς και των καταναλωτικών
δαπανών, σύµφωνα µε τη Βασαρδάνη (2013), θα ήταν χρήσιµη η σύνδεση διάφορων φορέων
και υπηρεσιών, συµπεριλαµβανοµένου του Εθνικού Κτηµατολογίου, του Υπουργείο
Μεταφορών και ασφαλιστικών εταιρειών, απευθείας µε το σύστηµα, καθώς και η ενίσχυση
των συνεργατικών σχέσεων µε αρχές της αλλοδαπής. Με αυτόν τον τρόπο, θα διευκολύνονταν
η υιοθέτηση και η επικράτηση της χρήσης ενός "ενιαίου αριθµού προσωπικής ταυτοποίησης"
για κάθε πολίτη, βασιζόµενου στις προδιαγραφές του αριθµού κοινωνικής ασφάλισης που
εφαρµόζεται σε πολλές αναπτυγµένες χώρες. Με τη σειρά του, αυτός ο αριθµός θα καθιστούσε
δυνατή την πλήρη διεκπεραίωση των φορολογικών υποθέσεων του αντίστοιχου προσώπου.
Για το Σώµα Επιθεώρησης Εργασίας, η υποχρεωτική παροχή στοιχείων
πραγµατοποιείται µέσω του Πληροφοριακού Συστήµατος ΕΡΓΑΝΗ, το οποίο τέθηκε σε
λειτουργία τον Μάρτιο του 2013. Στις φόρµες που υποβάλλονται (ηλεκτρονικά) από τους
εργοδότες µέσω του ΠΣ ΕΡΓΑΝΗ περιλαµβάνονται τα εξής στοιχεία: αναγγελία πρόσληψης
(βάσει τύπου σύµβασης εργασίας), πίνακας προσωπικού, αποχωρήσεις,
συµπεριλαµβανοµένων των αναγγελιών οικειοθελούς αποχώρησης µισθωτών, απολύσεις
µισθωτών µε συµβάσεις εργασίας αορίστου χρόνου (µε ή χωρίς προειδοποίηση) και δηλώσεις
λύσης συµβάσεων ορισµένου χρόνου, υπερωρίες, ηµιαπασχόληση και εναλλαγή θέσεων,
επιχειρησιακές συµβάσεις και ετήσια άδεια. Ωστόσο, οι διαδικασίες εύρεσης στοιχείων για τον
εντοπισµό παραβάσεων του εργατικού δικαίου βρίσκονται ακόµα στα σπάργανα. Προς το
παρόν, αυτό που λείπει είναι µια ενοποιηµένη βάση δεδοµένων, σε συνδυασµό µε άλλες
περιφερειακές και εθνικές κρατικές υπηρεσίες, που θα µπορούσε να βελτιώσει το σχεδιασµό
και την παρακολούθηση του συστήµατος επιθεώρησης εργασίας. Με τη λειτουργία ενός νέου
ολοκληρωµένου πληροφοριακού συστήµατος, το οποίο είναι τώρα υπό κατασκευή, θα
παρουσιαστούν πολλές νέες δυνατότητες και θα δηµιουργηθεί η βάση για την ενίσχυση της
αποτελεσµατικότερης λειτουργίας του ΣΕΠΕ. Στο σύστηµα θα συµπεριληφθούν σταδιακά
περισσότερα συναφή δεδοµένα.

Συντονισµός κοινοποίησης στοιχείων µε κρατικούς φορείς

Παρά την ανάπτυξη βάσεων δεδοµένων σε φορείς που είναι αρµόδιοι για τη συµµόρφωση σε
ζητήµατα φορολογικής, εργατικής και ασφαλιστικής νοµοθεσίας, το κενό όσον αφορά την
πλήρως συντονισµένη προσέγγιση της κοινοποίησης στοιχείων δεν έχει ακόµα καλυφθεί.
Αντιθέτως, οι επιµέρους εµπλεκόµενοι φορείς δείχνουν να είναι απρόθυµοι να κοινοποιήσουν
τα στοιχεία τους σε άλλα όργανα και καθένας εξ αυτών των φορέων επιθυµεί να υπερισχύσει
το δικό του πληροφοριακό σύστηµα ως το µοναδικό ενιαίο σύστηµα. Συνεπώς, προκειµένου
να γίνουν βήµατα προόδου, µία κίνηση που θα µπορούσε να γίνει είναι να ληφθεί µια απόφαση
ως προς το ποιο θα είναι το κύριο σύστηµα που θα χρησιµοποιείται για τη συγκέντρωση
δεδοµένων µε σκοπό τον εντοπισµό περιπτώσεων αδήλωτης εργασίας. Με αυτόν τον τρόπο,
θα διευθετηθεί το τρέχον κλίµα απροθυµίας κοινοποίησης στοιχείων.
Μια άλλη πιο ολοκληρωµένη προσέγγιση που θα µπορούσε να εφαρµοστεί είναι η
συγκρότηση ενός ειδικού σώµατος, το οποίο θα συλλέγει πληροφορίες και θα διενεργεί
έρευνες µε σκοπό την εύρεση στοιχείων για υποθέσεις αδήλωτης εργασίας. Αυτό το σώµα θα

65
είναι αρµόδιο για τη σύνταξη εκθέσεων για την αδήλωτη οικονοµία και τη διερεύνηση
συγκεκριµένων οργανισµών και προσώπων, για τα οποία υπάρχουν υπόνοιες εµπλοκής σε
δραστηριότητες αδήλωτης εργασίας, αντλώντας στοιχεία από άλλους φορείς και κατόπιν
αίτησης άλλων οργανισµών, όπως του Σώµατος Επιθεώρησης Εργασίας, του Υπουργείου
Οικονοµικών και οργανισµών κοινωνικής ασφάλισης. Αυτό το σώµα θα έχει δυνατότητα
άντλησης πληροφοριών από την εκάστοτε αρχή που υποβάλει αίτηµα για έκθεση
συµµόρφωσης. Το σώµα θα καταρτίζει τις εκθέσεις συµµόρφωσης χωρίς καµία οικονοµική
επιβάρυνση και θα έχει δικαίωµα να αποκτά όλες τις απαραίτητες πληροφορίες χωρίς καµία
χρέωση. Οι εκθέσεις συµµόρφωσης µπορούν να χρησιµοποιηθούν µόνο για το σκοπό για τον
οποίο ζητήθηκαν. Ωστόσο, µπορούν να χρησιµοποιηθούν ως βάση για κάποια άλλη έκθεση
που ζητήθηκε από την ίδια αρχή σχετικά µε το ίδιο θέµα (βλ. Πλαίσιο 1).

Πλαίσιο 1. Συγχώνευση συστηµάτων εύρεσης στοιχείων

Πρωτοβουλία: Υπηρεσία Πληροφοριών για την Παραοικονοµία (Harmaan talouden
selvitysyksikkö), Φινλανδία
Στόχος: Η συγχώνευση των µέχρι πρόσφατα κατακερµατισµένων υπηρεσιών εύρεσης
στοιχείων.
Περιγραφή: Στη Φινλανδία, αρµοδιότητα της Υπηρεσίας Πληροφοριών για την
Παραοικονοµία (Harmaan talouden selvitysyksikkö) είναι η άντληση δεδοµένων. Αυτό το
ειδικό σώµα, το οποίο συγκροτήθηκε την 1η Ιανουαρίου του 2011 και υπάγεται στη
φορολογική διοίκηση (του Υπουργείου Οικονοµικών), συλλέγει πληροφορίες και διεξάγει
έρευνες για τον εντοπισµό περιπτώσεων αδήλωτης εργασίας. Το εν λόγω σώµα συντάσσει
εκθέσεις σχετικά µε την αδήλωτη οικονοµία και διερευνά συγκεκριµένους οργανισµούς και
πρόσωπα, για τα οποία υπάρχουν υπόνοιες εµπλοκής σε δραστηριότητες αδήλωτης
εργασίας, κατόπιν αίτησης άλλων οργανισµών, όπως της αστυνοµίας, του τελωνείου και του
φινλανδικού Κέντρου συντάξεων, καθώς και αρχών που έχουν ως αντικείµενο την ασφάλεια
στο χώρο εργασίας, την είσπραξη οφειλών και τις χρεοκοπίες. Αυτό το σώµα έχει τη
δυνατότητα άντλησης πληροφοριών από την εκάστοτε αρχή που υποβάλει αίτηµα για
έκθεση συµµόρφωσης. Σκοπός µιας διερεύνησης συµµόρφωσης µπορεί επίσης να είναι η
σύνταξη µιας έκθεσης για το γενικότερο φαινόµενο. Το σώµα καταρτίζει τις εκθέσεις
συµµόρφωσης χωρίς καµία οικονοµική επιβάρυνση και έχει δικαίωµα να αποκτά όλες τις
απαραίτητες πληροφορίες χωρίς καµία χρέωση. Οι εκθέσεις συµµόρφωσης µπορούν να
χρησιµοποιηθούν µόνο για το σκοπό για τον οποίο ζητήθηκαν. Ωστόσο, µπορούν να
χρησιµοποιηθούν ως βάση για κάποια άλλη έκθεση που ζητήθηκε από την ίδια αρχή σχετικά
µε το ίδιο θέµα. Η Υπηρεσία Πληροφοριών για την Παραοικονοµία είναι εξουσιοδοτηµένη
να τηρεί µια βάση δεδοµένων στα πλαίσια της Οδηγίας σχετικά µε την προστασία των
δεδοµένων (95/46/ΕΚ, 1995), στο οποίο θα περιλαµβάνονται πληροφορίες που απαιτούνται
για την κατάρτιση των εκθέσεων. Υπεύθυνος για την επεξεργασία των δεδοµένων είναι η
φορολογική διοίκηση.
Αξιολόγηση: Ο προϋπολογισµός του για το 2011 (το πρώτο έτος λειτουργίας του σώµατος)
ήταν 1,6 εκατοµµύρια ευρώ, ενώ το 2012 ήταν 1,9 εκατοµµύρια ευρώ. Απασχολούνται περί
τα 20 άτοµα. Μετά από ενάµιση έτος λειτουργίας, το σώµα ολοκλήρωσε περισσότερες από
40 εργασίες συλλογής και διάδοσης πληροφοριών. Επίσης, καταρτίστηκαν περίπου 11.000
εκθέσεις συµµόρφωσης που εστάλησαν σε άλλες αρχές (αυτή η αρµοδιότητα ξεκίνησε τον
Ιούλιο του 2011). Κατά τη διάρκεια του 2011, διενεργήθηκαν 732 φορολογικοί έλεγχοι
βάσει παρασχεθεισών πληροφοριών, οι οποίοι οδήγησαν στην ανάκτηση 42 εκατοµµυρίων
ευρώ από αδήλωτους µισθούς και 65 εκατοµµύρια ευρώ από αδήλωτες πωλήσεις (Virtanen,
2013).

66
Στόχευση των επιθεωρήσεων στο χώρο εργασίας
Στην Ελλάδα, θεσπίστηκε ένα µέτρο βάσει του άρθρου 26 του Ν. 3996/2011, σύµφωνα µε το
δεύτερο µνηµόνιο που υπέγραψε η Ελλάδα µε τους θεσµούς. Σε επιχειρήσεις διάφορων
κλάδων, οι οποίες θα επιλέγονταν για πιλοτική εφαρµογή του µέτρου βάσει υπουργικής
απόφασης, θα επιβληθεί η χρήση ηλεκτρονικής κάρτας εργασίας για την καταγραφή και την
ωροµέτρηση του προσωπικού. Στις επιχειρήσεις που θα εφαρµοστεί αυτό το µέτρο θα
παρέχεται έκπτωση επί του έµµεσου κόστους εργασίας, ενώ η µη συµµόρφωση θα τιµωρείται
µε αυστηρές κυρώσεις. Οι κάρτες εργασίας εµφανίζουν αυτόµατα τις ώρες προσέλευσης,
αποχώρησης και χρόνου εργασίας των εργαζοµένων. Οι πληροφορίες αποστέλλονται
ηλεκτρονικά σε µια κοινή βάση δεδοµένων στην οποία µπορούν να αποκτήσουν πρόσβαση το
ΣΕΠΕ, το ΙΚΑ-ΕΤΑΜ και ο ΟΑΕΔ.16 Με αυτόν τον τρόπο, βελτιώνεται η
αποτελεσµατικότητα των επιθεωρήσεων. Σε επιχειρήσεις όπου έχει εισαχθεί το σύστηµα της
κάρτας εργασίας, η χρήση του εν λόγω συστήµατος θα γίνεται σύµφωνα µε τις διατάξεις αυτού
του άρθρου. Πέραν των λοιπών διοικητικών κυρώσεων που προβλέπονται από την ισχύουσα
νοµοθεσία, θα επιβάλλονται οι εξής κυρώσεις: κατάργηση της έκπτωσης της παραγράφου 2
για διάστηµα τριών (3) µηνών από την επιβολή των κυρώσεων, επιπλέον διοικητική κύρωση
ύψους τετρακοσίων (400) ευρώ στην επιχείρηση για κάθε απασχολούµενο µισθωτό ο οποίος
δεν κάνει χρήση της κάρτας εργασίας και διοικητική κύρωση ύψους διακοσίων (200) ευρώ
στον ίδιο το µισθωτό, η οποία βαρύνει τον εργαζόµενο και καταβάλλεται από τον εργοδότη.
Θα µπορούσαν να επιτευχθούν περισσότερες βελτιώσεις στις επιθεωρήσεις στο χώρο
εργασίας. Το πρόβληµα δεν είναι µόνο το πλήθος των επιθεωρητών εργασίας που δεν επαρκεί
για τη σωστή διεξαγωγή των επιθεωρήσεων, αλλά είναι και η ποιότητα των πληροφοριακών
συστηµάτων για την εύρεση στοιχείων µε σκοπό τον εντοπισµό στόχων για διεξαγωγή
επιθεωρήσεων. Αυτήν τη στιγµή, όχι µόνο οι απαιτούµενοι πόροι είναι ελλιπείς, αλλά
υπάρχουν σηµαντικές ελλείψεις και στα εργαλεία, τις διαδικασίες και το συντονισµό µε άλλες
σχετικές αρχές για την πρόληψη, τον εντοπισµό και την αντιµετώπιση περιπτώσεων για τις
οποίες υπάρχουν υπόνοιες παράβασης του εργατικού δικαίου. Ένα ακόµα πρόβληµα
εντοπίζεται όσον αφορά το γεωγραφικό εύρος διεξαγωγής των επιθεωρήσεων, καθώς είναι
ελάχιστες οι περιπτώσεις πραγµατοποίησης επιθεωρήσεων σε αποµακρυσµένες γεωγραφικές
περιοχές και ακόµα λιγότερες, έως ανύπαρκτες, όσες πραγµατοποιούνται στον τοµέα της
γεωργίας. Το πρώτο οφείλεται στο γεγονός ότι οι επιθεωρητές εργασίες καλούνται να
καλύψουν οι ίδιοι τα έξοδα µετακίνησής τους, κάτι που συνεπάγεται µειωµένες επιθεωρήσεις
σε µεγάλες αποστάσεις, ενώ το δεύτερο οφείλεται σε αµφότερα τα νοµικά κωλύµατα που
καλύφθηκαν ανωτέρω. Επίσης, είναι ελάχιστοι οι επιθεωρητές που θεωρούν ότι είναι
κατάλληλα καταρτισµένοι για τη διεξαγωγή επιθεωρήσεων στον γεωργικό κλάδο, ενώ
επικρατεί η αντίληψη ότι αυτές οι επιθεωρήσεις θα κατέληγαν σε επιβολή πολλών προστίµων
και δεν θα ήταν δυνατή η παραγωγή εγχώριων τροφίµων στη χώρα.
Μια άλλη µέθοδος για τη βελτίωση της αποτελεσµατικότητας των επιθεωρήσεων είναι
η χρήση ειδοποιητηρίων επιστολών, µε τις οποίες θα ενηµερώνονται οι επιχειρήσεις ότι
ενδέχεται να διεξαχθεί έλεγχος στους χώρους τους στο εγγύς µέλλον, ώστε να δοθεί το
έναυσµα για οικειοθελή συµµόρφωση χωρίς να συντρέχει λόγος διεξαγωγής επιθεώρησης στο
χώρο εργασίας, ή ότι ενδέχεται να γίνει έλεγχος στους χώρους τους στο µέλλον, αφού
υποβάλουν τη φορολογική τους δήλωση. Προς το παρόν, κανένας από τους φορείς που είναι
αρµόδιοι για τη συµµόρφωση σε ζητήµατα φορολογικής, εργατικής και ασφαλιστικής
νοµοθεσίας δεν εφαρµόζει εκτεταµένα µια τέτοια προσέγγιση, η οποία αποτελεί έναν
ενδεχοµένως επιτυχηµένο τρόπο από άποψη κόστους-οφέλους για υψηλότερα επίπεδα

16
Σύµφωνα µε το Ν. 3996/2011 σχετικά µε τη θεσµοθέτηση ηλεκτρονικών καρτών εργασίας, απαιτείται υπουργική απόφαση.
Δεν έχει εκδοθεί ακόµα κάποια σχετική υπουργική απόφαση (βλ. επίσης Καψάλης, 2015, σελ. 34).

67
αυτοσυµµόρφωσης. Στις εν λόγω επιστολές µπορούν επίσης να περιλαµβάνονται κανονιστικές
πληροφορίες σχετικά µε τους λόγους για τους οποίους είναι σηµαντική η συµµόρφωση και η
αποφυγή χρήσης αδήλωτης εργασίας.
Επίσης, παρατηρείται έλλειψη στην εκπαίδευση των επιθεωρητών σε ζητήµατα
αντιµετώπισης της αδήλωτης οικονοµίας. Αυτό ισχύει όχι µόνο για τους επιθεωρητές
εργασίας, αλλά και για τους επιθεωρητές σε ζητήµατα φορολογίας και κοινωνικής ασφάλισης.
Για παράδειγµα, δεν εφαρµόζεται µια εθνική πολιτική εκπαίδευσης αναφορικά µε την
επιθεώρηση εργασίας. Μια τέτοια πολιτική θα έπρεπε να αποτελεί µέρος του στρατηγικού
σχεδίου και της πολιτικής του ΣΕΠΕ. Επιπλέον, ο σχεδιασµός και ο τρόπος διεξαγωγής των
επισκέψεων επιθεώρησης θα πρέπει να επανεξεταστεί, προκειµένου να διασφαλιστεί ότι
δίδεται η κατάλληλη προσοχή στα περιστατικά αδήλωτης εργασίας, ακόµα και όταν ο
πρωταρχικός σκοπός της επίσκεψης δεν αφορά τον εντοπισµό αδήλωτων δραστηριοτήτων.
Προς το παρόν, οι επιθεωρήσεις στο χώρο εργασίας εστιάζουν σε µεγαλύτερες επιχειρήσεις,
παρά το γεγονός ότι είναι ρητά αναγνωρισµένο ότι οι πιθανότητες φαινοµένων αδήλωτης
εργασίας σε τέτοιες µονάδες είναι χαµηλές. Κατά συνέπεια, η καλύτερη στόχευση των
επιθεωρήσεων από το σχετικό σώµα θα βελτίωνε σηµαντικά τα ποσοστά εντοπισµού
περιπτώσεων αδήλωτης εργασίας. Επιπλέον, δεν υπερθεµατίζεται αρκετά ο εκπαιδευτικός ή
προωθητικός ρόλος των επιθεωρητών εργασίας όσον αφορά τη διάδοση περισσότερων
πληροφοριών σε επιχειρήσεις και εργαζόµενους σχετικά µε τα όσα ισχύουν περί αδήλωτης
εργασίας, καθώς και τους τρόπους µε τους οποίους µπορούν να αποφευχθούν ή να
διευθετηθούν τέτοιες καταστάσεις. Αντιθέτως, στις περισσότερες περιπτώσεις
αντιµετωπίζονται ως όργανα επιβολής προστίµων και κυρώσεων. Η ισορροπία ανάµεσα στις
προληπτικές ενέργειες και τις ενέργειες επιβολής δεν είναι συστηµατική και δεν βασίζεται σε
στρατηγικούς στόχους, ενώ µια τέτοια ισορροπία είναι σηµαντική για την προαγωγή ενός
πνεύµατος συµµόρφωσης. Προς το παρόν, φαίνεται ότι δεν αξιοποιείται στο έπακρο ή δεν
εφαρµόζεται µε τακτικό τρόπο η δυναµική των ενηµερώσεων ή/και των ειδοποιήσεων (π.χ.
εντολών βελτίωσης ή συµµόρφωσης). Συνεπώς, θα αποτελούσε θετική εξέλιξη η στροφή της
εστίασης στον προληπτικό ρόλο που πρέπει να ασκεί το σώµα επιθεώρησης (καθώς και τα
σώµατα επιθεώρησης για φορολογικά ζητήµατα και ζητήµατα κοινωνικής ασφάλισης). Σε
αυτήν την προσπάθεια, θα µπορούσε να συµπεριληφθεί η διαµόρφωση εκπαιδευτικού υλικού
αναφορικά µε τα οφέλη της δηλωµένης εργασίας, µια ενότητα µε συχνές ερωτήσεις στους
δικτυακούς τόπους των σωµάτων επιθεώρησης, καθώς και µια πιο φιλική προς τον
επιχειρηµατία προσέγγιση. Όλα αυτά τα στοιχεία θα µπορούσαν να συµβάλλουν στην
περαιτέρω εξέλιξη του πιο διευκολυντικού, προληπτικού ρόλου τους.
Επίσης, απαιτείται µια πιο επιτυχηµένη ισορροπία µεταξύ των επισκέψεων κατασταλτικού
και προληπτικού χαρακτήρα. Σε µια χώρα που βρίθει µικροµεσαίων επιχειρήσεων, ο αριθµός
των επισκέψεων για επιθεωρήσεις εργασίας ανά επιθεωρητή θα µπορούσε να είναι πολύ
υψηλότερος µε καλύτερο σχεδιασµό και µε οµάδες επιθεώρησης που θα ήταν στελεχωµένες
µε περισσότερα άτοµα, λαµβάνοντας υπόψη τους κλάδους της οικονοµίας και τις
ιδιαιτερότητες κάθε τοπικής κοινωνίας. Δεν εφαρµόζεται ένα σύγχρονο σύστηµα διαχείρισης,
το οποίο να συνδυάζει στρατηγικούς στόχους, στοχοθέτηση και επιβράβευση απόδοσης, τόσο
στο σώµα επιθεώρησης εργασίας όσο και σε αυτό για φορολογικά ζητήµατα.

Συντονισµός επιθεωρήσεων
Από επιχειρησιακής σκοπιάς, οι κοινές επιθεωρήσεις από τα σώµατα επιθεωρήσεων για
ζητήµατα κοινωνικής ασφάλισης, εργασίας και φορολογίας θα ήταν µια πιο φιλική προς τον
επιχειρηµατία προσέγγιση. Ωστόσο, προς το παρόν, σπάνια συµβαίνει κάτι τέτοιο. Για
παράδειγµα, λιγότερο από το 1% των επιθεωρήσεων που διενεργούνται από το ΙΚΑ
διεξάγονται επί του παρόντος σε συνεργασία µε το ΣΕΠΕ, κυρίως επειδή υπάρχουν
διχογνωµίες σχετικά µε το ποιος φορέας θα πρέπει να εισπράξει τα χρήµατα σε περίπτωση

68
υποβολής προστίµου. Στο µεταξύ, το ΣΕΠΕ και η Διεύθυνση Οικονοµικής Αστυνοµίας
διενεργούν από κοινού επιθεωρήσεις µόνο σε µεγάλες επιχειρήσεις.
Η βάση δεδοµένων ELENXIS, καθώς και το νέο λογισµικό τεχνολογίας πληροφορικής
του σώµατος επιθεώρησης εργασίας που βρίσκεται ακόµα σε πιλοτικό στάδιο χρήσης, θα
µπορούσαν να διαµορφώσουν τη βάση όχι µόνο για την καλύτερη στόχευση των επισκέψεων
αλλά και για τη χάραξη ενός συντονισµένου σχεδίου κοινών επισκέψεων (λαµβάνοντας υπόψη
τους κλάδους της οικονοµίας, την εποχικότητα του τουρισµού, τις ιδιαιτερότητες κάθε τοπικής
κοινωνίας κ.λπ.). Ήδη βάσει των Ν. 3655/2008 και 3296/2004 προβλέπεται ότι οι υπάλληλοι
του Σώµατος Δίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος µπορούν να συµµετέχουν σε µεικτά κλιµάκια
επιθεώρησης εταιρειών και χώρων εργασίας, περίπτωση κατά την οποία ο συντονισµός, η
συγκρότηση, ο έλεγχος και η παρακολούθηση της δράσης των µεικτών κλιµακίων γίνεται µε
συνεργασία του Ειδικού Γραµµατέα του ΣΔΟΕ, του Ειδικού Γραµµατέα του Σώµατος
Επιθεώρησης Εργασίας και του Διοικητή του ΙΚΑ-ΕΤΑΜ ή των ειδικά από αυτούς
εξουσιοδοτηµένων υπαλλήλων. Μετά την ολοκλήρωση του κοινού ελέγχου κάθε όργανο της
οµάδας θα προβαίνει αυτοτελώς σε όλες τις νόµιµες ενέργειες, όπως αυτές προβλέπονται από
τις αρµοδιότητές του.
Από τις αρχές του 2010, τέθηκε σε ισχύ η διάταξη του άρθρου 151 του Ν. 3655/2008
και διενεργούνται τακτικοί έλεγχοι από κλιµάκια που αποτελούνται από υπαλλήλους του
Σώµατος Επιθεώρησης Εργασίας (ΣΕΠΕ) και της Ειδικής Υπηρεσίας Ελέγχου Ασφάλισης
(ΕΥΠΕΑ) που συστήθηκε στο ΙΚΑ. Εστιάζοντας στην προτεραιότητα της κυβέρνησης για την
αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας, η Διεύθυνση Προγραµµατισµού και Συντονισµού
θεσπίζει µεικτά κλιµάκια επιθεώρησης για περιπτώσεις αδήλωτης εργασίας µε τη συµµετοχή
επιθεωρητών κοινωνικής ασφάλισης και τεχνικών επιθεωρητών (για θέµατα ασφάλειας και
υγιεινής) οι οποίοι, σύµφωνα µε τον νέο νόµο και την εγκύκλιο αρ. 31475/29-09-2011, είναι
αυτοτελώς επιφορτισµένοι µε την αντιµετώπιση του φαινοµένου της αδήλωτης εργασίας.
Παράλληλα, το άρθρο 18 του Ν. 3996/2011 ορίζει ότι το ΣΕΠΕ, το ΙΚΑ – ΕΤΑΜ, και ο
Οργανισµός Απασχόλησης Εργατικού Δυναµικού διασυνδέονται ηλεκτρονικά µέσω κοινής
ηλεκτρονικής πλατφόρµας για την επικοινωνία µε τις επιχειρήσεις, την καταγραφή και
διαχείριση πληροφοριών και δεδοµένων.
Επιπλέον, σύµφωνα µε τη διάταξη του άρθρου 151 του Ν. 3655/2008, όπως
αναδιατυπώθηκε βάσει του άρθρου 31 του Ν. 3996/2011, το Τµήµα Συντονισµού Ελέγχου,
Αξιολόγησης και Τεκµηρίωσης (ΣΕΑΤ) θεσπίζει τη συγκρότηση µεικτών κλιµακίων ελέγχου,
τα οποία θα αποτελούνται από υπαλλήλους του ΣΕΠΕ, της Ειδικής Υπηρεσίας Ελέγχων
Ασφάλισης (ΕΥΠΕΑ) του ΙΚΑ και του Σώµατος Δίωξης Οικονοµικού Εγκλήµατος (ΣΔΟΕ)
και θα διενεργούν δειγµατοληπτικούς ελέγχου σε τοµείς οικονοµικής δραστηριότητας όπου
έχουν καταγραφεί έως σήµερα υψηλά ποσοστά αδήλωτης εργασίας. Ωστόσο, επί του
παρόντος, αυτές οι επιθεωρήσεις από µεικτά κλιµάκια δεν οργανώνονται ούτε σχεδιάζονται
τακτικά, ενώ συχνά πραγµατοποιούνται ad hoc.
Τέλος, η αύξηση της πιθανότητας εντοπισµού δεν πρέπει να βαρύνει πάντοτε τις κρατικές
αρχές. Σε αυτό µπορούν επίσης να διαδραµατίσουν κοµβικό ρόλο οι κοινωνικοί εταίροι.
Περίπου το 17% των ευρωπαϊκών χωρών έχει θεσπίσει την ευθύνη στην εφοδιαστική
αλυσίδα σε µια προσπάθεια αντιµετώπισης του φαινοµένου τη αδήλωτης εργασίας. Στις χώρες
όπου έχει θεσπιστεί αυτό το µέτρο, το 78% των ενδιαφερόµενων µερών θεωρεί ότι πρόκειται
για ένα αποτελεσµατικό µέσο εφαρµογής πολιτικής, ενώ το 22% θεωρεί ότι είναι
αναποτελεσµατικό. Για µια πιο προσεκτική µατιά στον τρόπο που λειτουργεί αυτό το µέτρο,
παρέχεται µια µελέτη περίπτωσης για την εφαρµογή της ευθύνης στην εφοδιαστική αλυσίδα
στην Φινλανδία (βλ. Πλαίσιο 2). Σε συζητήσεις µε οργανώσεις εργοδοτών στην Ελλάδα,
εκφράστηκε µεγάλη υποστήριξη για µια τέτοια εκούσια πρωτοβουλία στο πλαίσιο των
υλοποιούµενων προγραµµάτων εταιρικής κοινωνικής ευθύνης.

69
Πλαίσιο 2. Θέσπιση της ευθύνης στην εφοδιαστική αλυσίδα

Πρωτοβουλία: Νόµος περί Υποχρεώσεων και Ευθύνης Αναδόχου, Φινλανδία

Στόχος: Η µείωση των περιπτώσεων αδήλωτης εργασίας σε εφοδιαστικές αλυσίδες.
Περιγραφή: Σύµφωνα µε το Νόµο του 2006 περί Υποχρεώσεων και Ευθύνης Αναδόχου κατά
την Εξωτερική Ανάθεση Εργασιών, το µέρος που είναι υπεύθυνο για ένα κατασκευαστικό
έργο πρέπει να λαµβάνει τις απαραίτητες εγγυήσεις από τους υπεργολάβους σχετικά µε την
εκπλήρωση των διάφορων υποχρεώσεών τους. Ο νόµος έχει τεθεί σε ισχύ από το 2007, αλλά
οι υποχρεώσεις στον κατασκευαστικό τοµέα διευρύνθηκαν το 2012. Αρχικά, η νοµοθεσία
του 2006 εξαιρούσε τις εδραιωµένες υπεργολαβικές σχέσεις από έρευνες ιστορικού, αλλά
αυτή η διάταξη παρακώλυε την επιβολή του νοµοθετήµατος. Η εξαίρεση αυτή δεν ισχύει
πλέον, ενώ πλέον στη λίστα των στοιχείων που απαιτούν έλεγχο έχει συµπεριληφθεί η
ασφάλιση έναντι ατυχηµάτων. Στόχος του αρχικού νοµοθετήµατος, καθώς και των
τροποποιήσεων του 2012, είναι η καταπολέµηση της αδήλωτης οικονοµίας και η προαγωγή
του θεµιτού ανταγωνισµού µεταξύ εταιρειών, ιδιαίτερα στον κατασκευαστικό τοµέα. Οι
µεγάλες αλυσίδες υπεργολαβίας οδηγούν σε καταστάσεις στις οποίες οι εργασίες
εκτελούνται χωρίς καταβολή ασφαλιστικών εισφορών, ΦΠΑ, συνταξιοδοτικών εισφορών ή
γενικά χωρίς να τηρούνται οι προϋποθέσεις που προβλέπονται στις συλλογικές συµβάσεις
εργασίας. Η νοµοθεσία µετέφερε την ευθύνη στους χρήστες (συνήθως µεγάλες επιχειρήσεις)
υπεργολάβων και εταιρειών προσωρινής απασχόλησης ως προς την εκπλήρωση των
υποχρεώσεων των εν λόγω υπεργολάβων και εταιρειών απασχόλησης. Οι χρήστριες
εταιρείες οφείλουν να ζητούν και να λαµβάνουν έγγραφα που επαληθεύουν τη δήλωση
εργαζοµένων και την καταβολή φόρων, τα οποία χρησιµεύουν και ως στοιχεία αναφοράς
για τις ισχύουσες συλλογικές συµβάσεις εργασίας ή τις αντίστοιχες προϋποθέσεις. Ανάλογα
µε τα πορίσµατα που θα προκύψουν από την έρευνα ελέγχου, ενδέχεται να επιβληθούν
ποινές στις χρήστριες εταιρείες. Οι χρήστριες εταιρείες πρέπει να ενηµερώνουν τους
εκπροσώπους των εργαζοµένων σχετικά µε τη χρήση υπεργολαβικών υπηρεσιών ή τη χρήση
εργαζοµένων από εταιρείες απασχόλησης. Ο νόµος περιορίζεται στην εκτέλεση εργασιών
στο χώρο της εκάστοτε χρήστριας εταιρείας από υπαλλήλους υπεργολάβου ή εταιρείας
απασχόλησης.
Αξιολόγηση: Με βάση µια πρώτη αξιολόγηση του µέτρου, διαπιστώθηκε ότι ο νόµος και το
περιεχόµενό του είναι γνωστά, αν και από αυτήν την αξιολόγηση που βασιζόταν στη
συµπλήρωση ενός ερωτηµατολογίου αποκαλύφθηκε ότι ορισµένες εταιρείες αγνοούσαν την
ύπαρξή του (κατά κύριο λόγο µικρές επιχειρήσεις). Διαπιστώθηκε περισσότερη
αβεβαιότητα όσον αφορά την εφαρµοσιµότητα του νόµου σε διάφορους τοµείς και
περιστάσεις, ωστόσο, οι περισσότεροι συµµετέχοντες στην αξιολόγηση έκριναν ως χρήσιµο
το νόµο σε ό,τι αφορά την αντιµετώπιση του ζητήµατος των εργοδοτικών υποχρεώσεων σε
υπεργολαβικές σχέσεις, µε σκοπό την αποφυγή των περιπτώσεων αδήλωτης εργασίας. Ένα
πρόβληµα που εντοπίστηκε από όσους συµµετείχαν στην πρώτη αξιολόγηση ήταν οι
επιπλέον ενέργειες που απαιτούνταν από µέρους των χρηστριών εταιρειών. Επίσης,
αναδείχθηκε ως πρόβληµα η απόκτηση των απαιτούµενων πληροφοριών από αλλοδαπές
επιχειρήσεις, ενώ οι ποινές κρίθηκαν ως εξαιρετικά χαµηλές για ορισµένες περιπτώσεις. Ένα
ακόµα πρόβληµα που αναδείχθηκε ήταν η απουσία της ασφάλισης έναντι ατυχηµάτων από
τα υποχρεωτικά καταβαλλόµενα έγγραφα. Αυτά τα σχόλια λήφθηκαν υπόψη για τις
τροποποιήσεις που έγιναν το 2012. Χάρη σε αυτά, τα όρια των ποινών ανέβηκαν και
κυµαίνονται πλέον µεταξύ 16.000 € και 50.000 € ανάλογα µε την αξία της σύµβασης,
συµπεριλήφθηκε η ασφάλιση έναντι ατυχηµάτων στη λίστρα µε τα προς καταβολή έγγραφα
και έπαψε να ισχύει η εξαίρεση των υπαρχουσών επιχειρησιακών σχέσεων λόγω των
παλαιότερων δυσκολιών εξακρίβωσής τους. Το 2010 διενεργήθηκαν 872 έρευνες από τις
αρχές (το 50% αφορούσε τον κατασκευαστικό τοµέα). Συνολικά, υποβλήθηκαν σε έλεγχο

70
 2.541 συµβάσεις και στις µισές εντοπίστηκαν παραβάσεις. Έως τον Μάρτιο του 2011, είχαν
επιβληθεί κυρώσεις συνολικής αξίας 302.500 € βάσει των ερευνών του 2010 (Alvesalo και
Hakamo, 2009· Työ-ja elinkeinoministeriö, 2011).

6.2 Άµεσοι έλεγχοι: κίνητρα στην πλευρά της προσφοράς

Όλα τα µέτρα που έχουν εξεταστεί µέχρι στιγµής είναι αποτρεπτικοί µηχανισµοί µε σκοπό την
αύξηση του κόστους της αδήλωτης εργασίας µε την αύξηση των ποινών ή των κινδύνων
εντοπισµού. Ένας άλλος τρόπος µε τον οποίο µπορεί να επηρεαστεί η σχέση κόστους-οφέλους
για όσους σκοπεύουν να συµµετάσχουν σε δραστηριότητες αδήλωτης εργασίας είναι η παροχή
κινήτρων -ή και η αύξηση των οφελών- για τη δηλωµένη εργασία. Τα εν λόγω µέτρα µπορούν
να είναι κίνητρα ή οφέλη στην πλευρά της προσφοράς που ενθαρρύνουν τους πολίτες να
εµπλέκονται σε δραστηριότητες δηλωµένης παρά αδήλωτης εργασίας ή µπορούν να είναι
κίνητρα στην πλευρά της ζήτησης που µειώνουν την αγορά αδήλωτων αγαθών και υπηρεσιών
µε την παροχή επιβραβεύσεων για την αγορά δηλωµένων αγαθών και υπηρεσιών. Σε αυτήν
την υποενότητα, εξετάζονται τα κίνητρα στην πλευρά της προσφοράς.
Έχει προταθεί, αλλά δεν έχει ακόµα πλήρως υλοποιηθεί, ένα σύστηµα λευκού
µητρώου συνεπών επιχειρήσεων (ΠΕΡΣΕΑΣ). Η θέσπιση ενός τέτοιου µητρώου θα παρείχε
στις επιχειρήσεις ένα κίνητρο νόµιµης δραστηριοποίησης. Ένα πρώτο βήµα προς αυτήν την
κατεύθυνση είναι η θέσπιση προγραµµάτων πιστοποίησης επιχειρήσεων, καθώς και
πιστοποιήσεων καταβολής φόρων και ασφαλιστικών εισφορών, προκειµένου να δηµιουργηθεί
µια "λευκή λίστα" από συνεπείς επιχειρήσεις, στην οποία θα πρέπει να συµπεριλαµβάνεται
κάθε επιχείρηση που θέλει να συµµετάσχει σε συµβάσεις δηµόσιων προµηθειών (βλ. Πλαίσιο
3).

Πλαίσιο 3. Προγράµµατα πιστοποίησης επιχειρήσεων

Πρωτοβουλία: Πρόγραµµα πιστοποιήσεων για εταιρείες καθαρισµού, Νορβηγία

Στόχος: Ο περιορισµός της χρήσης αδήλωτων εργαζοµένων σε επιχειρήσεις υπηρεσιών
καθαρισµού.
Περιγραφή: Στη Νορβηγία, η Συνοµοσπονδία νορβηγικών επιχειρήσεων (Næringslivets
Hovedorganisasjon, NHO) δηµιούργησε ένα εθελοντικό πρόγραµµα πιστοποίησης για
επιχειρήσεις καθαρισµού, γνωστό και ως "καθαρή ανάπτυξη" (Ren utvikling). Όλες οι
επιχειρήσεις καθαρισµού που ήθελαν να εγγράφουν σε αυτό έπρεπε να επιδείξουν έγγραφα
που πιστοποιούσαν ότι είναι ταµειακώς και φορολογικώς εντάξει. Στη συνέχεια, παρεχόταν
στις χρήστριες εταιρείες µια λίστα µε τους παρόχους υπηρεσιών καθαρισµού που
συµµορφώνονταν πλήρως µε τους υπάρχοντες κανόνες και πρότυπα όσον αφορά τις
φορολογικές τους υποχρεώσεις, αλλά και το εργασιακό περιβάλλον και τα δικαιώµατα των
εργαζοµένων.
Αξιολόγηση: Το 2008 πιστοποίηση διέθεταν µόλις 27 επιχειρήσεις, ένα πολύ µικρό ποσοστό
σε σχέση µε τον συνολικό όγκο των επιχειρήσεων του τοµέα καθαρισµού (Sissel κ.ά., 2011).
Για αυτόν το λόγο, το 2012 το πρόγραµµα πιστοποιήσεων έγινε υποχρεωτικό για τις
νορβηγικές εταιρείες καθαρισµού (Godkjenningsordningen for renholdsbedrifter) και
ορίστηκε ως παράνοµη η αγορά υπηρεσιών καθαρισµού από εταιρείες που δεν είχαν
εγκριθεί από την επιθεώρηση εργασίας. Με αυτό το πρόγραµµα διασφαλίζεται ότι κάθε
εγκεκριµένη επιχείρηση έχει αποδείξει ότι πληροί τις απαιτήσεις για τις άδειες παραµονής
όλων των εργαζοµένων και ότι έχει εκπληρώσει τις υποχρεώσεις αναγγελίας και δήλωσης
όλων των εργαζοµένων στα σχετικά δηµόσια µητρώα. Επίσης, οι εταιρείες πρέπει να
αποδεικνύουν ότι πληρούν σηµαντικές απαιτήσεις ως προς την ασφάλεια και την υγιεινή,
καθώς και ότι όλοι οι εργαζόµενοι έχουν ταυτότητες που τους έχουν χορηγηθεί από το σώµα

71
 επιθεώρησης. Οι εγκεκριµένες εταιρείες που µπορούν να χρησιµοποιήσουν οι πελάτες
αναρτώνται σε ένα κεντρικό µητρώο. Το 2012 η κυβέρνηση διέθεσε 20 εκατοµµύρια
κορώνες Νορβηγίας (2,69 εκατ. ευρώ) για την εφαρµογή αυτού του προγράµµατος έγκρισης
(Sissel κ.ά., 2011).

Ένα ακόµα κίνητρο στην πλευρά της προσφοράς είναι η απλοποίηση της συµµόρφωσης.
Απλοποίηση της συµµόρφωσης δεν σηµαίνει κατάργηση ρυθµίσεων. Το πρόβληµα στην
Ελλάδα είναι ότι το κανονιστικό πλαίσιο είναι πολύπλοκο, ιδιαίτερα δε λόγω της συνεχούς
προσθήκης ρυθµίσεων σχετικά µε την αδήλωτη εργασία σε διάφορους νόµους για ζητήµατα
που συχνά άπτονται µόνο εν µέρει της φορολογικής, εργατικής και ασφαλιστικής νοµοθεσίας.
Αυτό έχει ως αποτέλεσµα τη δηµιουργία µιας νοµοθεσίας-µωσαϊκού την οποία είναι δύσκολο
να κατανοήσει ο µέσος πολίτης, πόσω δε µάλλον να τηρήσει πιστά. Αποτέλεσµα όλων αυτών
είναι η ακούσια µη συµµόρφωση. Ένας τρόπος για την υπερπήδηση αυτού του σκοπέλου είναι
η παροχή καλύτερων συµβουλών και υποστήριξης σχετικά µε τους υπάρχοντες νόµους,
κανονισµούς και κώδικες, προκειµένου να αντιστραφεί αυτή η µη συµµόρφωση (π.χ. ενότητες
µε συχνές ερωτήσεις στους δικτυακούς τόπους των υπουργείων ή λογισµικό που βασίζεται σε
διαγράµµατα αποφάσεων, τα οποία υποδεικνύουν σε µια επιχείρηση ή έναν πολίτη το βαθµό
συµµόρφωσής τους).
Μια άλλη ενδεχοµένως προτιµότερη λύση είναι η απλοποίηση του ίδιου του
κανονιστικού πλαισίου συµµόρφωσης. Παραδείγµατος χάριν, θα µπορούσε να απλοποιηθεί η
φορολογική διοίκηση για µικρές επιχειρήσεις (π.χ. ο αριθµός των φορολογικών εντύπων και
δηλώσεων, προσπάθεια υλοποίησης ενιαίου συστήµατος ελέγχου µε µία επίσκεψη αντί
πολλών επισκέψεων για έλεγχο στοιχείων), καθώς και να βελτιωθεί η παρεχόµενη υποστήριξη
και εκπαίδευση, µε στόχο την καλύτερη συµµόρφωση των επιχειρήσεων. Ωστόσο, η
απλοποίηση της κανονιστικής συµµόρφωσης δεν πρέπει να συνίσταται απλώς σε σχετικά
µικρής κλίµακας διοικητικές αλλαγές, όπως π.χ. η απλοποίηση του αριθµού των διαδικασιών
και των εντύπων. Στα µέτρα θα πρέπει επίσης να συµπεριλαµβάνονται και ριζικές αλλαγές.
Αυτό έχει ήδη υλοποιηθεί για τους µισθωτούς µε την προσυµπλήρωση των φορολογικών
δηλώσεων. Για αµοιβές και µισθούς στους οποίους εφαρµόζεται άµεση παρακράτηση, αυτά
τα στοιχεία είναι συµπληρωµένα, όπως και οι τόκοι τραπεζικών καταθέσεων σε όλες τις
δηλώσεις. Από το νέο έτος, το ίδιο θα ισχύει και για τα µερίσµατα. Σε αυτό το πλάνο δεν έχουν
συµπεριληφθεί ακόµα τα εισοδήµατα από µισθώσεις ακινήτων. Δεν έχει πραγµατοποιηθεί
ακόµα ανάλογη απλοποίηση στην περίπτωση των αυτοαπασχολούµενων και των µικρών
επιχειρήσεων. Παραδείγµατος χάριν, θα µπορούσε να υιοθετηθεί µια "πάγια έκπτωση" για
τους αυτοαπασχολούµενους (βλ. Πλαίσιο 4).

Πλαίσιο 4. Μέτρα για την απλοποίηση της συµµόρφωσης.

Κίνητρο: Μια "πάγια έκπτωση" για τους αυτοαπασχολούµενους

Στόχος: Η επίτευξη υψηλότερης φορολογικής συµµόρφωσης µε την απλοποίηση του
συστήµατος συµµόρφωσης, ώστε να είναι πιο εύκολη η κατανόηση και η τήρησή του, µε
ελάχιστα κενά.
Περιγραφή: Σε πολλές χώρες, οι αυτοαπασχολούµενοι καλούνται να συµπληρώσουν
αναλυτικές φορολογικές δηλώσεις (συχνά µε αυτοπεραίωση), για τις οποίες απαιτείται
πολύς χρόνος και κόπος, µέσα σε κλίµα έντονης ψυχολογικής πίεσης. Πρέπει να
καταγραφούν όλα τα εισοδήµατα, να τηρηθούν αποδείξεις για όλες τις δαπάνες και να γίνουν
αναλυτικοί υπολογισµοί για όλες τις εκπίπτουσες δαπάνες, ώστε να προκύψει το καθαρό
κέρδος. Μια ριζική αλλαγή που προτάθηκε από τους Elffers και Hessing (1997) είναι η
θέσπιση µιας συνολικής πάγιας έκπτωσης σε αντικατάσταση της τρέχουσας πολύπλοκης
διαδικασίας (βλ. επίσης Slemrod και Yitzhaki, 1994). Αυτή η έκπτωση δεν θα συνίστατο

72
απλώς σε ένα σταθερό ποσοστό που θα εφαρµοζόταν σε συγκεκριµένες εκπίπτουσες
δαπάνες, αλλά θα ήταν µια συνολική πάγια έκπτωση που θα αφαιρούσε ο εκάστοτε
αυτοαπασχολούµενος-φορολογούµενος από το εισόδηµά του λόγω των δαπανών του. Αυτή
η έκπτωση θα µπορούσε να είναι ένα προκαθορισµένο ποσό ή ένα ποσοστό επί του
ακαθάριστου εισοδήµατος. Η υλοποίηση ενός τέτοιου µέτρου θα καταργούσε οριστικά την
όλη διαδικασία των εκπιπτουσών δαπανών, την τήρηση και την καταγραφή αποδείξεων
δαπανών, ενώ θα µείωνε και σε σηµαντικό βαθµό την πολυπλοκότητα του φορολογικού
συστήµατος. Το συνηθέστερο επιχείρηµα κατά αυτού του µέτρου είναι ότι δεν θα
λειτουργήσει αποτελεσµατικά ή ότι είναι άδικο για τους φορολογούµενους που έχουν
πραγµατικά υψηλά έξοδα. Το δεύτερο σκέλος του επιχειρήµατος αυτού µπορεί να
αντιµετωπιστεί δίνοντας στους φορολογούµενους τη δυνατότητα να µην συµπεριληφθούν
στη συνολική πάγια έκπτωση και να συνεχίσουν, αν το επιθυµούν, να φορολογούνται µε το
τρέχον καθεστώς.
Αξιολόγηση: Τα πλεονεκτήµατα για τους φορολογούµενους από την εφαρµογή αυτής της
συνολικής έκπτωσης, η οποία εφαρµόζεται επί σειρά ετών στο οµοσπονδιακό σύστηµα
φορολόγησης εισοδήµατος των ΗΠΑ, είναι τα εξής: πρόκειται για µια ασφαλή και σίγουρη
λύση, εξοικονοµείται χρόνος και κόπος, δεν απαιτείται η πληρωµή λογιστή και µειώνεται η
αβεβαιότητα. Όσο πιο υψηλή είναι η πάγια έκπτωση, τόσο πιο πιθανή είναι η υιοθέτηση
αυτού του συστήµατος σε σχέση µε τον καθορισµό όλων των διαφορετικών εκπιπτουσών
δαπανών. Πράγµατι, το γεγονός ότι αυτό το µέτρο είναι µια ελκυστική λύση για τους
φορολογούµενους φαίνεται από την αφοµοίωσή του στις χώρες όπου εισήχθη. Ο Gross
(1990) αναφέρει ότι το 1990 στις ΗΠΑ το 71% των φορολογουµένων επέλεξε την πάγια
έκπτωση στη µορφή προκαθορισµένου ποσού. Στο µεταξύ, για τις φορολογικές αρχές, από
την άποψη ελέγχου των εσόδων-εξόδων, είναι παντελώς αναποτελεσµατικός ο έλεγχος των
εκπιπτουσών δαπανών που δηλώνονται σε κάθε έντυπο αυτοπεραίωσης. Πρόκειται για
µικροποσά, για τα οποία απαιτείται πολύς χρόνος µόνο για τον έλεγχό τους από τους
αρµόδιους φοροελεγκτές, πόσω δε µάλλον για την περαιτέρω εξέταση και διόρθωσή τους.
Αν µειωνόταν ο αριθµός των δηλώσεων µε εκπίπτουσες δαπάνες, αυτό θα ελάφρυνε σε
σηµαντικό βαθµό το φόρτο εργασίας των οικονοµικών υπηρεσιών (ΔΟΥ). Επίσης, µε αυτόν
τον τρόπο, θα υπήρχε χρόνος για τον πιο ενδελεχή έλεγχο των δηλούµενων εκπιπτουσών
δαπανών ή θα µπορούσαν να αναδιατεθούν πόροι µε σκοπό τη διευκόλυνση της
συµµόρφωσης, και όχι τον εντοπισµό περιπτώσεων µη συµµόρφωσης.
Υπάρχουν πολλές απόψεις όσον αφορά την υλοποίηση αυτής της συνολικής πάγιας
έκπτωσης. Ένας τρόπος µε τον οποίο µπορεί να ξεκινήσει η υλοποίηση αυτού του µέτρου
είναι η εφαρµογή του σε όσους συµπληρώνουν φορολογικές δηλώσεις ως
αυτοαπασχολούµενοι. Προκειµένου να υπολογιστούν οι επιπτώσεις στα έσοδα που θα
εισπράττονταν µε βάση ένα σύστηµα πάγιας έκπτωσης, θα πρέπει να εξεταστούν τρεις
παράµετροι. Αρχικά, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη τα έσοδα που χάνονται ή κερδίζονται µε
την υιοθέτηση της πάγιας έκπτωσης. Δεύτερον, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ο αριθµός των
φορολογουµένων που επιλέγουν να υπαχθούν στο σύστηµα της συνολικής πάγιας έκπτωσης
και, τρίτον, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη και η µείωση του φόρτου εργασίας µε τον οποίο
επιβαρύνεται η φορολογική διοίκηση. Το ύψος αυτής της πάγιας έκπτωσης, σε µορφή
προκαθορισµένου ποσού ή ποσοστού επί του ακαθάριστου εισοδήµατος ώστε να είναι
ουδέτερη ως προς τα έσοδα, µπορεί να διαµορφωθεί υποβάλλοντας σε έλεγχο υπάρχουσες
φορολογικές δηλώσεις από διάφορους κλάδους και επαγγέλµατα, προκειµένου να
διαπιστωθεί ο µέσος αριθµός εκπιπτουσών δαπανών που δηλώνονται. Στη συνέχεια, θα
µπορεί να εφαρµοστεί καθολικά (κάτι που θα διευκόλυνε σε µεγάλο βαθµό τους
φορολογούµενους) ή να εφαρµοστεί για την πρώτη φορά µόνο στους τοµείς ή/και τα
επαγγέλµατα στα οποία ακµάζει η παραοικονοµία.

73
Το πλεονέκτηµα της υπαγωγής σε ένα σύστηµα "πάγιας έκπτωσης" για τους
αυτοαπασχολούµενους στην Ελλάδα είναι ότι ένα µεγάλο µέρος του χρόνου που δαπανά το
προσωπικό της φορολογικής διοίκησης αφορά επί του παρόντος στην εκτίµηση των
οφειλόµενων φόρων. Το σύστηµα "πάγιας έκπτωσης" θα διευκόλυνε σηµαντικά τη διαχείριση
του προβλήµατος της είσπραξης των φόρων. Θα εφαρµοζόταν µια απλή, πάγια έκπτωση βάσει
του δηλούµενου εισοδήµατος, η οποία θα απέτρεπε την άσκηση προσφυγών, ενώ παράλληλα
θα καθιστούσε δυνατή την πιο αποτελεσµατική αξιοποίηση των πόρων της φορολογικής
διοίκησης.
Επιπλέον, και λαµβάνοντας υπόψη τα υψηλά επίπεδα διαφυγής καταβολής άµεσων φόρων
στην Ελλάδα, πρόσφατα άρχισε να δίνεται ιδιαίτερο βάρος στην είσπραξη φορολογικών
εσόδων µέσω έµµεσων φόρων σε είδη ευρείας κατανάλωσης. Στο πλαίσιο των
διαπραγµατεύσεων για το νέο Μνηµόνιο, τον Ιούλιο του 2015 οι ελληνικές αρχές υιοθέτησαν
µια σηµαντική µεταρρύθµιση του συστήµατος ΦΠΑ, µε την οποία διευρύνθηκε η φορολογική
βάση (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2015). Περαιτέρω, µε την εγκύκλιο 1061/2016 θεσµοθετήθηκε η
αύξηση του ΦΠΑ στο 24% και η κατάργηση των χαµηλότερων συντελεστών ΦΠΑ στη
δεύτερη οµάδα νησιών17 (Σύρος, Θάσος, Άνδρος, Τήνος, Κάρπαθος, Μήλος, Σκύρος,
Αλόννησος, Κέα, Αντίπαρος και Σίφνος). Κατά συνέπεια, από την 1η Ιουνίου 2016 στα νησιά
αυτά ισχύουν οι συντελεστές ΦΠΑ που ισχύουν σε ολόκληρη τη χώρα, δηλ. 24%
(υψηλότερος), 13% (χαµηλότερος) και 6% (κατώτατος). Αφορά στη δεύτερη οµάδα νησιών
στην οποία καταργήθηκαν οι χαµηλότεροι συντελεστές ΦΠΑ µετά την πρώτη οµάδα, δηλ. τη
Σαντορίνη, τη Μύκονο, τη Νάξο, την Πάρο, τη Ρόδο και τη Σκιάθο, όπου οι χαµηλότεροι
συντελεστές καταργήθηκαν ήδη από την 1-10-2015 και αναφέρονται στη νέα παράγραφο 6Α
του άρθρου 21 του Κώδικα ΦΠΑ.
Στην Ελλάδα, όπου η αδήλωτη εργασία αγγίζει σηµαντικά επίπεδα, οι φόροι κατανάλωσης
είναι ένα απαραίτητο µέσο για την είσπραξη φορολογικών εσόδων από ολόκληρο τον
πληθυσµό (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2014α). Όπως αναφέρει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2015), οι
διάφορες αναπροσαρµογές στο σύστηµα ΦΠΑ αναµένεται να αποφέρουν αύξηση των
φορολογικών εσόδων κατά περίπου 1% επί του ΑΕγχΠ. Μέχρι στιγµής, ο ΦΠΑ επί του ΑΕγχΠ
αντιστοιχεί περίπου στο 8%. Πριν από τη µεταρρύθµιση, το έλλειµµα ΦΠΑ, δηλαδή η διαφορά
µεταξύ του εισπραττόµενου και του θεωρητικά οφειλόµενου ΦΠΑ, συγκαταλεγόταν ανάµεσα
στα υψηλότερα της Ευρώπης, ενώ το κατακερµατισµένο φορολογικό καθεστώς δηµιουργούσε
αδικαιολόγητο κόστος (Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2012).
Συνεπώς, η λύση της µείωσης των συντελεστών ΦΠΑ για να επιτευχθεί µείωση των
ποσοστών αδήλωτης εργασίας είναι επί του παρόντος αδύνατη. Ωστόσο, µία εφικτή λύση είναι
η εφαρµογή της αντιστροφής της επιβάρυνσης µε ΦΠΑ, σύµφωνα µε την οποία ο αγοραστής
και όχι ο πωλητής θα καλείται να δηλώνει και να καταβάλλει τον ΦΠΑ. Μέχρι σήµερα, η
αντιστροφή επιβάρυνσης µε ΦΠΑ έχει υιοθετηθεί στον κατασκευαστικό τοµέα πολλών
ευρωπαϊκών χωρών (βλ. Πλαίσιο 5). Αυτό το µέτρο θα µπορούσε να εφαρµοστεί στην Ελλάδα
και να υιοθετηθεί σε διάφορους τοµείς όπου είναι διαδεδοµένη η αδήλωτη εργασία.

Πλαίσιο 5. Αντιστροφή επιβάρυνσης ΦΠΑ

Πρωτοβουλία: Αντιστροφή επιβάρυνσης στον κατασκευαστικό κλάδο, Σουηδία

Στόχος: Η αντιµετώπιση της απάτης στον τοµέα του ΦΠΑ και της αδήλωτης εργασίας στον
κατασκευαστικό κλάδο
Περιγραφή: Προκειµένου να παταχθεί η απάτη στον τοµέα του ΦΠΑ και η αδήλωτη εργασία
στον κατασκευαστικό κλάδο, η σουηδική κυβέρνηση ψήφισε νόµο για την αντιστροφή
επιβάρυνσης ΦΠΑ, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ από την 1η Ιουλίου 2007. Με την αντιστροφή

17
https://www.taxheaven.gr/laws/circular/view/id/23691

74
 της επιβάρυνσης, υπεύθυνος για τη δήλωση και την καταβολή του ΦΠΑ δεν είναι ο
πωλητής, αλλά ο αγοραστής. Μια εταιρεία που πωλεί κατασκευαστικές υπηρεσίες σε µη
προσωρινή βάση πρέπει να καταβάλλει ΦΠΑ για τους υπεργολάβους της. Αν ο αγοραστής
δεν είναι κατασκευαστική εταιρεία, τότε ο πωλητής προσθέτει ΦΠΑ στο τιµολόγιο. Αν ο
αγοραστής είναι κατασκευαστική εταιρεία, τότε ο πωλητής δεν προσθέτει ΦΠΑ στο
τιµολόγιο. Αντίθετα, ο αγοραστής είναι υπεύθυνος για τη δήλωση του ΦΠΑ εκροών. Η
αντίστροφη υποχρέωση καταβολής ΦΠΑ δεν ισχύει για πωλήσεις που αφορούν
αποκλειστικά και µόνο υλικά.
Αξιολόγηση: Σύµφωνα µε µια έρευνα των σουηδικών φορολογικών αρχών (2011), περίπου
το 39% των εταιρειών που έλαβαν µέρος στην έρευνα δήλωσαν ότι πιστεύουν ότι η
αντιστροφή επιβάρυνσης µείωσε την αδήλωτη εργασία στον κατασκευαστικό κλάδο. Οι
σουηδικές φορολογικές αρχές δεν διαπίστωσαν βάσιµα στοιχεία για αυτό το επιχείρηµα
κατά τη διερεύνηση πιθανής αύξησης στους δηλούµενους φόρους µισθωτών υπηρεσιών.
Ωστόσο, δεν απέκλεισαν την περίπτωση το µέτρο να επηρέασε τη διάδοση της αδήλωτης
οικονοµίας, καταλήγοντας στο συµπέρασµα ότι η αντιστροφή επιβάρυνσης είχε θετικές
επιπτώσεις σε ό,τι αφορά τον αυξηµένο αριθµό δηλώσεων για φόρο εκροών στον
κατασκευαστικό τοµέα, αποφέροντας 700 εκατοµµύρια κορώνες Σουηδίας (82,3
εκατοµµύρια ευρώ) το 2008 (Σουηδική Φορολογική Υπηρεσία, 2011).
Πρωτοβουλία: Αντιστροφή επιβάρυνσης ΦΠΑ στον κατασκευαστικό κλάδο,
Φινλανδία
Στόχος: Η αντιµετώπιση της απάτης στον τοµέα του ΦΠΑ και της αδήλωτης εργασίας στον
κατασκευαστικό κλάδο
Περιγραφή: Τον Απρίλιο του 2011, η Φινλανδία θέσπισε ένα παρόµοιο µέτρο για την
αντιστροφή της επιβάρυνσης για τον ΦΠΑ, σύµφωνα µε το οποίο ο ΦΠΑ καταβάλλεται από
τον αγοραστή (κύριος ανάδοχος) και όχι από τον πωλητή (υπεργολάβος). Το µέτρο κρίθηκε
αποτελεσµατικό, επειδή η υποχρέωση καταβολής φόρου δεν χάνεται µέσα σε µια ατέρµονη
αλυσίδα υπεργολάβων και επειδή οι κύριοι ανάδοχοι είναι συνήθως µεγάλες, γνωστές και
ευυπόληπτες εταιρείες. Οι υπεργολάβοι δεν χρεώνουν τον ΦΠΑ στο κύριο αρµόδιο µέρος.
Αν υφίσταται αλυσίδα υπεργολαβίας, ως είθισται, στα τιµολόγια δεν συµπεριλαµβάνεται
ΦΠΑ, το οποίο καταβάλλεται µόνο στην κορυφή της αλυσίδας. Το σύστηµα αντίστροφης
επιβάρυνσης εφαρµόζεται µόνο στις κατασκευαστικές υπηρεσίες και όχι στα υλικά, ενώ
εξαιρούνται οι ιδιώτες ως αγοραστές.
Αξιολόγηση: Η εκτίµηση της φορολογικής διοίκησης ήταν ότι κατά τη διάρκεια των τριών
πρώτων ετών θα απαιτούνταν ετησίως 60 εργατοέτη για την εφαρµογή του συστήµατος
αντιστροφής επιβάρυνσης, ενώ για κάθε επόµενο έτος θα απαιτούνταν 30 εργατοέτη. Στη
νοµοθετική πρόταση, η αύξηση στα έσοδα από τον ΦΠΑ εκτιµήθηκε στα 80-120
εκατοµµύρια ευρώ. Η καταβολή του ΦΠΑ µετατοπίζεται προς τους κύριους αναδόχους,
όπως είχε αρχικώς προβλεφθεί. Οι πληροφορίες από κάποιους φορολογικούς ελέγχους που
βασίστηκαν σε αυτό το σύστηµα υποβλήθηκαν σε ανάλυση και συντάχθηκαν σχετικές
εκθέσεις. Από αυτές ανέκυψαν τόσο λάθη εκ παραδροµής, όσο και ύποπτες δραστηριότητες.
Ωστόσο, δεν υπήρξαν αναφορές για ύποπτες εµφανίσεις εταιρειών "βιτρίνας" που δρουν ως
κύριοι ανάδοχοι µε παράτυπο τρόπο.

Για να ενθαρρυνθεί η στροφή προς τη δηλωµένη εργασία, µια άλλη προσέγγιση είναι η
θέσπιση νέων κατηγοριών δηλωµένης εργασίας, ώστε οι οικονοµικές δραστηριότητες που
διεξάγονται επί του παρόντος σε αδήλωτο καθεστώς, συχνά εξ ανάγκης λόγω των ισχυόντων
πολύπλοκων κανονισµών συµµόρφωσης, να µεταβούν στη δηλωµένη οικονοµία. Συνολικά, το
1/3 των ευρωπαϊκών χωρών που έλαβαν µέρος στην έρευνα του 2010 είχε υιοθετήσει τέτοια
µέτρα. Από τις χώρες όπου υιοθετήθηκαν αυτά τα µέτρα, το 59% έκρινε ότι είναι
αποτελεσµατικά, το 33% δήλωσε ουδετερότητα απέναντι στην αποτελεσµατικότητά τους, ενώ

75
µόλις το 8% τα έκρινε ως αναποτελεσµατικά (Dekker κ.ά., 2010). Συνεπώς, για να αξιολογηθεί
το πώς µπορούν να θεσπιστούν νέες κατηγορίες δηλωµένης εργασίας, προκειµένου να γίνει
πιο εύκολη η µετάβαση στη δηλωµένη οικονοµία των δραστηριοτήτων που επί του παρόντος
διεξάγονται εξ ανάγκης στην αδήλωτη οικονοµία, εξετάζεται ένα παράδειγµα από την
Ουγγαρία, όπου ο Νόµος περί Απλοποιηµένης Απασχόλησης κατέστησε δυνατό για τους
πολίτες να µπορούν να ασχολούνται δηλωµένοι σε µικρές εργασίες, κάτι που θα ήταν αδύνατο
πριν από αυτόν το Νόµο και θα γινόταν εξ ανάγκης σε αδήλωτη βάση, όπως π.χ. η εκτέλεση
µικρών εργασιών επισκευής ηλεκτρονικού υπολογιστή για κάποιον γνωστό (βλ. Πλαίσιο 6).

Πλαίσιο 6. Νέες µορφές δηλωµένης εργασίας

Πρωτοβουλία: Νόµος περί Απλοποιηµένης Απασχόλησης (Egyszerűsített

foglalkoztatási törvény) 2010, Ουγγαρία
Στόχος: Η µετάβαση στη δηλωµένη οικονοµία µικρών εργασιών, οι οποίες διαφορετικά θα
διεξάγονταν σε αδήλωτη βάση
Περιγραφή: Το 2010, η ουγγρική κυβέρνηση ψήφισε το Νόµο περί Απλοποιηµένης
Απασχόλησης, προκειµένου να διευκολυνθεί η διεξαγωγή εποχιακών και προσωρινών
εργασιών σε δηλωµένη βάση. Πριν από την ψήφιση αυτού του νόµου, ήταν απαραίτητη η
συµπλήρωση ενός επίσηµου φύλλου παρουσίας εις διπλούν, µε 18 πεδία πληροφοριών για
κάθε εποχικό εργαζόµενο. Με αυτόν το νόµο, τόσο ο εργαζόµενος όσο και ο εργοδότης
απαλλάσσονται από αυτό το γραφειοκρατικό βάρος, ενώ η αναγγελία της κοινά
συµφωνηθείσας σύµβασης απλοποιηµένης εργασίας γίνεται: µέσω αποστολής απλού
µηνύµατος κειµένου (SMS) ή ηλεκτρονικά µέσω του Συστήµατος Πύλης Πελατών, κατόπιν
εγγραφής και σύνδεσης στο σύστηµα. Διακρίνονται δύο κατηγορίες απλοποιηµένης
απασχόλησης: οι εποχικές αγροτικές εργασίες, συµπεριλαµβανοµένων των υπηρεσιών
εποχικού τουρισµού, και άλλες πρόσκαιρες/προσωρινές εργασίες (δηλαδή, κατ' οίκον
εργασία). Στην πρώτη περίπτωση, ο εργοδότης καλείται να καταβάλλει φόρους ύψους 500
φιορινιών Ουγγαρίας (1,75 €), ενώ στη δεύτερη περίπτωση φόρους ύψους 1.000 φιορινιών
Ουγγαρίας (3,50 €), σε καθηµερινή βάση. Όλες οι υποχρεώσεις εκπληρώνονται µε την
εισαγωγή δύο κωδικών σε ένα µήνυµα κειµένου (SMS) ή στο Σύστηµα Πύλης Πελατών.
Αξιολόγηση: Σύµφωνα µε τα δεδοµένα από την ουγγρική φορολογική και τελωνειακή
διοίκηση, από τον Απρίλιο µέχρι τον Μάιο του 2010,δηλώθηκαν στις φορολογικές αρχές
περιπτώσεις απλοποιηµένης απασχόλησης, εκ των οποίων οι 417. 937 περιπτώσεις
αφορούσαν σε ad hoc/πρόσκαιρη απασχόληση, οι 15.877 σε εποχιακή απασχόληση στον
αγροτικό τοµέα, οι 6.393 σε απασχόληση στον τουριστικό τοµέα, οι 761 σε µη
κερδοσκοπικές οργανώσεις και οι 10.326 σε φυτοκαλλιέργειες. Από αυτές τις θέσεις
εργασίας, οι 499.987 είχαν διάρκεια µικρότερη των πέντε ηµερών, ενώ οι 2.169 είχαν
διάρκεια µεγαλύτερη των πέντε ηµερών. Έως τον Ιούλιο του 2011 είχαν δηλωθεί 512.000
προσωρινές ή εποχικές θέσεις εργασίας ως απλοποιηµένη απασχόληση από 370.000
εργοδότες. Από την 1η Αυγούστου του 2010 έως την 31η Δεκεµβρίου του 2011, δηλώθηκαν
περίπου 12,5 εκατοµµύρια εργάσιµες ηµέρες µέσα σε αυτό το διάστηµα των 17 µηνών, ενώ
στα ταµεία της χώρας εισέρρευσαν 8 δισεκατοµµύρια φιορίνια Ουγγαρίας (28 εκατοµµύρια
ευρώ) (Rindt και Krén, 2013).

Άλλο ένα κίνητρο στην πλευρά της προσφοράς είναι η εφαρµογή κινήτρων κοινωνικής
ασφάλισης και άµεσης φορολογίας, προκειµένου να αποτραπεί η εµπλοκή πολιτών και
επιχειρήσεων σε δραστηριότητες αδήλωτης οικονοµίας. Από νοµική άποψη, ο Ν. 3996/2011
προβλέπει ορισµένα κίνητρα συµµόρφωσης. Στο άρθρο 26 ορίζεται ένα κίνητρο, βάσει του
οποίου θα παρέχεται έκπτωση στις ασφαλιστικές εισφορές (10%) για τις επιχειρήσεις στις
οποίες εφαρµόζεται συνολικά το σύστηµα της ηλεκτρονικής κάρτας εργασίας και οι οποίες

76
καταβάλλουν εµπρόθεσµα µισθούς και ασφαλιστικές εισφορές. Αν και οι περισσότερες
πρωτοβουλίες πολιτικής που εξετάστηκαν µέχρι τώρα είχαν ξεκινήσει από κυβερνητική βάση,
υπάρχουν πολλές ευκαιρίες για τις εργοδοτικές και τις εργατικές ενώσεις να αναπτύξουν µέτρα
κοινωνικής ασφάλισης µε σκοπό την αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας, όπως κατέστη
πρόδηλο από ένα µέτρο που εφαρµόστηκε στη Ρουµανία. Σύµφωνα µε το εν λόγω µέτρο,
παρέχεται κοινωνική προστασία στους εργαζοµένους, ώστε να µην χρειαστεί να στραφούν σε
αδήλωτες δραστηριότητες, ενώ παράλληλα παρέχονται επιβραβεύσεις σε όσους
απασχολούνται σε δηλωµένη εργασία, ώστε να γίνει µια προσπάθεια να εξισωθούν οι
αποδοχές στη δηλωµένη οικονοµία µε αυτές της αδήλωτης (βλ. Πλαίσιο 7). Λαµβάνοντας
υπόψη τα πενιχρά επιδόµατα ανεργίας στην Ελλάδα, αυτό είναι ένα µέτρο που θα µπορούσε
κάλλιστα να εφαρµοστεί στην ελληνική πραγµατικότητα.

Πλαίσιο 7. Κίνητρα κοινωνικής ασφάλισης

Κίνητρο: Κοινωνικό σπίτι για τους οικοδόµους, Ρουµανία

Στόχος: Η θέσπιση κινήτρων, ώστε οι εργαζόµενοι να δραστηριοποιούνται στη δηλωµένη
και όχι στην αδήλωτη οικονοµία, µε την παροχή κοινωνικής ασφάλισης κατά τη διάρκεια
περιόδων µειωµένης/µηδενικής απασχόλησης.
Περιγραφή: Στη Ρουµανία, εκτιµάται από την "Κοινωνική συµφωνία για τον
κατασκευαστικό τοµέα, 2007-2009" (Acordul Social Sectorial Pentru Construcţii 2007-
2009) ότι περίπου το 1/3 του εν ενεργεία εργατικού δυναµικού εργάζεται σε καθεστώς
αδήλωτης οικονοµίας, ενώ παράλληλα επισηµαίνεται η σπουδαιότητα της αντιµετώπισης
αυτού του φαινοµένου. Το Κοινωνικό Σπίτι για τους Οικοδόµους (Casa Socială a
Constructorilor, CSC) είναι µια εξέχουσα πρωτοβουλία που εφαρµόστηκε µε σκοπό τη
διεξαγωγή των σχετικών εργασιών στη δηλωµένη και όχι στην αδήλωτη οικονοµία. Το CSC
ιδρύθηκε το 1998 ως ιδιωτικός οργανισµός κοινωνικής πρόνοιας, στον οποίο συνεισφέρουν
εξίσου οι συνδικαλιστικές οργανώσεις και οι εργοδοτικές ενώσεις του τοµέα των
κατασκευών και οικοδοµικών υλικών. Παρέχει προνοιακά επιδόµατα κατά τη διάρκεια της
περιόδου περιορισµένης δραστηριότητας (1 Νοεµβρίου - 31 Μαρτίου), δηλαδή την περίοδο
"χειµερίας νάρκης" του κατασκευαστικού τοµέα, σε εργαζοµένους µε δηλωµένη
απασχόληση. Με αυτόν τον τρόπο, δίνεται ένα κίνητρο στους εργαζοµένους να επιδιώκουν
την εργασία σε δηλωµένο και όχι σε αδήλωτο καθεστώς στον τοµέα των κατασκευών και
οικοδοµικών υλικών. Μέλη του CSC είναι κατασκευαστικές εταιρείες και εταιρείες
οικοδοµικών υλικών. Λήψη προνοιακών επιδοµάτων κατά τη διάρκεια των εν λόγω
χειµερινών µηνών δικαιούνται µόνοι οι δηλωµένοι εργαζόµενοι, δηλαδή όσοι έχουν συνάψει
συµβάσεις εργασίας που έχουν κατατεθεί στο τοπικό σώµα επιθεώρησης εργασίας και
εφόσον έχουν καταβληθεί οι ασφαλιστικές εισφορές τους, τόσο από τον εργοδότη όσο και
από τον εργαζόµενο. Οι εταιρείες καταβάλλουν στο CSC το 1,5% του κύκλου εργασιών
τους, ενώ οι εργαζόµενοι προσφέρουν το 1% του µεικτού βασικού µισθού τους.
Αξιολόγηση: Το 2008 το CSC αριθµούσε 573 οργανισµούς-µέλη, οι οποίοι εκπροσωπούσαν
το 40% όλων των δηλωµένων δραστηριοτήτων στον κλάδο των κατασκευών και των
οικοδοµικών υλικών. Στη διάρκεια της χειµερινής περιόδου 2007-2008, 102.387 δηλωµένοι
εργαζόµενοι έλαβαν παροχές µέσω του εν λόγω προγράµµατος, ως αποδέκτες προνοιακών
επιδοµάτων (Eurofound, 2013). Αυτό το πρόγραµµα θα µπορούσε δυνητικά να εφαρµοστεί
σε άλλους κλάδους της οικονοµίας όπου κυριαρχεί η εποχική απασχόληση, όπως η γεωργία
και η δασοκοµία, καθώς και σε άλλες χώρες. Επιπλέον, και επίσης σηµαντικό, αυτό το
πρόγραµµα αποτελεί απόδειξη των όσων που µπορούν να επιτευχθούν µέσω της
συνεργασίας µεταξύ εργοδοτικών και εργατικών οργανώσεων, χωρίς την ανάµειξη του
κράτους, σε ό,τι αφορά την υλοποίηση µέτρων πολιτικής για την αντιµετώπιση της
αδήλωτης οικονοµίας.

77
Ένα ακόµα κίνητρο στην πλευρά της προσφοράς για την ενθάρρυνση της δηλωµένης εργασίας
είναι η παροχή υποστήριξης και συµβουλευτικών υπηρεσιών σχετικά µε την ένταξη στην
επίσηµη οικονοµία, τόσο από την κυβέρνηση όσο και από κοινωνικούς εταίρους. Προς το
παρόν, µια αξιοσηµείωτη κίνηση προς αυτήν την κατεύθυνση είναι η πρωτοβουλία του
ΙΝΕΜΥ ΕΣΕΕ/ΓΣΕΒΕΕ, από την οποία παρέχεται µια γραµµή υποστήριξης και 15-20
σύµβουλοι για τη συµβουλευτική καθοδήγηση επιχειρήσεων σε ζητήµατα φορολογικής,
εργατικής και ασφαλιστικής νοµοθεσίας.. Αυτή η πρωτοβουλία θα µπορούσε να διευρυνθεί,
καθώς και να εστιάσει περισσότερο στην παροχή συµβουλών για ένταξη στην επίσηµη
οικονοµία και γενικότερη διευθέτηση των δραστηριοτήτων τους σε επιχειρήσεις που
λειτουργούν σε µερικώς αδήλωτη βάση. Σε µια πιο διευρυµένη πρωτοβουλία θα µπορούσαν
ίσως να συµπεριληφθούν "πρότυπα εταιρειών" υπό την αιγίδα, π.χ. των εµπορικών
επιµελητηρίων. Κρίνεται σηµαντική η χρήση µη κυβερνητικών φορέων για την παροχή αυτών
των συµβουλευτικών υπηρεσιών, ώστε να εκδηλώνεται περισσότερη προθυµία και λιγότερος
φόβος από τις επιχειρήσεις κατά την προσέγγισή τους για την παροχή τέτοιων συµβουλών.
Μια ακόµα αξιοσηµείωτη πρωτοβουλία που παρέχει κίνητρο στις επιχειρήσεις για
ένταξη στην επίσηµη οικονοµία είναι οι "Επιχειρηµατικές Διαδροµές" του Ινστιτούτου
Εµπορίου και Υπηρεσιών (ΙΝΕΜΥ), του επίσηµου επιστηµονικού ινστιτούτου της Ελληνικής
Συνοµοσπονδίας Εµπορίου και Επιχειρηµατικότητας (ΕΣΕΕ). Η πρωτοβουλία
συγχρηµατοδοτείται από ελληνικούς και ευρωπαϊκούς πόρους. Το ΙΝΕΜΥ εντόπισε και
προτείνει στους κατοίκους και επισκέπτες της πόλης 6 διαδροµές στο κέντρο της Αθήνας,
καθεµία εκ των οποίων αναφέρεται σε συγκεκριµένα αγαθά. Στην πρωτοβουλία
περιλαµβάνονται µόνο δεόντως εγγεγραµµένες επιχειρήσεις χωρίς εκκρεµείς υποθέσεις
συµµόρφωσης. Σε αυτές τις διαδροµές περιλαµβάνονται οι εξής:
• Βόλτα για δώρα (γειτονιές της Πλάκας)
• Βόλτα για βιβλία και µουσική (Εξάρχεια)
• Βόλτα για παπούτσια και δερµάτινα (οδός Ερµού)
• Βόλτα για ψώνια (Κολωνάκι)
• Βόλτα των γεύσεων (Οµόνοια)
• Βόλτα στην οδό Πατησίων
Χάρη σε αυτήν την πρωτοβουλία, δίνεται στις επιχειρήσεις το κίνητρο να νοµιµοποιήσουν τις
δραστηριότητές τους παρέχοντας δωρεάν µάρκετινγκ για την επιχείρησή τους, ενώ η ίδια η
πρωτοβουλία µπορεί να επεκταθεί σηµαντικά σε άλλες περιοχές και κλάδους.
Πέρα από αυτές τις περιορισµένες πρωτοβουλίες, η στήριξη που παρέχεται στις επιχειρήσεις
στην Ελλάδα για να ενταχθούν εύκολα στην επίσηµη οικονοµία είναι ισχνή. Βάσει των
γνωστοποιηµένων στοιχείων, δεν εφαρµόζεται δωρεάν παροχή λογισµικού τήρησης
στοιχείων, σχετικών ενηµερωτικών δελτίων αλλά ούτε και δωρεάν συµβουλευτικές υπηρεσίες
ή εκπαίδευση για την τήρηση στοιχείων σε επιχειρήσεις.

6.3 Άµεσοι έλεγχοι: κίνητρα στην πλευρά της ζήτησης

Πέρα από την παροχή κινήτρων στην πλευρά της προσφοράς για ένταξη στη δηλωµένη
οικονοµία, τα τελευταία χρόνια έχουν πολλαπλασιαστεί τα κίνητρα στην πλευρά της ζήτησης,
προκειµένου να δοθεί ώθηση στην αγορά δηλωµένων αγαθών και υπηρεσιών. Ένας τρόπος για
να επιτευχθεί αυτό είναι η θέσπιση άµεσων ελαφρύνσεων στο φόρο του δηλούµενου
εισοδήµατος για πελάτες που χρησιµοποιούν δηλωµένη εργασία για την εκτέλεση
συγκεκριµένων εργασιών (π.χ. συντήρησης στέγης, βαψίµατος εξωτερικών τοίχων, οικιακού
καθαρισµού) οι οποίες κατά κανόνα διεξάγονται σε αδήλωτη βάση, έτσι ώστε το κόστος
απασχόλησης εργαζοµένων σε δηλωµένη βάση να εξισωθεί µε το κόστος απασχόλησης
εργαζοµένων σε αδήλωτη βάση ή να γίνει πιο ελκυστικό (βλ. Πλαίσιο 8).

78
Πλαίσιο 8. Διαχείριση των κινήτρων στην πλευρά της ζήτησης: η εφαρµογή
εκπτώσεων φόρου
Κίνητρο: Εκπτώσεις φόρου για οικιακές εργασίες, Σουηδία
Στόχος: Η εφαρµογή άµεσων φορολογικών κινήτρων για τη µεταστροφή των οικιακών
υπηρεσιών από την αδήλωτη στη δηλωµένη οικονοµία
Περιγραφή: Από τις 8 Δεκεµβρίου 2008, οι Σουηδοί πολίτες µπορούν να υποβάλλουν
αίτηση για έκπτωση φόρου η οποία µπορεί να φτάσει το 50% του κόστους εργασιών για την
ανακαίνιση, τη µετατροπή και την επέκταση κατοικιών (ROT), καθώς επίσης και για
οικιακές υπηρεσίες (RUT), συµπεριλαµβανοµένου του καθαρισµού χώρων και ρούχων, των
βασικών κηπουρικών εργασιών και της φύλαξης παιδιών. Η µέγιστη ετήσια έκπτωση φόρου
που µπορεί να εφαρµοστεί είναι 50.000 κορώνες Σουηδίας (6.000 €) για κάθε πρόσωπο. Στο
κυβερνητικό νοµοσχέδιο του 2007, στο οποίο περιλαµβανόταν η πρόταση για την έκπτωση
RUT, η εκτίµηση για το κόστος του µέτρου ανερχόταν στα 1,3 δισεκατοµµύρια κορώνες
Σουηδίας (155 εκατοµµύρια ευρώ) ετησίως. Η έκπτωση ROT 2009 περιλαµβανόταν στο
σχέδιο προϋπολογισµού την άνοιξη του 2009 και το κόστος της υπολογίστηκε σε 13,5
δισεκατοµµύρια κορώνες Σουηδίας (416 εκατοµµύρια ευρώ) ετησίως (Σουηδική
Φορολογική Υπηρεσία, 2011). Από την 1η Ιουλίου του 2009, οι εταιρείες που παρέχουν
οικιακές υπηρεσίες χρεώνουν τους πελάτες µε το κόστος των υλικών και το µισό κόστος της
εργασίας, συν ΦΠΑ. Στη συνέχεια, η εταιρεία που παρείχε τις υπηρεσίες ζητά το
υπολειπόµενο ποσό από τις σουηδικές φορολογικές αρχές. Αυτό έχει ως αποτέλεσµα οι
πελάτες να καταβάλλουν το µισό αντίτιµο για το κόστος εργασίας κατά τη χρονική στιγµή
αγοράς της υπηρεσίας.
Αξιολόγηση: Με µια σύγκριση των στοιχείων από το 2005 και το 2011, η Σουηδική
Φορολογική Υπηρεσία (2011) δείχνει ότι η αδήλωτη εργασία έχει σηµειώσει πτώση κατά
περίπου 10% στις κατηγορίες επαγγελµάτων που καλύπτονται από τις εκπτώσεις ROT και
RUT. Το φθινόπωρο του 2011, η σουηδική Οµοσπονδία Ιδιοκτητών Επιχειρήσεων
(Företagarna) διεξήγαγε µια έρευνα στην οποία έλαβαν µέρος 2.477 κατασκευαστικές
εταιρείες. Σύµφωνα µε τα αποτελέσµατα, σχεδόν το 90% πιστεύει ότι η έκπτωση ROT είχε
θετική επίδραση στη µείωση της αδήλωτης εργασίας στον κλάδο, ενώ το αντίστοιχο
ποσοστό ήταν 78% το 2009. Το 2010, 1,1 εκατοµµύρια άνθρωποι χρησιµοποίησαν οικιακές
υπηρεσίες µε έκπτωση φόρου (RUT και ROT), ενώ η Σουηδική Φορολογική Υπηρεσία
κατέβαλε 1,4 δισεκατοµµύρια κορώνες Σουηδίας (166 εκατοµµύρια ευρώ) για εκπτώσεις
RUT και 13,5 δισεκατοµµύρια κορώνες Σουηδίας (1,6 δισεκατοµµύρια ευρώ) για εκπτώσεις
ROT. Αυτό σηµαίνει ότι παρασχέθηκαν 7,6 εκατοµµύρια ώρες υπηρεσιών καθαρισµού και
οικιακών εργασιών (ROT) και 53 εκατοµµύρια ώρες εργασιών ανακαίνισης (ROT) µε τη
χρήση αυτών των µέτρων (Brunk, 2013γ).

Κίνητρο: Σχέδιο κατ' οίκον απασχόλησης, έκπτωση φόρου για κατ' οίκον
απασχόληση, Δανία
Στόχος: Η εφαρµογή άµεσων φορολογικών κινήτρων για τη µεταφορά των οικιακών
υπηρεσιών από την αδήλωτη στη δηλωµένη οικονοµία
Περιγραφή: Από την 1η Ιουνίου του 2011 µέχρι τα τέλη του 2013, κάθε µέλος ενός
νοικοκυριού που είχε συµπληρώσει το 18ο έτος της ηλικίας του είχε το δικαίωµα να
αφαιρέσει από τους φόρους του έως και 15.000 κορώνες Δανίας (2.000 ευρώ) για έξοδα που
αφορούσαν την απασχόληση τεχνιτών και οικιακών βοηθών, δυνάµει ενός πιλοτικού
προγράµµατος µε την ονοµασία "Σχέδιο-κατ' οίκον απασχόλησης" (Bolig-Jobplan).
Συνεπώς, η µεγάλη διαφορά σε σχέση µε το σουηδικό µέτρο εντοπίζεται στο ότι στη
Σουηδία η µέγιστη έκπτωση φόρου ήταν 6.600 ευρώ, ενώ το ανώτατο όριο για τη Δανία
ήταν τα 2.000 ευρώ. Οι δραστηριότητες που καλύπτονταν από το µέτρο ήταν η καθαριότητα,
η συντήρηση εσωτερικών και εξωτερικών χώρων της κατοικίας, κηπουρικές εργασίες και

79
 φύλαξη παιδιών. Το κόστος για την κυβέρνηση ανήλθε σε 1 δισεκατοµµύριο κορώνες
Δανίας (134 εκατοµµύρια ευρώ) για το 2011 και γύρω στα 1,75 δισεκατοµµύρια κορώνες
Δανίας (234 εκατοµµύρια ευρώ) για το 2012 και το 2013. Οι δαπάνες και η απασχολούµενη
εταιρεία δηλώνονται ηλεκτρονικά από τον αγοραστή των υπηρεσιών στις φορολογικές
αρχές µε τη χρήση ενός ειδικού προτύπου. Στη συνέχεια, οι φορολογικές αρχές προβαίνουν
σε µείωση 15% επί του ποσού στην ετήσια φορολογική δήλωση εισοδήµατος. Η ενέργεια
που καλείται να πραγµατοποιήσει ο αγοραστής είναι παρόµοια µε την αποστολή τραπεζικού
εµβάσµατος και οι υπόλοιπες ενέργειες διευθετούνται από το σύστηµα.
Αξιολόγηση: Τηρουµένων των προσδοκιών, το πιλοτικό πρόγραµµα έχει στεφθεί µέχρι
στιγµής µε επιτυχία. Περίπου 270.000 άτοµα χρησιµοποίησαν την έκπτωση το 2011, ενώ το
µεγαλύτερο µέρος των εργασιών αφορούσε εργασίες γενικής ανακαίνισης, συντήρησης και
επισκευής. Δηλώθηκαν κατά µέσο όρο εκπτώσεις ύψους 9.800 κορωνών Δανίας (1.315
ευρώ) ανά άτοµο. Συνολικά, οι δηλωθείσες εκπτώσεις φόρου ανήλθαν σε 2,7
δισεκατοµµύρια κορώνες Δανίας (362 εκατοµµύρια ευρώ). Η φορολογητέα αξία αυτών των
εκπτώσεων εκτιµάται γύρω στα 900 εκατοµµύρια κορώνες Δανίας (121 εκατοµµύρια ευρώ)
(Jørgensen, 2013).

Ένα άλλο µέτρο που θα µπορούσε να εφαρµοστεί είναι η χρήση κουπιονιών πληρωµής
υπηρεσιών (Εργόσηµο). Πρόκειται για ένα από τα ελάχιστα διορθωτικού χαρακτήρα κίνητρα
που έχουν υιοθετηθεί στην Ελλάδα. Το εργόσηµο θεσµοθετήθηκε µε τον Ν. 3863/2010 (ΦΕΚ
115/Α'/15-7-2010) ως µέσο καταβολής ηµεροµισθίου και παρακράτησης ασφαλιστικών
εισφορών για περιστασιακά απασχολούµενους, σύµφωνα µε τα ευρωπαϊκά πρότυπα. Στην
αιτιολογική έκθεση του σχετικού σχεδίου νόµου δεν γίνεται καµία αναφορά για την
καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας ως αιτία για την έκδοση εργοσήµου, παρά µόνο η
θέσπιση του µέτρου µε σκοπό την "ασφάλιση ακόµα και της πλέον άτυπης και παροδικής
µορφής εργασίας".18 Σύµφωνα µε το σχέδιο νόµου, στο εργόσηµο υπάγονται οι εξής
κατηγορίες: απασχόλησης α) οικιακές εργασίες, όπως οικιακή καθαριότητα, κηπουρικές
εργασίες, εργασίες συντήρησης, παράδοση ιδιαιτέρων µαθηµάτων, φύλαξη παιδιών, φροντίδα
ηλικιωµένων ατόµων και ατόµων µε ειδικές ανάγκες, αισθητικές φροντίδες και νοσηλευτική
φροντίδα, δηλαδή εργασίες καλυπτόµενες από την ασφάλιση του ΙΚΑ και β) γεωργικές
εργασίες, δηλαδή εργασίες καλυπτόµενες από την ασφάλιση του ΟΓΑ. Υπόχρεος για την
έκδοση του εργοσήµου είναι ο εργοδότης, και το ποσό δεν µπορεί να είναι µικρότερο των 5
ευρώ. Το εργόσηµο επιδίδεται στον εργαζόµενο, ο οποίος το εξαργυρώνει και κρατά το καθαρό
ποσό της αµοιβής, ενώ οι ασφαλιστικές εισφορές (του εργοδότη και του εργαζοµένου)
παρακρατώνται αυτόµατα. Το ποσοστό των ασφαλιστικών εισφορών ανέρχεται στο 20% για
τους ασφαλισµένους του ΙΚΑ (άρθρο 21, παρ. 1 του Ν. 3863/2010), ενώ πλέον υπολογίζονται
σε ποσοστό 25% (άρθρο 74 του Ν. 4144/2013) (βλ. επίσης Αργυριάδης, 2016, σελ. 41), και σε
ποσοστό 10% για τους ασφαλισµένους του ΟΓΑ (άρθρο 22, παρ. 2 του Ν. 3863/2010).
Επιπλέον, τον Μάιο του 2016, ο Υπουργός Αγροτικής Ανάπτυξης θέσπισε την έκδοση
εργοσήµου για αγροτικές εργασίες, στις περιπτώσεις αγροτών που θέλουν να απασχολήσουν
µετανάστες χωρίς άδεια παραµονής. Σκοπός αυτής της κίνησης είναι η νοµιµοποίηση των
παράτυπων µεταναστών που απασχολούνται χωρίς να είναι δηλωµένοι σε αγροτικές εργασίες,
αλλά και η πάταξη της εµπορίας ανθρώπων. Με βάση αυτό το µέτρο, οι ενδιαφερόµενοι
αγρότες καλούνται να δηλώσουν τον αριθµό των εργαζοµένων που θέλουν να απασχολήσουν
σε αυτήν τη βάση και το χρονικό διάστηµα που µπορούν να απασχολήσουν τους εν λόγω
εργάτες ορίζεται στους έξι µήνες. Υποβάλλουν τα στοιχεία ταυτότητας των εργατών και τα
προωθούν στις αστυνοµικές αρχές. Με αυτόν τον τρόπο, οι παράτυποι µετανάστες αποκτούν

18
(Αιτιολογική έκθεση στο σχέδιο νόµου "Νέο ασφαλιστικό σύστηµα και συναφείς διατάξεις, ρυθµίσεις στις εργασιακές
σχέσεις", στην εξής διεύθυνση: http://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/2f026f42-950c-4efc-b950-340c4fb76a24/n-
neoasf-eis.pdf, σελ. 6)

80
δικαιώµατα που δεν είχαν στο παρελθόν, καταργούνται οι µεσάζοντες καθώς η εργασία αυτή
είναι νόµιµη, ενώ παρέχεται στους µετανάστες το δικαίωµα καταγγελίας των εργοδοτών τους.
Η άδεια εργασίας τους µπορεί να ανανεωθεί µετά το πέρας των έξι µηνών, εφόσον έχουν
συµπληρώσει άνω των 75 ηµερών εργασίας. Το εργόσηµο ανέρχεται στα 30 ευρώ ηµερησίως,
µε παρακράτηση 10% για ασφαλιστικές εισφορές, γεγονός που σηµαίνει ότι η καθαρή αµοιβή
ανέρχεται στα 27 ευρώ ηµερησίως. Η τιµή του εργοσήµου είναι ίδια µε αυτή για τους
Ευρωπαίους υπηκόους. Ο ΟΓΑ, σύµφωνα µε εκτιµήσεις του, χάνει επί του παρόντος 40
εκατοµµύρια ευρώ ετησίως εξαιτίας των αδήλωτων εργατών και αυτό το µέτρο θεωρείται ως
µια βιώσιµη λύση για την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας.
Στο πλαίσιο αυτών των προγραµµάτων έκδοσης εργοσήµου, θα πρέπει να διενεργείται
αξιολόγηση, για να διαπιστώνεται αν τα εν λόγω εργόσηµα αντικαθιστούν την επίσηµα
αµειβόµενη απασχόληση ή αν υποκαθιστούν την αδήλωτη εργασία. Μέχρι σήµερα, υπάρχουν
λιγοστά στοιχεία προκειµένου να εξακριβωθεί αν ισχύει κάτι τέτοιο.
Δεδοµένου ότι ένα µεγάλο ποσοστό των πληρωµών σε καθεστώς αδήλωτης οικονοµίας
γίνεται µε µετρητά, ένα βήµα που θα µπορούσε να γίνει για την καταπολέµηση αυτού του
φαινοµένου είναι η παροχή κινήτρων για ηλεκτρονικές πληρωµές. Με αυτόν τον τρόπο, οι
πληρωµές µε µετρητά θα µειώνονταν όλο και περισσότερο. Για την πραγµατοποίηση της
µετάβασης από πληρωµές µε µετρητά στις ηλεκτρονικές πληρωµές, µια πρώτη λύση είναι να
θεσπιστεί από το κράτος ένα ανώτατο όριο για τις συναλλαγές µε µετρητά. Στην Ελλάδα, αυτό
το όριο έχει τεθεί στα 1.500 ευρώ (Vanderseypen κ.ά., 2013). Μια δεύτερη λύση είναι η
εγκατάσταση τερµατικών αποδοχής καρτών πληρωµών (POS) σε όλες τις επιχειρήσεις, όπως
µπαρ και ταξί. Η εγκατάσταση τέτοιων συσκευών µπορεί να µειώσει τη χρήση των µετρητών.
Αυτή η λύση έχει υιοθετηθεί σε µεγάλο βαθµό στην Ελλάδα. Μια τρίτη λύση είναι η πλήρης
στροφή των κυβερνήσεων σε ένα σύστηµα ηλεκτρονικών πληρωµών. Μια τέταρτη λύση είναι
η αποθάρρυνση της εύκολης πρόσβασης σε µετρητά. Η παρουσία µηχανηµάτων αυτόµατης
ανάληψης (ΑΤΜ) µε δυνατότητα ανάληψης χωρίς χρέωση παρέχει απεριόριστη πρόσβαση σε
µετρητά και, κατά συνέπεια, τη δυνατότητα πληρωµής µε µετρητά στα σηµεία πώλησης. Μια
πέµπτη και τελευταία λύση είναι η παροχή κινήτρων για τη χρήση καρτών στα σηµεία
πώλησης. Πολλές καθηµερινές συναλλαγές, ειδικά όσες έχουν αξία µικρότερη των 15 ευρώ,
εξακολουθούν να πραγµατοποιούνται µε µετρητά. Η δηµιουργία κινήτρων για τη χρήση
καρτών θα συµβάλλει στον περιορισµό της χρήσης των µετρητών. Για παράδειγµα, στην
Αργεντινή παρέχεται έκπτωση ΦΠΑ 5% στις συναλλαγές µε χρεωστική κάρτα και 3% στις
αγορές µε πιστωτική κάρτα.
Στην Ελλάδα, το Ίδρυµα Οικονοµικών και Βιοµηχανικών Ερευνών (ΙΟΒΕ, 2015)
πραγµατοποίησε µια έρευνα σχετικά µε το πώς ένα τέτοιο µέτρο θα µπορούσε να µειώσει την
αδήλωτη εργασία. Στα κίνητρα συγκαταλεγόταν η µερική επιστροφή χρηµάτων για
συναλλαγές µε ηλεκτρονικά µέσα πληρωµής (ΗΜΠ), οι εκπτώσεις στο φόρο εισοδήµατος για
νοικοκυριά, αλλά και επιχειρήσεις, που επιτυγχάνουν στόχους χρήσης των ΗΜΠ στις
συναλλαγές τους και κληρώσεις δώρων για συναλλαγές µε ΗΜΠ. Τα κίνητρα συνοδεύονται
συχνά και µε διοικητικά µέτρα, όπως υποχρέωση αποδοχής ΗΜΠ και απαγόρευση της χρήσης
µετρητών για συναλλαγές µεγαλύτερης αξίας. Η θέσπιση µιας σειράς µέτρων προς αυτή την
κατεύθυνση στη Νότια Κορέα οδήγησε σε αύξηση του µεριδίου των καρτών πληρωµής σε
πάνω από 65% της ιδιωτικής κατανάλωσης το 2010, από 14,7% το 1999. Το ίδιο χρονικό
διάστηµα οι συνολικές εισπράξεις από το φόρο εισοδήµατος στη χώρα αυξάνονταν κατά
13,6%, ετησίως, ξεπερνώντας σηµαντικά τους ρυθµούς αύξησης του ΑΕΠ (6,5% κατά µέσο
όρο την περίοδο 2000-2009). Εκτός από το κράτος, κίνητρα για την αυξηµένη χρήση των
ηλεκτρονικών µέσων πληρωµής έχουν θεσπιστεί και από χρηµατοπιστωτικά ιδρύµατα. Στην
Ελλάδα, εφαρµόζονται προγράµµατα επιβράβευσης συναλλαγών µε πιστωτικές και
χρεωστικές κάρτες. Τα προγράµµατα συνήθως αφορούν συλλογή πόντων επιβράβευσης για
κάθε συναλλαγή και εξαργύρωση των πόντων µε εκπτώσεις σε συγκεκριµένες επιχειρήσεις.

81
Είναι ελάχιστα τα προγράµµατα στα οποία εφαρµόζεται η επιστροφή χρηµάτων στο τέλος µιας
διαχειριστικής περιόδου (π.χ. στο τέλος ενός µήνα). Τα κυριότερα προγράµµατα που
εφαρµόζονται στην Ελλάδα µπορούν να χωριστούν στις εξής κατηγορίες:
• Προγράµµατα επιστροφής µετρητών, είτε στον τραπεζικό λογαριασµό του καταναλωτή
είτε υπό τη µορφή αγορών σε συγκεκριµένες επιχειρήσεις.
• Προγράµµατα συλλογής πόντων επιβράβευσης. Οι πόντοι αντιστοιχούν σε δώρα,
δωροεπιταγές ή εκπτώσεις σε συγκεκριµένες επιχειρήσεις.
• Προγράµµατα συλλογής µιλίων από αεροπορικά ταξίδια, τα οποία µπορούν να
εξαργυρωθούν σε αγορά εισιτηρίων, αναβάθµιση θέσης, εκπτώσεις σε ξενοδοχεία και
άλλες προσφορές από συµµαχίες αεροπορικών εταιρειών προς τους ταξιδεύοντες.
• Προγράµµατα µε κουπόνια, στο πλαίσιο των οποίων οι καταναλωτές λαµβάνουν
εκπτωτικά κουπόνια για αγορές σε συγκεκριµένες επιχειρήσεις. Το ποσοστό έκπτωσης
είναι υψηλότερο, όταν η πληρωµή διενεργείται µε κάρτα που έχει εκδοθεί από την τράπεζα
που προσφέρει το πρόγραµµα.
Το ΙΟΒΕ (2015) πραγµατοποίησε µελέτη αναφορικά µε την αποτελεσµατικότητα των
κινήτρων που προσφέρουν οι τράπεζες στην Ελλάδα µε τη χρήση στοιχείων για ηλεκτρονικές
συναλλαγές από τυχαίο και ανώνυµο δείγµα 40 χιλιάδων ατόµων για την περίοδο 2010 έως
2014. Η οικονοµετρική ανάλυση αναδεικνύει τη θετική σχέση µεταξύ των κινήτρων που
προσφέρουν τα εγχώρια τραπεζικά ιδρύµατα και της χρήσης των καρτών πληρωµής, σε όρους
τόσο συχνότητας χρήσης όσο και σε αξία ανά συναλλαγή. Επίσης, φαίνεται ότι το πλήθος,
αλλά και η αξία συναλλαγών, είναι αυξηµένα στις µικρότερες ηλικίες, στους άνδρες, στους
εργαζόµενους και στους αποφοίτους πανεπιστηµιακών ιδρυµάτων (οµάδες ατόµων για τις
οποίες αναφέρθηκε ανωτέρω ότι έχουν υψηλότερες πιθανότητες συµµετοχής στην δήλωτη
εργασία). Εποµένως, η παροχή κινήτρων υπό τη µορφή εκπτώσεων ή επιστροφής χρηµάτων
φαίνεται να αποτελεί αποτελεσµατικό µέσο για την αύξηση της χρήσης των ΗΜΠ στην
Ελλάδα, αλλά και για τον περιορισµό του φαινοµένου της αδήλωτης εργασίας. Συγκεκριµένα,
µε βάση ετήσιες χρονοσειρές για την αξία των συναλλαγών µε κάρτες πληρωµής, για τα
φορολογικά έσοδα και το ΑΕγχΠ της χώρας στο διάστηµα των τελευταίων 15 ετών,
υπολογίζεται στη µελέτη ότι για κάθε ποσοστιαία µονάδα αύξησης της χρήσης καρτών
πληρωµής τα φορολογικά έσοδα του κράτους έχουν αυξηθεί κατά 0,24 ποσοστιαίες µονάδες.
Στις συναλλαγές όπου η φοροδιαφυγή ωφελεί αποκλειστικά την πλευρά της
επιχείρησης, όπως για παράδειγµα σε τουριστικές επιχειρήσεις ή µικρά καταστήµατα που
παραλείπουν να εκδώσουν απόδειξη χωρίς να προσφέρουν παράτυπη έκπτωση στον
καταναλωτή, η έκπτωση που θα µπορούσε να κινητοποιήσει σε µεγαλύτερο βαθµό τους
καταναλωτές ώστε να επιµένουν στην πληρωµή µε ΗΜΠ θα πρέπει να είναι αυξηµένη (5%).
Επιπλέον µέτρα που µπορεί να θεσπιστούν σε αυτήν την κατηγορία επικινδυνότητας είναι η
υποχρεωτική εγκατάσταση τερµατικών POS, επιβολή ποινών στην περίπτωση άρνησης
πληρωµής µε ΗΜΠ, κίνητρα για τους καταναλωτές που δικαιολογηµένα έχουν καταγγείλει την
άρνηση της επιχείρησης να δεχθεί ΗΜΠ, καθώς και κίνητρα για τις πολύ µικρές επιχειρήσεις,
όπως η επιδότηση για τη διάθεση των τερµατικών, µε αντίστοιχη µείωση των τραπεζικών
χρεώσεων, και δυνατότητα για συµµετοχή σε λοταρία.

Πίνακας 4: Μέτρα πολιτικής ανά τύπο συναλλαγών

Α: Χαµηλός Β: Μέτριος κίνδυνος Γ: Υψηλός κίνδυνος
κίνδυνος φοροδιαφυγής φοροδιαφυγής
φοροδιαφυγής
Κίνητρα Επιστροφή 1% της Επιστροφή 5% της Επιστροφή 10% της
αξίας συναλλαγών αξίας συναλλαγών αξίας συναλλαγών

82
 Λοταρία µέσω των
ΗΜΠ

Διοικητικά µέτρα Δυνατότητα χρήσης Υποχρεωτική Υποχρεωτική χρήση

ΗΜΠ σε όλες τις εγκατάσταση ΗΜΠ για
ΥΚΩ (ταχυδροµεία, τερµατικών POS συναλλαγές µε αξία
ΔΕΗ, ΕΥΔΑΠ κ.λπ.) πάνω από 30 ευρώ
Πηγή: ΙΟΒΕ (2015: Πίνακας 1)

Τέλος, ακόµα και η έκπτωση της τάξης του 5% του ΦΠΑ ενδέχεται να µην είναι αρκετή για τη
χρήση ΗΜΠ στις συναλλαγές εκείνες όπου ο επαγγελµατίας έχει τη δυνατότητα να µειώσει
την τελική τιµή της υπηρεσίας που προσφέρει και ταυτόχρονα ο καταναλωτής είναι
διατεθειµένος να πληρώσει χαµηλότερο αντίτιµο µε µετρητά, χωρίς να λαµβάνει την
αντίστοιχη απόδειξη (π.χ. σε κατασκευαστικές και τεχνικές εργασίες, ιατρικές υπηρεσίες κ.ά.).
Σε αυτήν την περίπτωση, η έκπτωση ανέρχεται στο 10% της αξίας συναλλαγής. Ωστόσο,
καθώς το όφελος για τους καταναλωτές σε αυτές τις περιπτώσεις ενδέχεται να φτάνει ακόµη
και το σύνολο του ΦΠΑ, η αποφυγή πληρωµής του φόρου ενδέχεται να είναι προτιµότερη για
τους καταναλωτές, ακόµα και όταν προσφέρεται αρκετά µεγάλη έκπτωση στην αξία
συναλλαγής. Σε αυτές τις περιπτώσεις, συνιστάται συµπληρωµατικά η θέσπιση λοταρίας, όπου
η αξία του πρώτου επάθλου υπερβαίνει σηµαντικά το όφελος που αποσπά ο καταναλωτής από
τη µη πληρωµή ΦΠΑ στις συναλλαγές. Και σε αυτή την περίπτωση, συνιστάται η λοταρία να
αφορά πληρωµές µε ΗΜΠ προκειµένου να ξεπεραστεί το "δικτυακό φαινόµενο", αλλά και να
περιοριστεί το διαχειριστικό κόστος που προκύπτει για τους καταναλωτές και το κράτος από
διαδικασίες όπως η συγκέντρωση αποδείξεων, η αποστολή του κωδικού της απόδειξης και
έλεγχος της ορθότητάς του. H µελέτη καταλήγει στις εξής προτάσεις πολιτικής:
• Έκπτωση κατά 1% της αξίας των συναλλαγών µε ΗΜΠ µέσω τερµατικών POS (κάρτες
πληρωµής και ηλεκτρονικό χρήµα) για αγορά αγαθών και υπηρεσιών από φυσικά πρόσωπα
σε κλάδους µε χαµηλό κίνδυνο φοροδιαφυγής
• Έκπτωση κατά 5% της αξίας των συναλλαγών µε ΗΜΠ µέσω τερµατικών POS για αγορά
αγαθών και υπηρεσιών από φυσικά πρόσωπα σε κλάδους µέτριου κινδύνου φοροδιαφυγής
• Έκπτωση κατά 10% της αξίας των συναλλαγών µε ΗΜΠ µέσω τερµατικών POS για αγορά
αγαθών και υπηρεσιών από φυσικά πρόσωπα σε κλάδους υψηλού κινδύνου φοροδιαφυγής
• Λοταρία για καταναλωτές που πραγµατοποιούν συναλλαγές µε ΗΜΠ σε κλάδους µε
υψηλό κίνδυνο φοροδιαφυγής
• Διάθεση τερµατικών POS σε όλα τα υποκαταστήµατα των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας
• Υποχρεωτική αποδοχή ηλεκτρονικών πληρωµών, µε επιδότηση για την εγκατάσταση
τερµατικών POS σε επιχειρήσεις µε ετήσιο κύκλο εργασιών µικρότερο από 150 χιλιάδες
ευρώ που δραστηριοποιούνται σε κλάδους µε µέτριο και υψηλό κίνδυνο φοροδιαφυγής και
• Υποχρεωτική χρήση ηλεκτρονικών µέσων πληρωµής για συναλλαγές µε αξία πάνω από 30
ευρώ σε κλάδους µε υψηλό κίνδυνο φοροδιαφυγής
Υπολογίζεται ότι η εφαρµογή των εξεταζόµενων µέτρων θα έχει σηµαντικό θετικό αντίκτυπο
στα φορολογικά έσοδα του κράτους, εφόσον επιτευχθούν εφικτοί στόχοι αύξησης της αξίας
συναλλαγών µε ΗΜΠ. Στο κεντρικό σενάριο των προσοµοιώσεων, το καθαρό δηµοσιονοµικό
όφελος υπολογίζεται ότι πλησιάζει τα 700 εκατοµµύρια ευρώ κατά το πρώτο έτος εφαρµογής
των µέτρων (Πίνακας 5). Στη συνέχεια, καθώς επιτυγχάνονται οι στόχοι διείσδυσης και η
χρήση ΗΜΠ εµπεδώνεται στις συνήθειες των καταναλωτών, τα κίνητρα µπορούν να
αποσυρθούν σταδιακά, οδηγώντας σε µείωση του ακαθάριστου δηµοσιονοµικού τους κόστους
και αντίστοιχη αύξηση του καθαρού δηµοσιονοµικού οφέλους. Τα επιπλέον φορολογικά έσοδα
αυξάνονται πολύ γρηγορότερα σε σχέση µε το δηµοσιονοµικό κόστος των µέτρων, καθώς
αυξάνεται η χρήση των ΗΜΠ. Από την άλλη πλευρά, µια αναποτελεσµατική εφαρµογή των

83
µέτρων µε σχετικά µικρή αύξηση της αξίας συναλλαγών µε ΗΜΠ, ενδέχεται να οδηγήσει σε
αρνητικό τελικό αποτέλεσµα για το κράτος. Αυτό το συµπέρασµα αναδεικνύει τη σηµασία του
σωστού σχεδιασµού και της κατάλληλης επικοινωνίας των µέτρων στους καταναλωτές και τις
επιχειρήσεις, καθώς και της ενεργοποίησης των ελεγκτικών αρχών στην αξιοποίηση της
αυξηµένης διαφάνειας που προσφέρει η αυξηµένη χρήση των ΗΜΠ. Επιπλέον
προαπαιτούµενο για να επιτευχθούν οι στόχοι αύξησης των φορολογικών εσόδων µέσω
αυξηµένης χρήσης ΗΜΠ είναι και η ανάκτηση της εµπιστοσύνης των πολιτών στο εγχώριο
τραπεζικό σύστηµα.

Πίνακας 5: Αναµενόµενο καθαρό δηµοσιονοµικό αποτέλεσµα (€ εκατ.) ανά σενάριο και µέτρο
πολιτικής
Μέτρο πολιτικής Νεκρό σηµείο Συντηρητικό Κεντρικό Αισιόδοξο
Επιστροφή ποσού 1% 25% 47 248 610
Επιστροφή ποσού 5% 105% -1 79 182
Επιστροφή ποσού 165% -10 90 183
10%
Λοταρία 1% 6 72 153
POS στις ΥΚΩ 0,1% 0 2 5
POS στα µικρά 1% -14 124 297
καταστήµατα
Υποχρεωτική χρήση 0% 16 82 163
ΗΜΠ
Σύνολο - 46 696 1594
Πηγή: ΙΟΒΕ (2015: Πίνακας 2)

6.4 Έµµεσοι έλεγχοι

Μέχρι τώρα, όλα τα µέτρα που έχουν προταθεί είναι µορφές άµεσων ελέγχων µε κύριο σκοπό
την αλλαγή της σχέσης κόστους-οφέλους που µπορεί να ενέχει η αδήλωτη εργασία για
επιχειρήσεις και ιδιώτες, αυξάνοντας είτε το κόστος της αδήλωτης εργασίας, είτε τα οφέλη της
δηλωµένης εργασίας. Ωστόσο, όπως φαίνεται και από την ενότητα 2.2, οι επιχειρήσεις και οι
ιδιώτες δεν ενεργούν πάντα ορθολογικά από οικονοµικής άποψης. Επίσης, συχνά λειτουργούν
ως κοινωνικές δυνάµεις οι οποίες δεν συµµορφώνονται λόγω έλλειψης εµπιστοσύνης προς το
κράτος ή επειδή δεν κατανοούν ή δεν πιστεύουν στους σκοπούς που θέλει αυτό να επιτύχει
(δηλαδή, υπάρχει έλλειψη "κατακόρυφης" εµπιστοσύνης) ή επειδή θεωρούν ότι είναι τόσο
µεγάλο το ποσοστό των ανθρώπων που δραστηριοποιούνται σε αδήλωτο καθεστώς που δεν
υπάρχει λόγος να δραστηριοποιηθούν αυτοί σε δηλωµένη βάση (δηλαδή, υπάρχει έλλειψη
"οριζόντιας" εµπιστοσύνης).
Για την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας, θα πρέπει πρώτα να αντιµετωπιστούν οι
βαθύτερες αιτίες που οδηγούν στην απουσία ευθυγράµµισης των αξιών, προτύπων και
πεποιθήσεων των πολιτών µε τους ισχύοντες νόµους και κανονισµούς. Αυτός είναι ο στόχος
που καλούνται οι έµµεσοι έλεγχοι να επιτύχουν, διορθώνοντας τις ανεπάρκειες και τις αστοχίες
των επίσηµων θεσµών που οδηγούν στην απόφαση για δραστηριοποίηση στην αδήλωτη
οικονοµία. Μέχρι σήµερα, η Ελλάδα έχει επιδείξει ελάχιστη έως ανύπαρκτη προσοχή στην
εφαρµογή ανάλογων έµµεσων ελέγχων ως µέσων αντιµετώπισης της αδήλωτης οικονοµίας.
Δεν έχουν χαραχθεί πολιτικές που να αποσκοπούν στη δηµιουργία ενός κλίµατος
εµπιστοσύνης απέναντι στην κυβέρνηση και στην ευθυγράµµιση των προτύπων, των αξιών
και των πεποιθήσεων των πολιτών όσον αφορά στη συµµόρφωση µε τους κωδικοποιηµένους
νόµους και κανονισµούς. Απαιτούνται δύο µορφές πρωτοβουλιών για την επίτευξη αυτού του
σκοπού. Πρώτον, θα πρέπει να υλοποιηθούν πρωτοβουλίες για τη µεταστροφή των προτύπων,
των αξιών και των πεποιθήσεων των πολιτών, ώστε να ευθυγραµµίζονται µε τους ισχύοντες

84
νόµους και κανονισµούς και, δεύτερον, για να επιτευχθεί κάτι τέτοιο, θα πρέπει να διορθωθούν
οι αστοχίες και οι ανεπάρκειες των επίσηµων θεσµών για υψηλότερα επίπεδα
αυτοσυµµόρφωσης στην κοινωνία.

6.4.1 Αλλαγή των ανεπίσηµων θεσµών: εκστρατείες ευαισθητοποίησης

Ο αριθµός των πολιτών που δεν κατανοεί πλήρως τους λόγους για τους οποίους καλείται να
καταβάλλει φόρους ή/και τον τρόπο αξιοποίησης των εν λόγω φόρων από τα κράτη είναι
µεγάλος. Η σύνδεση µεταξύ των δηµόσιων αγαθών και υπηρεσιών που λαµβάνουν (π.χ.
νοσοκοµεία, εκπαιδευτικά ιδρύµατα, υποδοµή συγκοινωνιών) και των καταβαλλόµενων
φόρων δεν τους έχει καταστεί απόλυτα σαφής. Μέχρι σήµερα, οι κυβερνήσεις έχουν
χρησιµοποιήσει σε γενικές γραµµές ελάχιστα µέσα µαζικής ενηµέρωσης και προώθησης,
προκειµένου να βοηθήσουν τους πολίτες να κατανοήσουν αυτήν τη σύνδεση. Ωστόσο, αν το
αποτέλεσµα που θα επιτευχθεί από τέτοιες κινήσεις είναι η καλύτερη ευθυγράµµιση των
προτύπων, των αξιών και των πεποιθήσεων της κοινωνίας µε τους κωδικοποιηµένους νόµους
και κανονισµούς των επίσηµων θεσµών αλλά και η οικειοθελής συνεργασία, τότε η ανάγκη
για την εκπαίδευση των πολιτών σε τέτοια θέµατα κρίνεται επιτακτική. Το πλεονέκτηµα της
επιδίωξης να υπάρξει οικειοθελή συνεργασία, αντί για αναγκαστική συµµόρφωση, είναι ότι
πρόκειται δυνητικά για µια µακράν πιο οικονοµική, αποτελεσµατική και βιώσιµη µέθοδο
αντιµετώπισης των παραβάσεων της φορολογικής, της ασφαλιστικής και της εργατικής
νοµοθεσίας αναφορικά µε την αδήλωτη εργασία σε σχέση µε τη διενέργεια ελέγχων για
παραβατική συµπεριφορά από αµέτρητους επιθεωρητές, αλλά και την εφαρµογή κινήτρων που
ουσιαστικά εκβιάζουν τον πληθυσµό να λειτουργήσει σε δηλωµένη βάση.
Για να επικρατήσει ένα πνεύµα οικειοθελούς συνεργασίας, απαιτούνται δύο ευρείες
µορφές επιµόρφωσης. Αφενός, και µε σκοπό την αποτροπή της ακούσιας µη συµµόρφωσης,
οι πολίτες πρέπει να επιµορφωθούν και να ενηµερωθούν σχετικά µε τα όσα απαιτεί από αυτούς
το τρέχον σύστηµα. Αφετέρου, και σε µια πιο ευρεία βάση, οι πολίτες πρέπει να επιµορφωθούν
σχετικά µε τα οφέλη και την αξία της καταβολής φόρων και επίδειξης συµµόρφωσης απέναντι
στο εργατικό δίκαιο και τους κανονισµούς περί κοινωνικής ασφάλισης, µέσα από ενηµερωτικά
προγράµµατα που τους επιδεικνύουν τα οφέλη της καταβολής φόρων και ασφαλιστικών
εισφορών και της συµµόρφωσης απέναντι στο εργατικό δίκαιο. Με αυτόν τον τρόπο, θα
καλλιεργηθεί η έµφυτη τάση συµµόρφωσης, ενώ θα ενθαρρυνθεί και η διάθεση οικειοθελούς
συµµόρφωσης.
Για την πρώτη µορφή επιµόρφωσης απαιτείται η διάθεση ευκόλως κατανοητών
πληροφοριών αναφορικά µε τις ευθύνες των πολιτών, όπως αυτές προκύπτουν από την
ισχύουσα φορολογική, ασφαλιστική και εργατική νοµοθεσία. Ένα µεγάλο µέρος των
παραβατικών συµπεριφορών λαµβάνει χώρα ακουσίως, γεγονός που οφείλεται τόσο στην
πολυπλοκότητα του συστήµατος συµµόρφωσης, όσο και στις ελλιπείς γνώσεις, τις
παρανοήσεις και τις διφορούµενες ερµηνείες της φορολογικής και εργατικής νοµοθεσίας
(Hasseldine και Li, 1999· Natrah, 2013). Εποµένως, ένας τρόπος για τη διόρθωση αυτής της
κατάστασης είναι η παροχή περισσότερων πληροφοριών στους πολίτες (Internal Revenue
Service, 2007· Vossler κ.ά., 2011). Προς το παρόν, στην Ελλάδα οι πρωτοβουλίες προς αυτήν
την κατεύθυνση είναι ελάχιστες έως ανύπαρκτες. Πέραν της απλοποίησης των διαδικασιών
συµµόρφωσης (λεπτοµερής ανάλυση στην ενότητα 6.3), θα µπορούσε να φανεί χρήσιµη και η
δηµιουργία ενοτήτων µε συχνές ερωτήσεις (FAQ) στους ιστότοπους των υπουργείων.
Σκοπός της δεύτερης -και ενδεχοµένως πιο σηµαντικής- µορφής επιµόρφωσης είναι η
επιµόρφωση των πολιτών σχετικά µε τα οφέλη και την αξία της επίδειξης συµµόρφωσης
απέναντι στους εργατικούς, φορολογικούς και ασφαλιστικούς κανονισµούς. Εποµένως, µια
πιθανή επιµέρους λύση για την αποκατάσταση αυτού του ζητήµατος είναι η εκπαίδευση των
πολιτών όσον αφορά τους σκοπούς για τους οποίους δαπανούνται οι καταβαλλόµενοι φόροι,
την αξία των συντάξεων και τη συµµόρφωση µε το εργατικό δίκαιο. Αν οι πολίτες είναι

85
ενηµερωµένοι και έχουν πλήρη γνώση των δηµόσιων αγαθών και των υπηρεσιών που
λαµβάνουν επί του παρόντος ή δυνητικά στο µέλλον σε αντίκρισµα των φόρων που
καταβάλλουν, καθώς και της σπουδαιότητας της ύπαρξης συνταξιοδοτικού συστήµατος,
ενδέχεται να είναι πιο δεκτικοί και πρόθυµοι για την καταβολή των φόρων και των
ασφαλιστικών εισφορών που τους αναλογούν (Bird κ.ά. 2006· Saeed και Shah, 2011). Ένας
τρόπος για να επιτευχθεί αυτός ο σκοπός, όπως συνέβη το 2009 στην Ελλάδα, είναι η
ενηµέρωση των φορολογουµένων για το πώς δαπανώνται οι φόροι τους, σε τι ποσοστό
αξιοποιούνται και σε ποιες δραστηριότητες του κράτους. Με αυτόν τον τρόπο, αποτυπώνονται
µε σαφήνεια τα δηµόσια αγαθά και οι υπηρεσίες στα οποία καταλήγει µέρος των φόρων. Ένας
άλλος απλός τρόπος για την επίτευξη αυτού του σκοπού είναι η ανάρτηση ενηµερωτικών
σηµάνσεων µε µηνύµατα όπως "αυτό πληρώνεται µε τους φόρους σας" σε δηµόσια τεχνικά
έργα (π.χ. σε νέους αυτοκινητόδροµους), σε ασθενοφόρα, σε αίθουσες αναµονής γιατρών, σε
νοσοκοµεία και εκπαιδευτικά ιδρύµατα, αναδεικνύοντας έτσι µε σαφή τρόπο στο κοινό ότι οι
φόροι αξιοποιούνται για την παροχή των εν λόγω δηµόσιων αγαθών και υπηρεσιών.
Για παράδειγµα, στον Καναδά η Εκπαιδευτική Μονάδα για το Φορολογικό Σύστηµα
(Tax System Learning Unit) θέτει στη διάθεση του κοινού πληροφορίες σχετικά µε το σύστηµα
φορολόγησης, αλλά και αναφορικά µε τους τρόπους που η κυβέρνηση αξιοποιεί τους
εισπραχθέντες φόρους. Μέχρι και σήµερα, η εν λόγω Μονάδα απευθύνεται σε µαθητές
Γυµνασίου και Λυκείου, ώστε να διαµορφώσει ενηµερωµένους πολίτες προτού συµµετάσχουν
ενεργά στο φορολογικό σύστηµα. Η πρωτοβουλία στέφθηκε µε επιτυχία όσον αφορά το
ενδιαφέρον και τη συµµετοχή από εκπαιδευτικά ιδρύµατα, ωστόσο, δεν έχει υπολογιστεί ο
πραγµατικός της αντίκτυπος στη συµµόρφωση, καθώς δεν υπάρχει κάποιος µηχανισµός που
να µπορεί να αξιολογήσει τη συµπεριφορά συµµόρφωσης όσων έχουν παρακολουθήσει τα
εκπαιδευτικά σεµινάρια σε σχέση µε τη συµπεριφορά µιας οµάδας ελέγχου που δεν τα έχει
παρακολουθήσει. Στην Αυστρία έχει υιοθετηθεί ένα παρόµοιο πρόγραµµα που απευθύνεται σε
σχολεία. Στο πλαίσιο αυτής της πρωτοβουλίας, υπάλληλοι των φορολογικών αρχών
πραγµατοποιούν εκπαιδευτικές συνεδρίες σχετικά µε τις µελλοντικές ευθύνες συµµόρφωσης
των µαθητών, κίνηση που έχει πραγµατοποιήσει και η Υπηρεσία Δηµοσίων Εσόδων (IRS) των
ΗΠΑ (Internal Revenue Service, 2007).
Παρόλο που υπάρχει η δυνατότητα λήψης πληροφοριών και συµβουλών µέσω
τηλεφώνου, ηλεκτρονικού ταχυδροµείου ή κατά τη διάρκεια επισκέψεων επιθεώρησης και
διατίθεται δηµοσιευµένο υλικό του ΣΕΠΕ, δεν έχει πραγµατοποιηθεί κάποια συντονισµένη
καµπάνια ευαισθητοποίησης σχετικά µε το κόστος της αδήλωτης εργασίας και τα οφέλη της
δηλωµένης εργασίας. Από τα αρµόδια φορολογικά, εργασιακά και ασφαλιστικά όργανα
παρέχονται πληροφορίες κυρίως για τις υποχρεώσεις. Εντούτοις, µια εκστρατεία
ευαισθητοποίησης θα µπορούσε να επιτύχει τα εξής: ενηµέρωση όσων εργάζονται σε
καθεστώς αδήλωτης οικονοµίας σχετικά µε το κόστος και τους κινδύνους της επιλογής τους,
ενηµέρωση εν δυνάµει απασχολούµενων σε καθεστώς αδήλωτης οικονοµίας σχετικά µε τους
κινδύνους και το κόστος, ενηµέρωση όσων εργάζονται σε καθεστώς αδήλωτης οικονοµίας
σχετικά µε τα οφέλη της νόµιµης εργασίας ή/και ενηµέρωση εν δυνάµει απασχολούµενων σε
καθεστώς αδήλωτης οικονοµία σχετικά µε τα οφέλη της επίσηµης, δηλωµένης εργασίας.
Υπάρχουν κάποιες πρώτες δειλές ενδείξεις για ότι η ανάδειξη των οφελών της
δηλωµένης εργασίας έναντι του κόστους και των κινδύνων της δραστηριοποίησης σε αδήλωτη
βάση επιφέρει καλύτερα αποτελέσµατα. Όπως εξηγούν οι Thurman κ.ά. (1984), η προβολή
των αρνητικών επιπτώσεων της αδήλωτης απασχόλησης είναι αναποτελεσµατική, καθώς όσοι
απασχολούνται σε καθεστώς αδήλωτης οικονοµίας έχουν την τάση να ακυρώνουν
οποιοδήποτε αίσθηµα ενοχής, όπως π.χ. θεωρώντας εαυτούς "µικρά ψάρια" µε ελάχιστο
αντίκτυπο σε σχέση µε τα "µεγάλα ψάρια". Συνεπώς, σε περίπτωση που πραγµατοποιηθεί µια
εκστρατεία ευαισθητοποίησης µε πρωταρχικό µέληµα την ανάδειξη του κόστους της
αδήλωτης εργασίας, τότε θα πρέπει να διασφαλιστεί ότι η λογική βάση της εν λόγω

86
εκστρατείας δεν θα διαρρεύσει σε απασχολούµενους στην αδήλωτη οικονοµία, όπως π.χ. η
δηµοσιοποίηση του µέσου επιπέδου µη συµµόρφωσης, ώστε τα εν λόγω άτοµα να µην
υποτιµήσουν τη δραστηριότητά τους σε σχέση µε τις δραστηριότητες άλλων.
Μολαταύτα, προκειµένου µια εκστρατεία να εφαρµοστεί αποτελεσµατικά, θα πρέπει
να χρησιµοποιεί ανακοινώσεις και µέσα προώθησης που θα ποικίλλουν σε µορφή και
περιεχόµενο ανάλογα µε το εκάστοτε στοχευόµενο κοινό. Η γλώσσα, τα χρησιµοποιούµενα
µέσα, ο τρόπος διατύπωσης και τα συνθήµατα που θα έχουν αποτελεσµατική επίδραση σε µια
πληθυσµιακή οµάδα, όπως στην οµάδα των νεότερων ατόµων, δεν θα ταυτίζονται µε τα
αντίστοιχα χαρακτηριστικά που απαιτούνται για άλλες οµάδες, όπως την οµάδα των
ηλικιωµένων ατόµων. Οµοίως, τα αποτελεσµατικά µέσα µίας οµάδας-στόχου, όπως οι
ανακοινώσεις σε εφηµερίδες για άτοµα µεγαλύτερης ηλικίας, δεν θα έχουν εξίσου θετικά
αποτελέσµατα π.χ. για τη νεότερη γενιά που χρησιµοποιεί σε πολύ µεγάλο βαθµό το διαδίκτυο.
Όπως έχει αποδειχθεί και σε άλλους τοµείς της διαφήµισης, η αξιοποίηση της δύναµης
γνωστών προσωπικοτήτων µπορεί να συµβάλλει θετικά στην άσκηση επιρροής στο κοινό-
στόχο. Σε περίπτωση που χρησιµοποιηθούν ως µέσο επιρροής από τις εκάστοτε διοικήσεις
διασηµότητες ή/και διαµορφωτές της κοινής γνώµης, όπως αναφέρουν και οι Lessing και Park
(1978), τότε είναι απαραίτητο να γίνει η διάκριση µεταξύ τριών ειδών εκστρατείας. Πρώτον,
υπάρχουν οι ενηµερωτικές εκστρατείες, σύµφωνα µε τις οποίες οι πολίτες που έχουν ελλιπείς
γνώσεις βασίζονται στην άποψη των διαµορφωτών γνώµης για να λάβουν τις πληροφορίες που
αναζητούν, όπως αξιοσέβαστων οικονοµικών εµπειρογνωµόνων που εµφανίζονται σε
τηλεοπτικές διαφηµίσεις, ενηµερωτικές εκποµπές και άρθρα εφηµερίδων. Δεύτερον, είναι οι
ωφελιµιστικές εκστρατείες, µε τις οποίες παρέχονται κίνητρα στους πολίτες µέσω της
δηµοσιοποίησης ατόµων που επιβραβεύτηκαν ή τιµωρήθηκαν, όπως συµβαίνει στις
περιπτώσεις δηµοσιοποίησης των ονοµάτων ατόµων που εκπληρώνουν τις φορολογικές τους
υποχρεώσεις ή φοροδιαφεύγουν. Τέλος, ένας τρίτο είδος εκστρατείας είναι η καµπάνιες
έκφρασης αξίας, κατά τις οποίες οι πολίτες ενθαρρύνονται να ακολουθήσουν το παράδειγµα
θετικών προτύπων συµπεριφοράς, όπως µέσω της προβολής της τακτοποίησης των
φορολογικών υποχρεώσεων από διάσηµους τηλεοπτικούς και κινηµατογραφικούς αστέρες,
αθλητές, επιστήµονες, πολιτικούς και µεγαλοεπιχειρηµατίες, προωθώντας τους ως
παραδείγµατα προς µίµηση για τους νοµοταγείς πολίτες.
Επιπλέον, δεν είναι απαραίτητο αυτές οι εκστρατείες ευαισθητοποίησης να
διενεργούνται πάντα από κρατικά όργανα. Μπορούν επίσης να πραγµατοποιούνται από
κοινωνικούς εταίρους, όπως οργανώσεις εργοδοτών ή εργαζοµένων, σε ανεξάρτητη βάση ή σε
συνεργασία µε το κράτος. Για παράδειγµα, στη Σουηδία έχουν πραγµατοποιηθεί εκστρατείες
από εργοδότες µε σκοπό την πάταξη της αδήλωτης οικονοµίας και εργασίας τόσο στον
κατασκευαστικό κλάδο, όσον και στον κλάδο των υπηρεσιών ταξί. Στο µεταξύ, ο βουλγαρικός
Σύνδεσµος Βιοµηχάνων πραγµατοποιεί µια εκστρατεία υπό τον τίτλο "Όλα στο φως"
(www.nasvetlo.net) από το 2007, µε βασική επιδίωξη την ευρύτερη διάδοση των αρνητικών
επιπτώσεων της αδήλωτης οικονοµίας και εργασίας, ενώ στον Καναδά υλοποιήθηκε µια
εθνική διαφηµιστική καµπάνια ευαισθητοποίησης µε τίτλο "Ζητήστε το εγγράφως" ( µε
επίσηµα έγγραφα), προκειµένου να ενηµερωθούν οι χρήστες αδήλωτης εργασίας για τους
κινδύνους που ενέχει η απασχόληση αναδόχων επισκευαστικών εργασιών και συντήρησης, σε
συνεργασία µε τη φορολογική διοίκηση και το Σύνδεσµο Οικοδόµων και Τεχνιτών του
Καναδά (Home Builders’ Association).

6.4.2 Μεταρρύθµιση των επίσηµων θεσµών

Αν δεν αναδειχθούν και διορθωθούν οι αστοχίες των επίσηµων θεσµών που οδηγούν στην
ανυπαρξία ευθυγράµµισης µεταξύ της ηθικής των πολιτών και της ηθικής του κράτους, και
κατά συνέπεια στη διάδοση της αδήλωτης εργασίας, τότε η επιδίωξη αλλαγών στα πρότυπα,
τις αξίες και τις πεποιθήσεις είναι άσκοπη. Για παράδειγµα, όπως διαπιστώνουν οι Matsaganis

87
κ.ά. (2012), υπάρχει µια σύγκρουση µεταξύ των στόχων επίτευξης δηµοσιονοµικής
εξοικονόµησης σε βραχυπρόθεσµη βάση και εκσυγχρονισµού της δηµόσιας διοίκησης σε
µακροπρόθεσµη βάση, καθώς και ότι θα πρέπει να επιλεγούν µακροβιότερες λύσεις που θα
διασφαλίσουν ότι η Ελλάδα µπορεί να λειτουργήσει ως σύγχρονο κράτος. Προκειµένου να
αντιµετωπιστούν αυτές οι αστοχίες των επίσηµων θεσµών και να δεσµευτούν σε µεγαλύτερο
βαθµό οι πολίτες όσον αφορά στη συµµόρφωσή τους, θα πρέπει να εφαρµοστούν δύο είδη
ευρείας προσέγγισης. Αφενός, θα πρέπει να γίνουν αλλαγές στις διαδικασίες των επίσηµων
θεσµών. Αφετέρου, θα πρέπει να εξεταστούν οι συνθήκες που διαµορφώνουν οι επίσηµοι
θεσµοί, ιδίως όσον αφορά την αντιµετώπιση των κενών των επίσηµων θεσµών (π.χ. απουσία
προνοιακής προστασίας). Καθεµία εξ αυτών των προσεγγίσεων εξετάζεται στο παρόν,
ξεκινώντας από τις διαδικασίες των επίσηµων θεσµών.
Με την αλλαγή των διαδικασιών των επίσηµων θεσµών, αντιµετωπίζονται δύο βασικοί
τύποι αστοχιών. Αφενός, η αλλαγή των διαδικασιών διευθετεί τις ανεπάρκειες των επίσηµων
θεσµών, ή την ανορθολογική κατανοµή πόρων από τους επίσηµους θεσµούς, όπως όταν οι
επίσηµοι θεσµοί επιδιώκουν να προστατεύουν ή µεγιστοποιούν τις οικονοµικές προσόδους για
τάξεις προνοµιούχων, ή όταν το κράτος καθίσταται αιχµάλωτο αυτών των τάξεων
προνοµιούχων, µε αποτέλεσµα η πλειονότητα να µην λαµβάνει ένα δίκαιο µερίδιο ως
αντάλλαγµα για τη συνεισφορά του, ή να υποβάλλεται σε υπερβολικά επαχθείς φόρους,
κανονισµούς εγγραφής και αδειοδότησης και έξοδα.
Αφετέρου, η αλλαγή των διαδικασιών αντιµετωπίζει τις αδυναµίες και την αστάθεια
των επίσηµων θεσµών, οι οποίες εκδηλώνονται µε την έλλειψη ικανότητας και δυνατότητας
επιβολής της νοµοθεσίας ή/και µε τη συνεχή µεταβολή των επίσηµων "κανόνων του
παιχνιδιού" σχετικά µε το τι είναι αποδεκτό, γεγονός που οδηγεί τους πολίτες στην απόρριψη
των διαρκώς µεταβαλλόµενων επίσηµων κανόνων υπέρ των δικών τους σταθερότερων
άγραφων κοινωνικών κανόνων. Αυτά τα τρωτά σηµεία λειτουργίας των επίσηµων θεσµών
οδηγούν στην ανυπαρξία ευθυγράµµισης µεταξύ της ηθικής των πολιτών και της ηθικής του
κράτους. Για να υπάρξει αλλαγή αυτού του σκηνικού, θα πρέπει να µεταβληθούν οι
διαδικασίες, προκειµένου να διασφαλιστεί ότι υπάρχει διαδικαστική δικαιοσύνη και
διαδικαστική και διανεµητική αµεροληψία. Αυτή η αλλαγή νοοτροπίας θα αποµακρύνει τους
δηµόσιους θεσµούς από τη λογική του κλέφτη και του αστυνόµου και θα διαµορφώσει έναν
πιο φιλικό προς τον πολίτη προσανατολισµό. Καθεµία εξ αυτών των πτυχών εξετάζεται
παρακάτω.
Διαδικαστική δικαιοσύνη. Ο βαθµός στον οποίο οι πολίτες θεωρούν ότι αντιµετωπίζονται από
την κυβέρνηση µε σεβασµό, αµεροληψία και υπευθυνότητα επηρεάζει σε σηµαντικό βαθµό τη
διάθεση τους για οικειοθελή συνεργασία (Hartner κ.ά., 2008· Murphy κ.ά., 2009· Torgler και
Schneider, 2007). Ο Leventhal διατύπωσε τα εξής έξι θεµελιώδη κριτήρια όσον αφορά τη
δικαιοσύνη:
(i) Συνέπεια: οι διαδικασίες πρέπει να είναι συνεπείς, ανεξαρτήτως ατόµου και
χρονικής στιγµής, κανείς δεν υπόκειται σε ευνοϊκή ή δυσµενή µεταχείριση.
(ii) Καταστολή προκαταλήψεων: αποφυγή των προσωπικών προθέσεων και
προκαταλήψεων από άτοµα που είναι υπεύθυνα για τη λήψη αποφάσεων.
(iii) Ακρίβεια: πρέπει να εξαντλούνται όλες οι πηγές πληροφόρησης, ώστε οι αποφάσεις
να βασίζονται σε πλήρη και ορθά δεδοµένα.
(iv) Διορθωσιµότητα: δυνατότητα προσαρµογής ή αναθεώρησης των ληφθεισών
αποφάσεων.
(v) Δυνατότητα εκπροσώπησης: θα πρέπει να λαµβάνονται υπόψη οι απόψεις και τα
συµφέροντα όλων των εµπλεκόµενων µερών.
(vi) Ηθική: οι διαδικασίες πρέπει να συνάδουν µε τις επικρατούσες ηθικές αξίες.

88
Τα κριτήρια του Leventhal αφορούν κυρίως τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων. Ωστόσο, οι
Bies και Moag (1986) υποστηρίζουν ότι είναι εξίσου σηµαντικό να ληφθούν υπόψη οι
διαπροσωπικές αλληλεπιδράσεις καθώς και ο χαρακτήρας σεβασµού και αµεροληψίας της
µεταχείρισης (δηλαδή, αλληεπιδραστική δικαιοσύνη ). Τα ποσοστά συµµόρφωσης είναι
ιδιαιτέρως υψηλά, όταν οι πολίτες θεωρούν ότι υπάρχει αλληλεπιδραστική δικαιοσύνη. Η
ευγενική µεταχείριση, η αντιµετώπιση µε αξιοπρέπεια και σεβασµό, η δυνατότητα έκφρασης
προσωπικής άποψης και η επίδειξη ειλικρινούς σεβασµού απέναντι στα δικαιώµατα και την
κοινωνική θέση των πολιτών συµβάλλουν θετικά στην επίδειξη µεγαλύτερης συµµόρφωσης
(Gangl κ.ά., 2013· Hartner κ.ά., 2008).
Κατά συνέπεια, το κράτος θα πρέπει να υιοθετήσει µια προσέγγιση φιλικότερη προς
τους πολίτες, µε µεταχείριση που δείχνει σεβασµό και αξιοπρέπεια. Με αυτήν τη στροφή από
την εφαρµογή καταναγκαστικών µέτρων σε ένα πιο φιλικό πνεύµα συνεργασίας, επιδιώκεται
η µείωση της επιβολής της αναγκαστικής συµµόρφωσης. Όσο περισσότερο βασίζονται στην
εµπιστοσύνη οι κανονιστικές αλληλεπιδράσεις, τόσο µεγαλύτερες είναι οι πιθανότητες για
οικειοθελή συµµόρφωση.
Διαδικαστική αµεροληψία. Τα άτοµα που τυγχάνουν διαδικαστικώς αµερόληπτης µεταχείρισης
από έναν φορέα έχουν περισσότερες πιθανότητες να δείξουν εµπιστοσύνη απέναντι στον εν
λόγω φορέα, προθυµία για τις ληφθείσες αποφάσεις και τήρηση των εντολών του (Murphy,
2005). Εάν κάποιος πολίτης για τον οποίο διαπιστώθηκε ότι παραβαίνει το νόµο δεν πληρώσει
πρόστιµο, αλλά άλλοι πολίτες που έχουν διαπράξει την ίδια παράβαση κληθούν να πληρώσουν
πρόστιµο, τότε οι τελευταίοι θα θεωρήσουν ότι τυγχάνουν άδικης µεταχείρισης. Η αµεροληψία
είναι ένας από τους σηµαντικότερους παράγοντες διαµόρφωσης της συµπεριφοράς
συµµόρφωσης (Hartner κ.ά., 2011· Kirchgässner, 2010, 2011· Molero και Pujol, 2012). Αν οι
πολίτες αισθανθούν ότι η µεταχείρισή τους δεν είναι δίκαιη, τότε το ποσοστό µη συµµόρφωσης
εκτοξεύεται (Bird κ.ά., 2006). Όπου επικρατεί αίσθηµα αδικίας είτε σε απόλυτους όρους (π.χ.
όσοι πιστεύουν ότι η φορολογία είναι εξαιρετικά υψηλή, ότι γίνεται κατασπατάληση του
δηµόσιου χρήµατος) είτε σε σχετικούς όρους (π.χ. τα εικαζόµενα επίπεδα φοροδιαφυγής
άλλων πολιτών), το αποτέλεσµα είναι η αύξηση του ποσοστού µη συµµόρφωσης. Πράγµατι,
και όπως αναλύθηκε ανωτέρω, οι πολίτες µπορούν να αιτιολογούν τη δική τους µη
συµµόρφωση µε βάση την εικαζόµενη µη συµµόρφωση άλλων. Αν το εύρος της αδήλωτης
οικονοµίας θεωρείται ότι είναι εκτεταµένο, τότε οι πολίτες έχουν τη δικαιολογία που
χρειάζονται για να υιοθετούν στάση µη συµµόρφωσης. Φυσικά, αυτή η συµπεριφορά έχει
αρνητικές επιπτώσεις για τις φορολογικές διοικήσεις. Αν οι αρχές δηµοσιοποιούν το
εκτεταµένο εύρος της αδήλωτης οικονοµίας, στην ουσία δηµιουργούν τις συνθήκες για την
έκφραση ακόµα µεγαλύτερου αισθήµατος αγανάκτησης και για ακόµα µεγαλύτερη συµµετοχή
στην αδήλωτη οικονοµία από άτοµα που διαφορετικά ενδέχεται να µην είχαν προβεί σε
αδήλωτη εργασία. Οµοίως, αν ο παραβάτης θεωρήσει ότι οι φορολογικές διοικήσεις έχουν
αποδοκιµαστική συµπεριφορά µε την ένδειξη έλλειψης σεβασµού ή στιγµατισµού, όπως π.χ.
µε τη χρήση αρνητικών χαρακτηρισµών (π.χ. κλέφτης, φοροφυγάς), η παραβατική
συµπεριφορά θα επαναληφθεί, καθώς ο πολίτης εξωτερικεύει τις κατηγορίες που του
προσάπτονται και νιώθει αποξενωµένος (Murphy και Harris, 2007).
Διανεµητική αµεροληψία. Η συµµόρφωση ενός πολίτη µε τους κωδικοποιηµένους νόµους και
κανονισµούς και η µη συµµετοχή σε δραστηριότητες αδήλωτης οικονοµίας καθορίζεται σε
µεγάλο βαθµό από το αν ο ίδιος θεωρεί ότι λαµβάνει τα αγαθά και τις υπηρεσίες που
αναλογούν στους φόρους που καταβάλλει (Richardson και Sawyer, 2001). Οι φόροι είναι,
άλλωστε, το τίµηµα των δηµοσίων αγαθών και υπηρεσιών που παρέχονται από την κυβέρνηση.
Αν οι πολίτες θεωρούν ότι τα συµφέροντά τους εκπροσωπούνται σωστά από τους επίσηµους
θεσµούς και λαµβάνουν δηµόσια αγαθά και υπηρεσίες που πιστεύουν ότι είναι αντάξια των
φόρων που καλούνται να καταβάλλουν, τότε ταυτίζονται περισσότερο µε τους σκοπούς τους

89
κράτους και αυξάνεται η προθυµία συνεισφοράς τους. Όπως αναφέρει το ΔΝΤ (2013: 18): "Η
κατανοµή των φορολογικών βαρών σε µια κοινωνία και η πεποίθηση ότι όλοι πληρώνουν αυτό
που τους αναλογεί παίζει καθοριστικό ρόλο στην επίδειξη µεγαλύτερης στήριξης για την
επίτευξη των στόχων δηµοσιονοµικής αναπροσαρµογής. … Μέχρι σήµερα, στην Ελλάδα το
µεγαλύτερο βάρος των φορολογικών αναπροσαρµογών έχουν σηκώσει οι µισθωτοί
εργαζόµενοι και οι συνταξιούχοι, ενώ τα πλουσιότερα οικονοµικά στρώµατα, όπως οι
αυτοαπασχολούµενοι (π.χ. γιατροί, δικηγόροι) και άλλα άτοµα υψηλής οικονοµικής
επιφάνειας, έχουν παραµείνει εκτός της απόχης της εφορίας."
Αν οι πολίτες δεν λαµβάνουν τα αγαθά και τις υπηρεσίες που πιστεύουν ότι είναι
αντάξια των φόρων που καταβάλλουν, τότε αυξάνεται το ποσοστό µη συµµόρφωσης. Αυτό
µπορεί να συµβεί, για παράδειγµα, όταν τα επίπεδα διαφθοράς είναι ιδιαιτέρως υψηλά και ο
πολίτης έχει ελάχιστη εµπιστοσύνη στους επίσηµους θεσµούς. Σε τέτοιες περιπτώσεις, υπάρχει
ελάχιστη θέληση και κίνητρο συνεργασίας. Γενικά, η ύπαρξη διαφθοράς ελαχιστοποιεί τη
διάθεση των πολιτών για συµµόρφωση, προξενώντας ένα αίσθηµα αγανάκτησης. Οι πολίτες
νιώθουν προδοµένοι, αν πιστεύουν ότι η διαφθορά είναι υψηλή και δεν γίνεται σωστή
αξιοποίηση των εσόδων από τους φόρους που καταβάλλουν (Torgler, 2007, 2012). Όπως
διατυπώνεται από τον Kirchgässner (2010, σελ. 28), "Αν η καταβολή φόρων γίνεται µε
αναγκαστικό τρόπο, τότε τα φορολογικά έσοδα θα πρέπει να αξιοποιούνται µε υπεύθυνο τρόπο
από τις δηµόσιες αρχές και η σχέση πολιτείας-πολίτη να είναι σχέση συνεργασίας (και όχι
αυταρχισµού)." Συνάγεται, λοιπόν, το συµπέρασµα ότι οι κυβερνήσεις πρέπει να εκπαιδεύουν
τους πολίτες σχετικά µε το πώς δαπανώνται οι φόροι που καταβάλλουν. Σε περιπτώσεις κατά
τις οποίες οι πολίτες δεν γνωρίζουν ή δεν κατανοούν πλήρως ότι τα δηµόσια αγαθά και οι
υπηρεσίες παρέχονται µέσω της καταβολής των φόρων, η συµµόρφωσή τους είναι χαµηλότερη
σε σχέση µε τους πολίτες που γνωρίζουν πλήρως ότι τα δηµόσια αγαθά και οι υπηρεσίες που
απολαµβάνουν παρέχονται µέσω της φορολόγησής τους και συµφωνούν µε τον τρόπο
αξιοποίησης των φόρων (Lillemets, 2009). Συνεπώς, είναι εξαιρετικά σηµαντικό να εξηγήσει
η ελληνική κυβέρνηση στους φορολογούµενους πώς δαπανώνται τα χρήµατά τους.

Αλλαγή των συνθηκών που διαµορφώνουν οι επίσηµοι θεσµοί

Οι αλλαγές στις διαδικασίες των επίσηµων θεσµών δεν είναι η µόνη µεταβολή που απαιτείται
για την αύξηση της οικειοθελούς συµµόρφωσης. Όπως περιγράφεται στην ενότητα 2.1 και
στην ενότητα 4, το ευρύτερο εργασιακό και προνοιακό πλαίσιο επηρεάζει το µέγεθος της
αδήλωτης οικονοµίας σε µια χώρα. Οι µεγαλύτερες αδήλωτες οικονοµίες συνδέονται άµεσα
µε χαµηλότερο κατά κεφαλήν ΑΕγχΠ, δυσκίνητη γραφειοκρατία και υψηλότερα επίπεδα
διαφαινόµενης διαφθοράς στον δηµόσιο τοµέα, χαµηλότερα επίπεδα δαπανών για κοινωνική
προστασία, λιγότερο αποτελεσµατικά συστήµατα κοινωνικών µεταβιβάσεων και υψηλότερα
επίπεδα ανισότητας και στέρησης. Συνεπώς, η αντιµετώπιση της αδήλωτης οικονοµίας δεν
αφορά αποκλειστικά στην επιβολή διαφορετικών κυρώσεων και την αύξηση του κινδύνου
εντοπισµού ή την παροχή κινήτρων για την εργασία σε καθεστώς δηλωµένης οικονοµίας.
Απαιτεί επίσης την εισαγωγή αλλαγών σε µακροοικονοµικό και κοινωνικό επίπεδο, εφόσον ο
στόχος είναι να περιοριστεί. Αν δεν επιτευχθεί αυτός ο στόχος, θα συνεχίσει να υφίσταται µια
ασυµµετρία µεταξύ των επίσηµων και ανεπίσηµων θεσµών της χώρας και η αδήλωτη εργασία
θα παραµείνει διαδεδοµένη.

90
7. ΕΘΝΙΚΟ ΣΧΕΔΙΟ ΔΡΑΣΗΣ: ΣΥΣΤΑΣΕΙΣ ΠΟΛΙΤΙΚΗΣ ΚΑΙ ΧΡΟΝΙΚΟΣ
ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΣΜΟΣ ΕΝΕΡΓΕΙΩΝ

7.1 Εθνικό Σχέσιο Δράσης

Έως πρόσφατα, οι κυβερνήσεις επιχειρούσαν να αντιµετωπίσουν την αδήλωτη εργασία
ουσιαστικά επιδιώκοντας να την καταστείλουν. Σήµερα, ωστόσο, οι περισσότερες
κυβερνήσεις δεν επιχειρούν πλέον να εξαρθρώσουν την αδήλωτη οικονοµία. Αντιθέτως,
αναγνωρίζεται σε όλο και µεγαλύτερο βαθµό ότι επιχειρούν να µετακινήσουν την αδήλωτη
οικονοµία προς τη δηλωµένη οικονοµία (Dekker κ.ά.., 2010· Eurofound, 2013· European
Commission, 2007a, ILO, 2015· Small Business Council, 2004, Williams, 2006a· Williams
και Nadin, 2012a,b, 2013, 2014). Η λογική αυτής της µετακίνησης αναλύεται σε πολλαπλά
επίπεδα.
Για τις κυβερνήσεις, τα οφέλη της µετακίνησης της αδήλωτης εργασίας στη δηλωµένη
οικονοµία είναι ότι έτσι βελτιώνονται τα δηµόσια έσοδα, µε αποτέλεσµα να υπάρχει η
δυνατότητα αύξησης των δαπανών για έργα κοινωνικής ενσωµάτωσης και κινητικότητας
(Williams και Windebank, 1998). Παρέχεται επίσης η δυνατότητα να δηµιουργηθούν
περισσότερες θέσεις δηλωµένης εργασίας και διευκολύνεται η ενοποίηση της πολιτικής για
την αδήλωτη οικονοµία µε τις προσεγγίσεις πολιτικής για την επιχειρηµατικότητα και την
κοινωνική ένταξη (Dekker κ.ά., 2010; Ευρωπαϊκή Επιτροπή, 2007a). Δεδοµένου ότι ένα
µεγάλο ποσοστό της αδήλωτης εργασίας είναι µη µισθωτή δραστηριότητα, η επιδίωξη να
εξαλειφθεί η αδήλωτη οικονοµία θα µπορούσε να οδηγήσει σε µια κατάσταση όπου η
κυβέρνηση από τη µία πλευρά θα καταστέλλει ακριβώς την επιχειρηµατικότητα και την
επιχειρηµατική κουλτούρα που προσπαθεί, από την άλλη µεριά, να ενισχύσει. Αντίστοιχα,
δεδοµένου ότι η εργασία στην αδήλωτη οικονοµία περιλαµβάνει και πληρωµένες
εξυπηρετήσεις στο πλαίσιο στενών κοινωνικών σχέσεων που λαµβάνουν χώρα µε λογικές
αναδιανοµής, αλλά και παροχής βοήθειας στους άλλους, η καταστολή της αδήλωτης
οικονοµίας θα µπορούσε επίσης να οδηγήσει σε µια κατάσταση όπου η κυβέρνηση θα
εξαλείψει ακριβώς την ενεργή συµµετοχή των πολιτών στα κοινά που επιθυµεί να
καλλιεργήσει. Προσπαθώντας να τιθασσεύσει την αδήλωτη οικονοµία διευκολύνοντας τη
µετακίνησή της προς τη δηλωµένη οικονοµία, αντί να προσπαθεί να εξαλείψει την πρώτη, οι
αντιφάσεις αυτές αντιµετωπίζονται. Υπάρχει µια ενοποίηση της κρατικής πολιτικής απέναντι
στην αδήλωτη οικονοµία και µια ενεργοποίηση πολιτικών που έχουν ως στόχο την ενίσχυση
της επιχειρηµατικότητας και της ενεργούς συµµετοχής στα κοινά. Η µετακίνηση της αδήλωτης
οικονοµίας προς τη δηλωµένη οικονοµία, πάντως, δεν αποφέρει οφέλη µόνο για το κράτος.
Σε ό,τι αφορά τις νόµιµες επιχειρήσεις, αποτρέπει τον αθέµιτο ανταγωνισµό και
επιτρέπει στην επιχειρηµατική κοινότητα να υιοθετήσει "υψηλά", και όχι "χαµηλά" πρότυπα,
υιοθετώντας ανώτερου επιπέδου ρυθµιστικά ρότυπα για τις συνθήκες εργασίας, όπως για
παράδειγµα πρότυπα υγιεινής, ασφάλειας και εργασίας (Williams και Windebank, 1998). Στο
µεταξύ, τα κύρια οφέλη για τους αδήλωτους εργαζόµενους είναι ότι θα µπορούν να επιτύχουν
τα ίδια επίπεδα νοµικής προστασίας που ισχύουν για τους δηλωµένους εργαζόµενους (ILO,
2015b). Περαιτέρω, για τους πελάτες τα πλεονεκτήµατα της νοµιµοποίησης της αδήλωτης
οικονοµίας είναι ότι θα µπορούν να επωφελούνται από τη δυνατότητα δικαστικής προσφυγής
σε περίπτωση ανεπαρκούς ποιότητας της παρασχεθείσας εργασίας, να έχουν πρόσβαση σε
ασφαλιστική κάλυψη, να απολαµβάνουν εγγυήσεις για την εκτελεσθείσα εργασία και να
αισθάνονται µεγαλύτερη βεβαιότητα για το ότι τηρούνται οι σχετικοί κανονισµοί υγιεινής και
ασφάλειας (Williams και Martinez, 2014c). Στόχος των περισσότερων κυβερνήσεων, λοιπόν,
είναι πλέον λιγότερο να πατάξουν και περισσότερο να νοµιµοποιήσουν την αδήλωτη
οικονοµία. Πώς λοιπόν µπορεί να επιτευχθεί αυτό;
Το Εθνικό Σχέδιο Δράσης για την αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας συνιστά µια ολιστική
προσέγγιση, η οποία βασίζεται στη διάγνωση του χαρακτήρα που έχει σήµερα η αδήλωτη

91
οικονοµία στην Ελλάδα και αντιµετωπίζει την κατάσταση αυτή αξιοποιώντας την πλήρη κλίµακα
άµεσων και έµµεσων ελέγχων, αλλά ταυτόχρονα επιδιώκοντας τόσο την αναγκαστική
συµµόρφωση, όσο και την οικειοθελή συνεργασία. Στον Πίνακα 6 παρατίθενται τα µέτρα
πολιτικής που απαιτούνται στην Ελλάδα για την επίτευξη των παραπάνω.

92
 Πίνακας 5. ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΕΝΟΣ ΕΘΝΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ ΔΡΑΣΗΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗ ΤΗΣ ΑΔΗΛΩΤΗΣ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ

Δραστηριότητα Σκεπτικό Αναµενόµενο Αποτέλεσµα Εµπλεκόµενοι

ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΤΗΣ
ΚΑΤΑΠΟΛΕΜΗΣΗΣ ΤΗΣ
ΑΔΗΛΩΤΗΣ ΕΡΓΑΣΙΑΣ:
1. Υλοποίηση µίας ολιστικής • Η οργάνωση της καταπολέµησης της αδήλωτης εργασίας (σε ό,τι • Έτσι θα προκύψει µια Προεδρία της
και χρονικά καθορισµένης, αφορά τη στρατηγική, τις λειτουργίες και την συγκέντρωση συντονισµένη εθνική στρατηγική, η Κυβέρνησης και
ολοκληρωµένης στοιχείων) αυτή τη στιγµή είναι κατακερµατισµένη σε διάφορα οποία προς το παρόν δεν υπάρχει, Υπουργεία Εργασίας,
στρατηγικής για την υπουργεία, τµήµατα, υποτοµείς και υπηρεσίες που εργάζονται καθώς και ορισµένα συγκεκριµένα Κοινωνικής
αντιµετώπιση της αδήλωτης µεµονωµένα, µε περιορισµένη συνεργασία ή ενοποιηµένη µέτρα για όσους είναι ιδιαίτερα Ασφάλισης και
εργασίας τακτική και ενέργειες. ευάλωτοι στην αδήλωτη εργασία, Κοινωνικής
• Είναι, ωστόσο απαραίτητο, προκειµένου να αντιµετωπιστεί όπως, µεταξύ άλλων, οι νέοι, οι Αλληλεγγύης και
αποτελεσµατικά η αδήλωτη εργασία, να υπάρξει µια ενοποίηση µετανάστες και οι πρόσφυγες. Οικοκοµικών, καθώς
στις στρατηγικές, τις λειτουργίες και τη γνώση όλων των • Η δηµιουργία µιας τέτοιας και το ΕΣΥΚΑ που
κρατικών υπηρεσιών και των κοινωνικών εταίρων σε µια ολιστικής, ολοκληρωµένης και έχουν την ευθύνη για
συντονισµένη προσέγγιση. χρονικά καθορισµένης στρατηγικής τις βασικές πτυχές της
• Η δηµιουργία µηχανισµών συντονισµού υπό την ευθύνη ενός προσέγγισης θα στείλει ένα µήνυµα αδήλωτης εργασίας,
υφιστάµενου Εθνικού Συντονιστικού Φορέα, ο οποίος θα σε όσους εµπλέκονται στην κοινωνικοί εταίροι και,
προκύψει µέσα από τριµερή διάλογο, θα προσφέρει τη αδήλωτη εργασία ότι το κράτος ενδεχοµένως,
δυνατότητα διαµόρφωσης και υλοποίησης µιας ολιστικής, αντιµετωπίζει µε σοβαρότητα αυτό επιµέρους οµάδες σε
ολοκληρωµένης στρατηγικής. το ζήτηµα (σε συνεργασία µε τους κλαδικό επίπεδο.
• Ο φορέας αυτός θα πρέπει να εστιάσει στον καθορισµό κοινωνικούς εταίρους). Κοινωνικοί εταίροι
στρατηγικών στόχων οι οποίοι θα µπορούν να υιοθετηθούν • Η χρήση δεικτών ΚΡΙ για τη
µεµονωµένα ή από κοινού από τα διάφορα Υπουργεία και µέτρηση της προόδου σε σχέση µε
υπηρεσίες που εµπλέκονται στην καταπολέµηση της αδήλωτης τους στρατηγικούς στόχους
εργασίας, καθώς και από τους κοινωνικούς εταίρους. Οι στόχοι SMART θα διευκολύνει τον
θα πρέπει να ακολουθούν την αρχή SMART (Συγκεκριµένοι εκσυγχρονισµό των δηµόσιων
(Specific), Μετρήσιµοι (Measurable), Επιτεύξιµοι (Achievable), υπηρεσιών κσαι την ανάπτυξη ενός
Συναφείς (Relevant) και Χρονικά Καθορισµένοι (Time-bound). πιο αποτελεσµατικού και
Για τη µέτρηση της προόδου σε σχέση µε αυτούς τους αποδοτικού συστήµατος δηµόσιας
στρατηγικούς στόχους, θα πρέπει να καταρτιστούν βασικοί διοίκησης.
δείκτες απόδοσης (KPI) για όλα τα Υπουργεία που εµπλέκονται
στην καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας. Αυτοί οι δείκτες
KPΙ θα πρέπει να αναπτύσσονται κλιµακωτά προς τα κάτω, σε
επίπεδο µονάδας και σε επιµέρους στόχους που θα εφαρµόζονται
οριζοντίως και καθέτως στα διάφορα Υπουργεία και υπηρεσίες.

93
ΑΜΕΣΟΙ ΕΛΕΓΧΟΙ
Μέτρα Αποτροπής
2. Βελτίωση της • Δεν είναι λειτουργικά όλα τα ηλεκτρονικά συστήµατα εξόρυξης • Αυτό θα οδηγήσει σε ενοποίηση Προεδρία της
αποτελεσµατικότητας των δεδοµένων, ενώ υπάρχει έλλειψη πλήρους διαµοιρασµού των των διαφόρων στοιχείων και θα Κυβέρνησης
ηλεκτρονικών συστηµάτων δεδοµένων σε αυτά τα συστήµατα όποτε απαιτείται. καθιστούσε εφικτή την ΣΕΠΕ
για εξόρυξη δεδοµένων, • Το πρόβληµα αυτό δεν είναι αποκλειστικά τεχνοκρατικό· είναι αποτελεσµατική εξόρυξη Γενική Γραµµατεία
διαλειτουργικότητα των και οργανωτικό και πρέπει να επιλυθεί. Σήµερα οι επιµέρους δεδοµένων από το σύνολο των Πληροφοριακών
βάσεων δεδοµένων και εµπλεκόµενοι φορείς δείχνουν να είναι απρόθυµοι να κρατικών υπηρεσιών. Συστηµάτων
ανταλλαγή δεδοµένων. κοινοποιήσουν τα στοιχεία τους σε άλλους φορείς, και καθένας • Οι ελεγκτές θα λαµβάνουν Υπουργείο
εξ αυτών επιθυµεί να υπερισχύσει το δικό του πληροφοριακό καλύτερη πληροφόρηση ώστε να Οικονοµικών
σύστηµα ως το µοναδικό ενιαίο σύστηµα. σχεδιάζουν αποτελεσµατικότερους ΕΣΥΚΑ
• Για να επιλυθεί αυτό, τα εν λόγω ηλετρονικά συστήµατα θα ελέγχους.
µπορούσαν να ενοποιηθούν οργανωτικά, στα πλαίσια ενός • Οι ελεγκτές θα µπορούν να
συντονιστικού µηχανισµού. Αυτό θα µπορούσε να συνεπάγεται καταρτίζουν στρατηγικές
τη µεταφορά τους σε µια νεοϊδρυθείσα "Μονάδα Πληροφοριών καταµερισµού, ώστε οι πόροι να
Αδήλωτης Οικονοµίας» στον συντονιστικό φορέα. Η Μονάδα επικεντρώνονται στους
Πληροφοριών Αδήλωτης Οικονοµίας στη Φιλανδία αποτελεί ένα µεγαλύτερους κινδύνους (π.χ.
παράδειγµα ορθής πρακτικής, όπου η εξόρυξη δεδοµένων έχει στους µεγαλύτερους
ενσωµατωθεί σε έναν ενιαίο εθνικό φορέα. φορολογούµενους, τα άτοµα
υψηλής οικονοµικής επιφάνειας και
αυτοαπασχολούµενοι µε υψηλά
εισοδήµατα).
• Βελτιωµένο ποσοστό εντοπισµού
αδήλωτων εργαζοµένων
3. Στόχευση και • Σήµερα, οι επιθεωρήσεις δεν στοχεύουν αναγκαστικά σε • Υψηλό ποσοστό εντοπισµού των ΣΕΠΕ
προγραµµατισµός κλάδους και επιχειρήσεις όπου η αδήλωτη εργασία είναι παραβιάσεων της εργατικής Υπουργείο
επιθεωρήσεων διαδεδοµένη (π.χ. γεωργία και µικρές επιχειρήσεις). Μια νοµοθεσίας, της φορολογικής µη Οικονοµικών
περισσότερο στοχευµένη προσέγγιση (σε συνδυασµό µε διάφορα συµµόρφωσης και της απάτης στον ΕΣΥΚΑ
κίνητρα που αναφέρονται παρακάτω) θα οδηγούσε σε µια τοµέα της κοινωνικής ασφάλισης.
αποτελεσµατικότερη τακτική όσον αφορά στην αναγκαστική
συµµόρφωση.
• Οι συντονισµένοι και σχεδιασµένοι έλεγχοι από το ΣΕΠΕ, το
ΕΣΥΚΑ και τις φορολογικές αρχές στην ίδια επιχείρηση, και
ειδικά στους αυτοαπασχολούµενους, θα ενέτειναν τον αντίκτυπο.
Επίσης, θα έπαυαν να υπάρχουν κίνητρα για τους πολίτες να
καταφεύγουν στη µη µισθωτή δραστηριότητα, πράγµα που
συχνά δεν προκύπτει από γνήσιο πνεύµα επιχειρηµατικότητας,

94
 αλλά αποτελεί έναν τρόπο να επωφελούνται από τα υψηλά
περιθώρια κέρδους και τη φοροδιαφυγή.
4. Εκπαίδευση επιθεωρητών • Σήµερα η επίσηµη εκπαίδευση επιθεωρητών εργασίας, • Βελτιωµένη αποδοτικότητα και ΔΟΕ
φορολογικών ελεγκτών και επιθεωρητών κοινωνικής ασφάλισης αποτελεσµατικότητα των Υπουργείο
στο θέµα της αντιµετώπισης της αδήλωτης οικονοµίας είναι επιθεωρητών στην αντιµετώπιση Οικονοµικών
περιορισµένη. της αδήλωτης οικονοµίας. ΣΕΠΕ
• Με τη διαρκή εκπαίδευση των επιθεωρητών στο θέµα της • Ανάπτυξη δυνατοτήτων των ΕΣΥΚΑ
αντιµετώπισης της αδήλωτης οικονοµίας, θα προκύψει µια υπηρεσιών επιθεώρησης.
αποδοτικότερη και αποτελεσµατικότερη προσέγγιση, καθώς και • Διευκολύνεται η αλλαγή της
µια αλλαγή νοοτροπίας µακριά από τη λογική του "κλέφτες και οργανωτικής νοοτροπίας προς την
αστυνόµοι", όπου προάγεται η φιλικότητα και σε ό,τι αφορά τις κατεύθυνση µιας προσέγγισης
µεθόδους και τις τεχνικές των επιθεωρήσεων. περισσότερο φιλικής προς τον
• Το πολυτοµεακό εκπαιδευτικό πρόγραµµα στη Γαλλία θα αποδέκτη.
µπορούσε να αποτελέσει παράδειγµα. • Εργαλεία/ειδικά εκπαιδευτικά
προγράµµατα για επιθεωρητές,
ώστε να αντιµετωπιστεί καλύτερα
η αδήλωτη εργασία στις µικρές
επιχειρήσεις.
5. Παρουσίαση µίας εθελοντικής • Η βελτίωση των ποσοστών εντοπισµού δεν είναι απαραίτητο να • Αυξάνονται τα ποσοστά ΣΕΒ
πρωτοβουλίας ευθύνης αποτελεί ευθύνη αποκλειστικά των κρατικών αρχών. Οι εντοπισµού της αδήλωτης εργασίας ΣΕΤΕ
εφοδιαστικής αλυσίδας (supply κοινωνικοί εταίροι µπορούν επίσης να αναλάβουν ρόλο στον µε συµµετοχή των κοινωνικών Εµπορικό
chain) εντοπισµό της αδήλωτης εργασίας. εταίρων στη διαδικασία Επιµελητήριο Αθηνών
• Για να επιτευχθεί αυτό, µπορεί να υλοποιηθεί µια εθελοντική εντοπισµού. Ελληνο-Αµερικανικό
πρωτοβουλία µε πρωταγωνιστικό ρόλο των εργοδοτών, ώστε να • Μειώνονται οι ευκαιρίες για Εµπορικό
καταργηθεί η εφοδιαστική αλυσίδα της αδήλωτης εργασίας. Ο αδήλωτη εργασία. Επιµελητήριο
εργοδότης στην κορυφή της εφοδιαστικής αλυσίδας θα • Παρέχεται στις µικρότερες
αναλαµβάνει τη σχετική ευθύνη· εναλλακτικά, θα µπορούσε να επιχειρήσεις ένα ξεκάθαρο µήνυµα
υλοποιηθεί µια πρωτοβουλία βασισµένη στην κοινή ευθύνη. για το ότι οι µεγαλύτεροι εργοδότες
Αυτό θα µπορούσε να εφαρµοστεί µε την επιλογή περίπου 15 λαµβάνουν σοβαρά το θέµα της
µεγάλων ελληνικών επιχειρήσεων (µέσω του ΣΕΒ), αλλά και συµµόρφωσης, και ότι και αυτές θα
επιχειρήσεων του τουριστικού κλάδου (µέσω του ΣΕΤΕ). πρέπει να κάνουν το ίδιο.
• Οι κοινωνικοί εταίροι θα µπορούσαν να εµπλακούν στον • Ο εντοπισµός της αδήλωτης
εντοπισµό και την εξάλειψη της αδήλωτης εργασίας στην εργασίας δεν αποτελεί πλέον
εφοδιαστική αλυσίδα, και επίσης να προσφέρουν σαφή κίνητρα αποκλειστικά ευθύνη του κράτους,
σε µικρότερες επιχειρήσεις που βρίσκονται χαµηλότερα στην καθώς στη διαδικασία εµπλέκονται
εφοδιαστική αλυσίδα, προκειµένου αυτές να συµµορφώνονται ενεργά και ιδιωτικές επιχειρήσεις.
και έτσι να αναλαµβάνουν έργα από µεγαλύτερες επιχειρήσεις.

95
 • Σε αυτήν την εθελοντική πρωτοβουλία όπου πρωταγωνιστούν οι
εργοδότες, θα µπορούσε να ζητείται από επιχειρήσεις να
αποδεικνύουν ότι συµµορφώνονται µε τις φορολογικές και
ασφαλιστικές τους υποχρεώσεις µέσω ελεγκτών, ή και
αναφέροντας την απουσία ανεξόφλητων οφειλών για µισθούς,
φόρους και ασφαλιστικές εισφορές, καθώς και τις κυρώσεις που
τους έχουν τυχόν υποβληθεί τα τελευταία χρόνια.

6. Ένταξη ευθύνης • Ένας άλλος τρόπος αύξησης των ποσοστών εντοπισµού µέσω • Αυξάνονται τα ποσοστά Όλα τα Υπουργεία
εφοδιαστικής αλυσίδας σε των κοινωνικών εταίρων είναι να ενταχθεί µια ρήτρα σε όλες τις εντοπισµού της αδήλωτης
όλες τις συµβάσεις δηµοσίων συµβάσεις δηµοσίων έργων, βάσει της οποίας η επιχείρηση εργασίας µε συµµετοχή των
έργων, µε συµβατική ρήτρα στην οποία ανατίθεται το έργο θα δεσµεύεται να µην προσλάβει κοινωνικών εταίρων στη
όπου θα βεβαιώνεται ότι η αδήλωτους εργαζόµενους και να υιοθετήσει µέτρα ώστε να διαδικασία εντοπισµού.
ανακηρυχθείσα ανάδοχος διασφαλίζεται ότι οι τυχόν υπεργολάβοι της επίσης δεν θα • Μειώνονται οι ευκαιρίες για
επιχείρηση δεσµεύεται να µην απασχολήσουν αδήλωτους εργαζόµενους. αδήλωτη εργασία.
προσλάβει αδήλωτους • Οι συµβάσεις δηµοσίων έργων είναι συµβάσεις τις οποίες • Ο εντοπισµός της αδήλωτης
εργαζόµενους και να ελέγχει το κράτος, οπότε υπάρχει δυνατότητα προσθήκης εργασίας δεν αποτελεί πλέον
υιοθετήσει µέτρα ώστε να ρητρών. αποκλειστικά ευθύνη του κράτους,
διασφαλίζεται ότι οι τυχόν • Η προσθήκη µιας τέτοιας ρήτρας θα δηµιουργήσει µια καθώς στη διαδικασία
υπεργολάβοι της επίσης δεν σηµαντική υποχρέωση στους αναδόχους δηµοσίων έργων να εµπλέκονται ενεργά και ιδιωτικές
θα απασχολήσουν αδήλωτους συµµορφώνονται µε τη φορολογική, ασφαλιστική και εργατική επιχειρήσεις.
εργαζόµενους. νοµοθεσία και, κάτι εξίσου σηµαντικό, να εξασφαλίζουν ότι οι
υπεργολάβοι που τυχόν θα χρησιµοποιήσουν δεν θα
απασχολούν αδήλωτους εργαζόµενους.
• Επιπλέον, θα βοηθούσε το να καταστεί υποχρεωτική η
κατάθεση δύο τραπεζικών εγγυητικών επιστολών, µε τις οποίες
θα διασφαλίζεται η καταβολή µισθών και εισφορών κοινωνικής
ασφάλισης.
• Εάν οι επιθεωρητές του κράτους εντοπίζουν κύριους αναδόχους
να απασχολούν αδήλωτους εργαζόµενους στην εφοδιαστική
τους αλυσίδα, θα µπορούσε να τους επιβάλλεται αποκλεισµός
από διαγωνισµούς δηµοσίων έργων για µια συγκεκριµένη
περίδο, µε ταυτόχρονη αφαίρεση των αναδόχων αυτών από τη
"λευκή λίστα" (βλ. παρακάτω).
• 18% των ΜµΕ συµµετέχουν σε δηµόσιους διαγωνισµούς
προµήθειας.
Άµεσοι Έλεγχοι: Κίνητρα

96
Κίνητρα στην πλευρά της
προσφοράς
7. "Λευκή λίστα" νόµιµων • Προκειµένου να µειωθεί η αδήλωτη εργασία, όλες οι • Παρέχει κίνητρο και θετικό όφελος Υπουργείο Εργασίας,
εργοδοτών (όχι "µαύρη επιχειρήσεις που επιθυµούν να συµµετέχουν σε δηµόσιους από τη συµµόρφωση, καθώς αυτοί Κοινωνικής
λίστα" για τις δηµόσιες διαγωνισµούς θα πρέπει να αποκτούν ένα "Πιστοποιητικό που συµµορφώνονται Ασφάλισης και
συµβάσεις προµήθειας κ.λπ. Έγκρισης" από τον ΣΕΠΕ, το ΕΣΥΚΕ και τη Φορολογική ανταµείβονται µε τη δυνατότητα Κοινωνικής
Διοίξηση. Αυτό η πιστοποίηση θα µπορούσε να διατηρηθεί απλή συµµετοχής σε δηµόσιους Αλληλεγγύης
και να αναφέρεται στην απουσία ανεξόφλητων οφειλών για διαγωνισµούς. Υπουργείο
µισθούς, φόρους και ασφαλιστικές εισφορές, καθώς και στις • Αυστηρότερος έλεγχος από το Οικονοµικών
κυρώσεις που έχουν τυχόν υποβληθεί τα τελευταία χρόνια. ΣΕΠΕ και το Υπουργείο ΕΣΥΚΑ
• Το µέτρο αυτό θα πρέπει να εξεταστεί στο πλαίσιο του Οικονοµικών για τη διασφάλιση ΣΕΠΕ
συστήµατος ΠΕΡΣΕΑΣ, το οποίο δεν έχει υλοποιηθεί πλήρως. της συµµόρφωσης, προβλέποντας Κοινωνικοί εταίροι
οφέλη για αυτούς που
συµµορφώνοναι.
• Μειώνονται οι ευκαιρίες για
αδήλωτη εργασία.
8. Λήψη µέτρων για την • Συνέχιση της απλοποίησης της συµµόρφωσης στους τοµείς της • Μειώνεται τόσο η οικειοθελής, όσο ΣΕΠΕ
κατάργηση των εµποδίων φορολογικής, εργατικής και ασφαλιστικής νοµοθεσίας, έτσι και η ακούσια µη συµµόρφωση. Υπουργείο
ένταξης στην επίσηµη ώστε να διευκολύνεται ο εντοπισµός όσων συµµορφώνονται και Οικονοµικών
οικονοµία κατά περίπτωση. όσων δεν συµµορφώνονται. ΕΣΥΚΑ
• Ένα παράδειγµα καλής πρακτικής είναι ο Απλοποιηµένος Νόµος Κοινωνικοί εταίροι
περί Απασχόλησης του 2010 (Egyszerűsített foglalkoztatási
törvény) στην Ουγγαρία, µε τον οποίο µεταφέρονται στη
δηλωµένη οικονοµία µικρές θέσεις εργασίας οι οποίες, σε
διαφορετική περίπτωση, θα ήταν αδήλωτες (βλ. Πλαίσιο 6 στην
Έκθεση).
9. Βελτίωση της • Ακόµα και όταν υπάρχουν οφειλές φόρου και διαπιστώνεται η • Βελτιωµένη είσπραξη οφειλόµενων Υπουργείο
εισπραξιµότητας των ανάγκη διοικητικών κυρώσεων και ποινών, η διαδικασία φόρων. Οικονοµικών
οφειλόµενων φόρων και της είσπραξης των φόρων και η επιβολή των κυρώσεων είναι µη • Βελτίωση φορολογικών εξόδων µε Κοινωνικοί εταίροι
διαδικασίας επιβολής αποδοτική και αναποτελεσµατική. Οι δικαστικές διαδικασίες τον εντοπισµό περιπτώσεων µη
κυρώσεων και ποινών είναι αργές και αναποτελεσµατικές. συµµόρφωσης
• Υπάρχει, συνεπώς, ανάγκη να αξιοποιηθούν αποκλειστικά • Απλοποίηση του προσδιορισµού
περισσότεροι πόροι στην είσπραξη, παρά στη βεβαίωση των φόρου και της συµµόρφωσης
οφειλών.
• Προκειµένου να καταστεί δυνατή η απελευθέρωση των σχετικών
πόρων και να διευκολυνθεί η είσπραξη, και κυρίως να
αποφεύγεται ο τόσο µεγάλος αριθµός δικαστικών προσφυγών,
θα πρέπει να εξεταστεί η εφαρµογή µιας ‘πάγιας έκπτωσης’ για

97
 τις επιχειρήσεις και τους αυτοαπασχολούµενους (βλ. πλαίσιο 4
στην Έκθεση).
10. Παροχή κινήτρων στις • Οι επιχειρήσεις απαιτούν κίνητρα για την ένταξή τους στην • Παρέχεται κίνητρο και όφελος σε Οργανώσεις εργοδοτών
επιχειρήσεις για την ένταξή επίσηµη οικονοµία. Ένα τέτοιο κίνητρο είναι η αύξηση των επιχειρήσεις που λειτουργούν σε συνεργασία µε το
τους στην επίσηµη ευκαιριών για την απόκτηση µεγαλύτερου µεριδίου αγοράς. Η νόµιµα, καθώς τους προσφέρονται Υπουργείο
οικονοµία, ειδικά πρωτοβουλία "Επιχειρηµατικές διαδροµές" του ΙΝΕΜΥ-ΕΣΕΕ δωρεάν υπηρεσίες µάρκετινγκ. Οικονοµικών και το
επεκτείνοντας την προσφέρει δωρεάν υπηρεσίες µάρκετινγκ σε επιχειρήσεις που • Παρέχεται κίνητρο για δηλωµένη Υπουργείο Εργασίας,
πρωτοβουλία λειτουργούν επισήµως, διαφηµίζοντας τις υπηρεσίες τους ώστε εργασία. Κοινωνικής
"επιχειρηµατικές να αυξηθούν οι ευκαιρίες δραστηριοποίησής τους. Ασφάλισης και
διαδροµές" του ΙΝΕΜΥ- • Η πρωτοβουλία αυτή σήµερα είναι περιορισµένη σε µια µικρή Κοινωνικής
ΕΣΕΕ σειρά τοπικών περιφερειακών υπηρεσιών. Θα µπορούσε να Αλληλεγγύης
επεκταθεί σε περισσότερες τοπικές περιφέρεις και υπηρεσίες
όπου είναι γνωστό ότι επικρατεί η αδήλωτη οικονοµία (π.χ.
υπηρεσίες επισκευής κατοικιών, ηλεκτρολόγοι, υδραυλικοί),
προκειµένου να παρέχεται στις επιχειρήσεις το κίνητρο της
δωρεάν διαφήµισης και µάρκετινγκ, ώστε να λειτουργούν σε
νόµιµη βάση.
11. Παροχή συµβουλών για την • Πολλές επιχειρήσεις χρειάζονται συµβουλές σχετικά µε το πώς • Καθιστά δυνατή την έναρξη Οργανώσεις εργοδοτών
ένταξη στην επίσηµη να διευθετούν τις υποθέσεις τους και να λειτουργούν σε λειτουργίας επιχειρήσεων µε σε συνεργασία µε το
οικονοµία απολύτως επίσηµη βάση, αλλά και συµβουλές κατά την έναρξή νόµιµο τρόπο Υπουργείο
τους αναφορικά µε τη νόµιµη λειτουργία τους. • Επιτρέπει σε επιχειρήσεις που Οικονοµικών και το
• Μία τέτοια πρωτοβουλία είναι η γραµµή βοήθειας ΙΝΕΜΥ- λειτουργούν σε εν µέρει αδήλωτη Υπουργείο Εργασίας,
ΕΣΕΕ/ΓΣΕΒΕΕ και οι σύµβουλοί της που ενηµερώνουν τις βάση να λαµβάνουν συµβουλές Κοινωνικής
επιχειρήσεις για θέµατα φορολογικής, ασφαλιστικής και για το πώς θα τακτοποιήσουν τις Ασφάλισης και
εργατικής νοµοθεσίας. Σήµερα απασχολούνται 15-20 υποθέσεις τους Κοινωνικής
σύµβουλοι. Η υπηρεσία αυτή θα µπορούσε να επεκταθεί και Αλληλεγγύης
επίσης να εστιάσει περισσότερο στην υποστήριξη σε θέµατα Εµπορικά
ένταξης στην επίσηµη οικονοµία, αλλά και στην παροχή επιµελητήρια
συµβουλών σε κρίσιµους κλάδους όπου η αδήλωτη οικονοµία
είναι διαδεδοµένη.
• Σε µια πιο διευρυµένη πρωτοβουλία θα µπορούσαν ίσως να
συµπεριληφθούν "πρότυπα εταιρειών" υπό την αιγίδα, π.χ.
εµπορικών επιµελητηρίων που θα λειτουργούν ως µέντορες για
τους εκκολαπτόµενους επιχειρηµατίες οι οποίοι ξεκινούν τις
επιχειρήσεις τους.
12. Ειδοποιητήριες επιστολές • Προκειµένου η εξόρυξη δεδοµένων να αξιοποιηθεί µε • Ενθάρρυνση επιχειρήσεων να ΣΕΠΕ
κανονιστικού χαρακτήρα (µε προληπτικό και θεραπευτικό τρόπο, αλλά και για να µειωθεί η τακτοποιήσουν τις υποθέσεις τους Υπουργείο
χρήση εξόρυξης δεδοµένων) ανάγκη για δαπανηρές επιθεωρήσεις διαπίστωσης αδήλωτης µε οικονοµικά αποδοτικό τρόπο Οικονοµικών

98
 εργασίας, στις επιχειρήσεις που θεωρούνται ότι ενδεχοµένως • Διεύρυνση της φορολογικής βάσης ΕΣΥΚΑ
απασχολούν αδήλωτους ή ελλιπώς δηλωµένους εργαζόµενους
(π.χ. µε µισθούς κάτω του µέσου όρου του κλάδου ή του
µεγέθους της επιχείρησης) θα πρέπει να αποστέλλονται
ειδοποιητήριες επιστολές κανονιστικού χαρακτήρα.
• Με τις επιστολές αυτές, οι επιχειρήσεις θα πρέπει να
ενηµερώνονται για τα εξής: (i) ότι οι φορολογικές, εργασιακές ή
και ασφαλιστικές αρχές έχουν εντοπίσει πιθανές παρατυπίες
στην επιχείρηση, ii) ότι ενδεχοµένως στο άµεσο µέλλον να
αποτελέσουν στόχο επιθεώρησης, και (iii) να τους τονίζονται τα
οφέλη της δηλωµένης εργασίας και το κόστος της αδήλωτης
εργασίας τόσο για την κοινωνία, όσο και για τις νόµιµες
επιχειρήσεις. Στις επιστολές θα µπορούσε επίσης να αναφέρεται
ότι η τεράστια πλειοψηφία των επιχειρήσεων της περιοχής ή του
κλάδου συµµορφώνεται µε τη νοµοθεσία, έτσι ώστε να βελτιωθεί
η οριζόντια εµπιστοσύνη.
• Στον αγροτικό κλάδο, θα ενθαρρυνθεί η υιοθέτηση του
εργόσηµου έναντι της απασχόλησης αδήλωτων εργαζοµένων
• Μέσο επέκτασης στις περιφερειακές περιοχές, τις οποίες σήµερα
οι επιθεωρήσεις επισκέπτονται σπανίως
13. Επανεξέταση του • Το 2014 γνωστοποιήθηκε µια νέα µεταρρύθµιση για τις • Θα πρέπει να εξεταστεί η ΣΕΠΕ
συστήµατος επιβολής επιθεωρήσεις και τις κυρώσεις. Οι κυρώσεις αυστηροποιήθηκαν περίπτωση µιας λεπτοµερέστερης ΕΣΥΚΑ
κυρώσεων και της είσπραξης σηµαντικά και η διαδικασία εφαρµογής τους έγινε ευκολότερη. αξιολόγησης των επιπτώσεων των Κοινωνικοί εταίροι
προστίµων Ακόµα δεν έχει αποτιµηθεί η επίδραση αυτής της αναθεώρησης κυρώσεων.
σε ό,τι αφορά το βαθµό αποτροπής και συµµόρφωσης. • Θα µπορούσε εν τέλει να προταθεί
• Από την άλλη µεριά, το ΣΕΠΕ εφαρµόζει από το 2015 µια µια νοµοθετική αναθεώρηση του
περισσότερο προληπτική προσέγγιση, µε την οποία στην ουσία θέµατος, και επίσης να
δεν χρησιµοποιούνται τα πρόστιµα που προβλέπει η νοµοθεσία. καθοριστούν από το ΣΕΠΕ νέες
στρατηγικές για την αδήλωτη
εργασία.
Κίνητρα στην πλευρά της ζήτησης
14. Ηλεκτρονικές πληρωµές • Η Ελλάδα έχει ένα από τα χαµηλότερα επίπεδα κατά κεφαλήν • Τα φορολογικά έσοδα αυξάνονται Τράπεζα της Ελλάδας
ηλεκτρονικών πληρωµών ετησίως µεταξύ των κρατών µελών της κατά 0,24 ποσοστιαίες µονάδες µε Τράπεζες
ΕΕ. κάθε µία ποσοστιαία µονάδα Χρηµατοπιστωτικά
• Προκειµένου να αποθαρρυνθεί η χρήση µετρητών και να αύξησης της χρήσης καρτών ιδρύµατα
προβλεφθούν κίνητρα για την αύξηση των ηλεκτρονικών πληρωµής. Όλες οι κρατικές
πληρωµών έτσι ώστε να µειωθούν οι ευκαιρίες για αδήλωτη υπηρεσίες
εργασία, η Ελλάδα θα πρέπει: (1) να θέσει σε ισχύ ένα ανώτατο Κοινωνικοί εταίροι

99
 όριο συναλλαγών µε µετρητά, καθώς και την υποχρεωτική • Το καθαρό δηµοσιονοµικό όφελος
χρήση ψηφιακών πληρωµών για συναλλαγές αξίας άνω των 30€ εκτιµάται στα 700 εκατ. ευρώ τον
σε κλάδους µε υψηλό κίνδυνο αδήλωτων συναλλαγών, (2) να πρώτο χρόνο εφαρµογής.
αποθαρρύνει την εύκολη πρόσβαση σε µετρητά, (3) να • Στη συνέχεια, καθώς θα
εφαρµόσει τη χρήση µηχανηµάτων αυτόµατων συναλλαγών επιτυγχάνονται οι στόχοι για τις
(POS) σε όλους τους κλάδους, συµπεριλαµβανοµένης της ηλεκτρονικές πληρωµές και η
υποχρεωτικής αποδοχής ψηφιακών πληρωµών, µε επιδότηση για χρήση ψηφιακών καρτών θα
την τοποθέτηση τερµατικών αυτόµατων συναλλαγών σε καθιερώνεται στο πλαίσιο των
επιχειρήσεις µε ετήσιο κύκλο εργασιών κάτω των 150.000 € που καταναλωτικών συνηθειών, τα
δραστηριοποιούνται σε κλάδους µε µέσο ή υψηλό κίνδυνο κίνητρα µπορούν σταδιακά να
αδήλωτων συναλλαγών, (4) οι φορείς κεντρικής και αποσύρονται, µε αποτέλεσµα να
περιφερειακής διοίκησης θα πρέπει να προχωρήσουν στην αυξάνεται το δηµοσιονοµικό
πληρέστερη υιοθέτηση των ηλεκτρονικών συναλλαγών και (5) όφελος.
να προσφέρει κίνητρα για τη χρήση καρτών στο σηµείο
πώλησης. Η διαδικασία αυτή µπορεί να περιλαµβάνει:
• Επιστροφή ποσού ίσου µε το 1% της αξίας συναλλαγής για
ψηφιακές πληρωµές µέσω τερµατικών POS (κάρτες πληρωµής
και ηλεκτρονικό χρήµα) που αφορούν στην αγορά αγαθών και
υπηρεσιών από άτοµα σε κλάδους µε χαµηλό κίνδυνο αδήλωτων
συναλλαγών.
• Επιστροφή ποσού ίσου µε το 5% της αξίας συναλλαγής για
ψηφιακές πληρωµές µέσω τερµατικών POS που αφορούν στην
αγορά αγαθών και υπηρεσιών από άτοµα σε κλάδους µε µέσο
κίνδυνο αδήλωτων συναλλαγών.
• Επιστροφή ποσού ίσου µε το 10% της αξίας συναλλαγής για
ψηφιακές πληρωµές µέσω τερµατικών POS που αφορούν στην
αγορά αγαθών και υπηρεσιών από άτοµα σε κλάδους µε υψηλό
κίνδυνο αδήλωτων συναλλαγών.
• Κλήρωση δώρων για καταναλωτές που χρησιµοποιούν
ηλεκτρονικές πληρωµές σε κλάδους µε υψηλό κίνδυνο
αδήλωτων συναλλαγών.
15. Χρήση κουπονιών παροχής • Στον αγροτικό κλάδο υπάρχουν υψηλά επίπεδα προσωρινής • Ο αγροτικός κλάδος, όπου υπάρχει Υπουργείο Αγροτικής
υπηρεσιών, για παράδειγµα εποχιακής εργασίας. Οι περισσότεροι εργαζόµενοι µεγάλος αριθµός εποχιακών Ανάπτυξης και
για τις οικιακές υπηρεσίες απασχολούνται για σύντοµα χρονικά διαστήµατα, ενώ οι εργατών οι οποίοι είναι παράτυποι Τροφίµων
και τη γεωργία, για την εργοδότες και οι εργαζόµενοι επωφελούνται από την έλλειψη µετανάστες, θα ρυθµιστεί ΕΣΥΚΑ
κάλυψη της πληρωµής ρύθµισης σε αυτόν τον κλάδο. Στο επίκεντρο της διαδικασίας καλύτερα και αυτό θα οδηγήσει σε Υπουργείο Εργασίας
φόρων και ασφαλιστικών βρίσκεται η διευκόλυνση των εργοδοτών αυτού του κλάδου έτσι µια πιο αξιόπιστη µέθοδο ελέγχου
εισφορών, αλλά ώστε να προσλαµβάνουν νόµιµους εργαζόµενους µε ένα

100
 πραγµατοποίηση έρευνας για σύστηµα κουπονιών και να µπορούν να συµµορφώνονται της αδήλωτης εργασίας στον
την αξιολόγηση του εύκολα. κλάδο.
αποτελέσµατος της • Οι οικιακές υπηρεσίες αποτελούν αντίστοιχα έναν κλάδο µε • Στις οικιακές και προσωπικές
υποκατάστασης. υψηλά επίπεδα αδήλωτης εργασίας. υπηρεσίες, µε το σύστηµα αυτό η
• Τα κουπόνια αυτά καλύπτουν την πληρωµή φόρων και αδήλωτη εργασία µεταφέρεται
ασφαλιστικών εισφορών µε ένα εφάπαξ ποσό, µε αποτέλεσµα προς τη δηλωµένη οικονοµία.
να διασφαλίζεται ότι το κράτος εισπράττει φόρους και
ασφαλιστικές εισφορές, ενώ οι εργαζόµενοι καταγράφονται.
• Το σύστηµα αυτό θα µπορούσε να επεκταθεί, µε τριµερή
διαβούλευση στις κατάλληλες περιπτώσεις, σε περισσότερους
κλάδους µε τάση προς την αδήλωτη εργασία.
• Σε όλους τους κλάδους όπου θα εφαρµοστεί αυτό το σύστηµα,
θα πρέπει να πραγµατοποιείται αξιολόγηση µε εξέταση ενός
αντιπροσωπευτικού δείγµατος της επίδρασης υποκατάστασης
που έχει το πρόγραµµα (π.χ. αντικαθιστά τη νόµιµη
απασχόληση ή την αδήλωτη απασχόληση;).
16. Εισαγωγή ενός • Οι έρευνες δείχνουν ότι, όπως και σε πολλές άλλες ευρωπαϊκές • Αποτελεί ένα κίνητρο για τους Υπουργείο
προγράµµατος κινήτρων µε χώρες, ένα υψηλό ποσοστό αδήλωτης εργασίας παρατηρείται πολίτες να απασχολούν Οικονοµικών
εκπτώσεις φόρου για στον τοµέα των εργασιών επισκευής και ανακαίνισης δηλωµένους εργαζόµενους και Κοινωνικοί εταίροι και
ιδιοκτήτες σπιτιών που κατοικιών, καθώς και σε αυτόν των οικιακών υπηρεσιών. αυξάνει την ευαισθητοποίηση για άλλοι ενδιαφερόµενοι
προβαίνουν στην • Η παροχή εκπτώσεων φόρου σε ιδιοκτήτες κατοικιών όταν τις αρνητικές επιπτώσεις της
απασχόληση (i) οικιακών απασχολούν νόµιµους εργαζόµενους θα ενθαρρύνει τους απασχόλησης αδήλωτων
βοηθών και (ii) νόµιµων ιδιοκτήτες αυτούς προς την κατεύθυνση της απασχόλησης εργαζοµένων.
εργολάβων οικοδοµών ή δηλωµένων εργαζόµενων για την παροχή των εν λόγω • Προσφέρει το διπλό όφελος της
επαγγελµατιών οι οποίοι υπηρεσιών. αύξησης των εισοδηµατικών
παρέχουν υπηρεσίες • Τα προγράµµατα παροχής εκπτώσεων φόρου για οικιακές δυνατοτήτων για τους νόµιµους
επισκευής και ανακαίνισης υπηρεσίες και για εργασίας επισκευής και ανακαίνισης οικοδόµους και επαγγελµατίες,
κατοικιών. κατοικιών έχει αποδειχθεί σε άλλα κράτη µέλη της ΕΕ (για ενώ αυξάνει και την ποιότητα των
παράδειγµα: Δανία, Γερµανία, Βέλγιο, Σουηδία) ότι αποτελούν εργασιών επισκευής και
σηµαντικό κίνητρο για την απασχόληση δηλωµένων συντήρησης κατοικιών.
εργαζοµένων και την απόρριψη αδήλωτων.
• Η έκπτωση φόρου δεν χρειάζεται να είναι υψηλή - συνήθως
υπολογίζεται µόνο επί του κόστους της εργασίας και ανέρχεται
σε ένα µικρό ποσοστό του κόστους αυτού (π.χ. 20%), αν και σε
ορισµένες χώρες το ποσοστό αυτό φτάνει µέχρι και το 50%.
ΕΜΜΕΣΟΙ ΕΛΕΓΧΟΙ
Αλλαγή αξιών, προτύπων και
πεποιθήσεων των πολιτών

101
17. Διενέργεια Εκστρατείας • Εκτενείς έρευνες αποκαλύπτουν ότι, όταν η ηθική των πολιτών • Η µείωση της ανοχής στην Υπουργείο
Ευαισθητοποίησης του δεν ευθυγραµµίζεται µε τους νόµους και τους κανονισµού, αδήλωτη εργασία θα οδηγήσει σε Οικονοµικών
Κοινού σχετικά µε τα Οφέλη προκύπτουν υψηλότερα επίπεδα αδήλωτης εργασίας. Τα µέτρα χαµηλότερα επίπεδα αδήλωτης Υπουργείο Εργασίας,
της Δηλωµένης Εργασίας βελτίωσης της δέσµευσης για συµµόρφωση (π.χ. οικειοθελής εργασίας. Κοινωνικής
συνεργασίας) είναι λοιπόν σηµαντικά για την καταπολέµηση • Το ποσοστό των πολιτών που Ασφάλισης και
της αδήλωτης οικονοµίας. εµπλέκονται στην αδήλωτη Αλληλεγγύης
• Μια εκστρατεία ευαισθητοποίησης του κοινού για τα οφέλη της εργασία θα µειωθεί. Κοινωνικοί εταίροι και
δηλωµένης εργασίας µπορεί να αυξήσει το επίπεδο οικειοθελούς • Θα υπάρξει αύξηση του αριθµού άλλοι ενδιαφερόµενοι,
συµµόρφωσης. καταγγελιών στις γραµµές όπως το Ελληνο-
• Η εκστρατεία αυτή θα µπορούσε να απευθυνθεί σε νεότερους υποστήριξης και τις επιθεωρήσεις. Αµερικανικό Εµπορικό
ανθρώπους που είναι πιθανότερο να θεωρούν την αδήλωτη • Τα τεθούν τα θεµέλια για µια πιο Επιµελητήριο και το
εργασία κοινωνικά αποδεκτή, καθώς και ενδεχοµένως σε δίκαιη και ισότιµη κοινωνία. Εµπορικό
επαγγελµατικές οµάδες όπως οι γιατροί, οι δικηγόροι και οι • Θα διευρυνθεί η φορολογική Επιµελητήριο Αθηνών.
λογιστές. Τα µέσα ενηµέρωσης και τα µηνύµατα που θα βάση.
χρησιµοποιηθούν θα πρέπει να προσαρµοστούν σε αυτές τις
επιλεγµένες οµάδες.
• Η διεθνής εµπειρία δείχνει ότι, καθώς µειώνεται η δηµόσια
αποδοχή της αδήλωτης εργασίας, αυτό µεταφράζεται σε
αντίστοιχη πτώση του αριθµού των πολιτών που εµπλέκονται
στην αδήλωτη εργασία.
18. Εκστρατεία • Για την αύξηση της ευαισθητοποίησης των επιχειρήσεων για τα • Η µείωση της ανοχής στην Ελληνο-Αµερικανικό
ευαισθητοποίησης της οφέλη της δηλωµένης εργασίας και το κόστος της αδήλωτης αδήλωτη εργασία θα οδηγήσει σε Εµπορικό
επιχειρηµατικής κοινότητας εργασίας, έτσι ώστε να αυξηθεί το επίπεδο οικειοθελούς χαµηλότερα επίπεδα αδήλωτης Επιµελητήριο
για τα οφέλη της δηλωµένης συνεργασίας και να µειωθεί η ανάγκη για αναγκαστική εργασίας. Εµπορικό
εργασίας συµµόρφωση. • Το ποσοστό των ατόµων που Επιµελητήριο Αθηνών
• Περιοδεύουσα παρουσίαση (roadshow) σε περίπου 50 Εµπορικά εµπλέκονται στην αδήλωτη Οργανώσεις εργοδοτών
Επιµελητήρια εργασία θα µειωθεί. ΔΟΕ
• Ενίσχυση προτύπων/µεντόρων µε ανάπτυξη ενός συστήµατος • Θα υπάρξει αύξηση του αριθµού
καθοδήγησης (buddy system), όπου νόµιµοι επιχειρηµατίες καταγγελιών στις γραµµές
καθοδηγούν νεότερους εκκολαπτόµενους επιχειρηµατίες, υποστήριξης και τις επιθεωρήσεις.
βοηθώντας τους να νοµιµοποιηθούν, και παρέχουν υποστήριξη • Τα τεθούν τα θεµέλια για µια πιο
και συµβουλές για τη νόµιµη ανάπτυξη των νέων επιχειρήσεων. δίκαιη και ισότιµη κοινωνία.
• Θα διευρυνθεί η φορολογική
βάση.
19. Επιµόρφωση των πολιτών • Μπορεί να αποστέλλεται κάθε χρόνο µια επιστολή σε όλους • Μεγαλύτερος βαθµός κατανόησης Υπουργείο
σχετικά µε το φορολογικό τους φορολογούµενους, όπου θα αναφέρεται το ποσοστό των από πλευράς πολιτών της σχέσης Οικονοµικών
σύστηµα φόρων τους που δαπανάται σε κάθε κατηγορία δηµόσιων ανάµεσα στην καταβολή φόρων και Υπουργείο Παιδείας
αγαθών και υπηρεσιών.

102
 • Επιπλέον, µπορούν να υπάρχουν πινακίδες µε µηνύµατα όπως τα δηµόσια αγαθά και υπηρεσίες Υπουργείο Υγείας και
"αυτό πληρώθηκε µε τους φόρους σας" σε δηµόσια τεχνικά έργα που απολαµβάνουν. Πρόνοιας
(π.χ. νέους δρόµους), νοσοκοµειακά οχήµατα, αίθουσες • Προκύπτουσα µείωση της ΣΕΠΕ
αναµονής ιατρών, νοσοκοµεία και σχολεία. Έτσι µεταφέρεται αδήλωτης εργασίας. ΕΣΥΚΑ
στο κοινό ένα ξεκάθαρα µήνυµα ότι οι φόροι τους Κοινωνικοί εταίροι και
χρησιµοποιούνται για την πληρωµή αυτών των δηµόσιων άλλοι συµµετέχοντες
αγαθών και υπηρεσιών.
20. Ενηµέρωση µαθητών για τα • Στόχευση µαθητών, ώστε οι πολίτες να ενηµερώνονται - πριν • Βελτιωµένος βαθµός κατανόησης, Υπουργείο Παιδείας
οφέλη της δηλωµένης αρχίσουν να συµµετέχουν στην αγορά εργασίας - για τα οφέλη από πλευράς των παιδιών, των ΣΕΠΕ
εργασίας της δηλωµένης εργασίας και το κόστος της αδήλωτης εργασίας. ωφελειών της πληρωµής φόρων και ΙΚΑ
• Εισαγωγή στη δηµόσια εκπαίδευση µαθηµάτων σχετικά µε τους ασφαλιστικών εισφορών, καθώς Κοινωνικοί εταίροι και
λόγους για τους οποίους οι άνθρωποι πληρώνουν φόρους, τα και της δηλωµένης εργασίας. άλλοι ενδιαφερόµενοι
οφέλη της κοινωνικής ασφάλισης και της δηλωµένης εργασίας, • Η έµµεση πίεση που θα προκύψει
καθώς και το κόστος της αδήλωτης εργασίας. από τα παιδιά προς τους γονείς θα
• Θέσπιση µιας εθνικής εβδοµάδας Αδήλωτης Εργασίας για τους µειώσει την αδήλωτη εργασία.
µαθητές, όπου θα τους εξηγούνται τα οφέλη της συµµόρφωσης
και το κόστος της µη συµµόρφωσης.
• Συµµετοχή αθλητών, τραγουδιστών ή ηθοποιών, προκειµένου
να υπάρξει "υιοθέτηση από διασηµότητες" στα πλαίσια µιας
µεγάλης εκστρατείας για τα οφέλη της δηλωµένης εργασίας, η
οποία θα διεξαχθεί στα µέσα κοινωνικής δικτύωσης και θα
απευθύνεται σε νέους.
21. Εθνικός διαγωνισµός • Αξιοποίηση διασηµοτήτων ως πρότυπα για τη δηµιουργία ενός • Ενθαρρύνει την αυτοαντανάκλαση Υπουργείο
σχετικά µε τους λόγους για βίντεο στα µέσα κοινωνικής δικτύωσης µε θέµα "γιατί να σε ένα µεγάλο τµήµα του Οικονοµικών
τους οποίους πρέπει να πληρώνετε τους φόρους σας", έτσι ώστε η οµάδα-στόχος να στοχευόµενου πληθυσµού (π.χ. Υπουργείο Παιδείας
πληρώνει κάνεις τους διαπιστώσεις ότι οι διασηµότητες αυτές υιοθετούν το µήνυµα. στους νέους), προκειµένου να ΣΕΠΕ
φόρους του • Το βίντεο αυτό θα χρησιµοποιηθεί για την οργάνωση ενός εξετάσουν τα πλεονεκτήµατα της ΕΣΥΚΑ
διαγωνισµού, όπου θα µπορεί ο καθένας να φτιάξει το δικό του φορολογικής συµµόρφωσης και τα Κοινωνικοί εταίροι και
βίντεο µε θέµα "γιατί να πληρώνετε τους φόρους σας". Θα µειονεκτήµατα της αντίστοιχης µη άλλοι ενδιαφερόµενοι
υπάρχει βραβείο 50.000 € για το καλύτερο βίντεο σε µέσα συµµόρφωσης.
κοινωνικής δικτύωσης (π.χ. YouTube) µε το εν λόγω θέµα. • Αντί της µετάδοσης µηνυµάτων µε
• Έτσι, οι πολίτες θα αναρωτηθούν οι ίδιοι γιατί είναι σηµαντικό ηθικολογικό τρόπο, ενθαρρύνεται η
να πληρώνει κανείς τους φόρους του, αντί απλώς να υπάρχει αυτοαντανάκλαση και η
κάποιος που θα τους λέει τι πρέπει να κάνουν. Μια τέτοια αυτοεπιµόρφωση.
ανακλαστική αυτοδιδαχή είναι πολύ πιο αποτελεσµατική στην
ενσωµάτωση γνώσης και κατανόησης απ' ό,τι οι εκστρατείες
ενηµέρωσης.

103
 • Μία ακόµα επιλογή είναι να συνδυαστεί ο εν λόγω διαγωνισµός
µε την παραπάνω πρόταση για την εισαγωγή αυτού του θέµατος
στο σχολικό πρόγραµµα µαθηµάτων. Εάν γίνει αυτό, οι µαθητές
µπορούν να δηµιουργήσουν τέτοια βίντεο στην τάξη.
• Είναι σηµαντικό να υπάρξει χρονικός προγραµµατισµός ενός
τέτοιου διαγωνισµού µε τα παρακάτω µέτρα πολιτικής.
Προκειµένου να είναι αποτελεσµατικός, ο διαγωνισµός θα
πρέπει να διενεργηθεί µετά και όχι πριν τις µεταρρυθµίσεις των
δηµόσιων φορέων.
ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΗ ΕΠΙΣΗΜΩΝ
ΘΕΣΜΩΝ
22. Ενίσχυση του κοινωνικού • Προκειµένου να βελτιωθεί η συµµετοχή όλων των κοινωνικών • Διεύρυνση συµµετοχής Όλοι οι κοινωνικοί
διαλόγου εταίρων στην καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας, υπάρχει • Βελτιωµένη διακυβέρνηση εταίροι
ανάγκη επίτευξης συναίνεσης στους κύριους θεσµούς της αγοράς
εργασίας, και ειδικά στους κοινωνικούς εταίρους.
• Ενίσχυση των τριµερών δυνατοτήτων για την αντιµετώπιση της
αδήλωτης εργασίας.
• Καθώς η αυτοαπασχόληση είναι εκτενής και αποτελεί ένα από
τα βασικά δοµικά χαρακτηριστικά που οδηγούν στην
επικράτηση της αδήλωτης οικονοµίας, θα πρέπει να υπάρξει
διµερής κοινωνικός διάλογος που θα ασχοληθεί ειδικά µε την
ψευδή αυτοαπασχόληση και τα µέτρα αποτελεσµατικής
αντιµετώπισής της.
• Η πρόοδος στο θέµα αυτό θα πρέπει να παρακολουθείται
ετησίως και να υποστηρίζεται µε δεδοµένα σε κλαδικό επίπεδο,
αλλά και από εκθέσεις επιθεώρησης του ΣΕΠΕ, σε µια
προσπάθεια συνεργασίας.
23. Συλλογικές συµβάσεις • Σε όλες τις συνεντεύξεις των συµµετεχόντων υπάρχει η κοινή • Μειώνεται η αδήλωτη εργασία ΓΣΕΕ
εργασίας εκτίµηση ότι η επέκταση της συλλογικών συµβάσεων που ΣΕΒ
ανεστάλη µε το άρθρο 37 του Ν. 4024/20111 θα πρέπει να ΓΣΕΒΕΕ
επανέλθει (όπως προβλεπόταν µε τον Ν. 1876/1990), καθώς η ΕΣΕΕ
αναστολή της επιτρέπει σε κάποιους εργοδότες να καταβάλλουν ΣΕΤΕ
τον νόµιµο κατώτατο µισθό ακόµα και σε ειδικευµένους ΟΜΕΔ
εργαζόµενους, καταβάλλοντας ταυτόχρονα έναν αδήλωτο µισθό
ώστε η αµοιβή να µην υπολείπεται αυτής που προσφέρουν οι
ανταγωνιστές τους.

104
ΠΑΡΑΚΟΛΟΥΘΗΣΗ ΤΟΥ
ΑΝΤΙΚΤΥΠΟΥ ΕΝΟΣ
ΕΘΝΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΟΥ ΔΡΑΣΗΣ
24. Βασική εκτίµηση της • Χωρίς µια βασική εκτίµηση θα είναι δύσκολο να • Μια βασική εκτίµηση επιτρέπει τη Ελληνική Στατιστική
έκτασης και της φύσης της παρακολουθείται η επίδραση των πολιτικών στην αδήλωτη µέτρηση της µελλοντικής προόδου Αρχή
αδήλωτης εργασίας εργασία. στην αντιµετώπιση της αδήλωτης ΣΕΠΕ
• Μια ενηµερωµένη αποτύπωση του χαρακτήρα της (π.χ. ποιοι εργασίας. ΕΣΥΚΑ
εµπλέκονται, τι κάνουν και γιατί) θα επιτρέψει τη στόχευση • Μπορεί να υπάρξει λήψη Υπουργείο
πολιτικών. αποφάσεων βάσει στοιχείων Οικονοµικών
• Μία επιλογή είναι οι κατά πρόσωπο δοµηµένες συνεντεύξεις µε σχετικά µε τους τύπους αδήλωτης
ένα αντιπροσωπευτικό δείγµα περίπου 2.000 συµµετεχόντων σε εργασίας, τους κλάδους, τις οµάδες
εθνικό επίπεδο, ενδεχοµένως στο πλαίσιο συλλογικών ερευνών. κ.λπ. όπου θα πρέπει να δοθεί
• Μία άλλη επιλογή είναι να συµπεριληφθούν στις τακτικές προτεραιότητα.
έρευνες εργατικού δυναµικού ερωτήσεις για τον εντοπισµό όσων • Τα παραπάνω προτεινόµενα µέτρα
εµπλέκονται σε αδήλωτη ή ατελώς δηλωµένη εργασία – έτσι θα πολιτικής µπορούν να
εξασφαλίζονται δεδοµένα σε τακτική βάση και µε σχετικά διαµορφωθούν µε βάση τα
χαµηλό κόστος. ευρήµατα (π.χ. τις οµάδες στις
• Αυτό απαιτεί (i) µια έρευνα των πολιτών που χρησιµοποιούν τα οποίες απευθύνονται οι
νοικοκυριά ως επίπεδο ανάλυσης/έρευνας, µε την έρευνα του εκστρατείες ευαισθητοποίησης,
Ευρωβαρόµετρου για την αδήλωτη εργασία να αποτελεί το τους κλάδους στους οποίους
σηµείο έναρξης για τον σχεδιασµό της έρευνας αυτής, και ii) µια επικεντρώνονται οι πρωτοβουλίες,
έρευνα σε επιχειρήσεις, προκειµένου να αξιολογηθεί η αδήλωτη τους τύπους αδήλωτης εργασίας
εργασία και οι επιπτώσεις της σε αυτές. που εξετάζονται κατά
• Έτσι θα καταστεί δυνατή µια περισσότερο εστιασµένη προτεραιότητα).
ιεράρχηση των σηµαντικότερων κλάδων, οµάδων, τύπων
αδήλωτης εργασίας κ.λπ.

25. Αξιολόγηση πολιτικών • Είναι αναγκαίο να καλλιεργηθεί µια νοοτροπία αξιολόγησης των • Αποτελεσµατικότερη προσέγγιση Διακυβερνητικά
βάσει µελετών/στοχευµένων δηµόσιων πολιτικών βάσει µελετών/στοχευµένων µελετών. Όταν της αντιµετώπισης της αδήλωτης
µελετών εφαρµόζονται οποιεσδήποτε από τις παραπάνω πολιτικές και εργασίας.
ενέργειες, για τις οποίες απαιτείται η επένδυση δηµόσιου • Αποτελεσµατικότερη χρήση του
χρήµατος, θα πρέπει να γίνεται αξιολόγηση της δηµόσιου χρήµατος.
αποτελεσµατικότητας των δαπανών (π.χ. δείκτες εσόδων-
κόστους) και της αποτελεσµατικότητας του εκάστοτε µέτρου
πολιτικής (π.χ. αντίκτυπος του µετασχηµατισµού της αδήλωτης
εργασίας σε δηλωµένη εργασία).

105
• Υπάρχει ανάγκη για εκ των προτέρων και εκ των υστέρων
αξιολογήσεις των µέτρων πολιτικής βάσει µελετών/στοχευµένων
µελετών.

106
7.2 Χρονικός προγραµµατισµός των µέτρων πολιτικής
Κατά την εφαρµογή των παραπάνω προτεινόµενων µέτρων πολιτικής, είναι σηµαντικό να
υλοποιηθούν:
• µέτρα για τη βελτίωση της ηθικής των πολιτών είτε ταυτόχρονα, είτε µετά από µέτρα
µεταρρύθµισης των επίσηµων θεσµών, και
• άµεσοι έλεγχοι που παρέχουν κίνητρα και ενισχύουν τα οφέλη της δηλωµένης εργασίας,
είτε πριν, είτε ταυτόχρονα µε µέτρα που βελτιώνουν τις κυρώσεις και τους κινδύνους
εντοπισµού.

7.3 Καθορισµός κατάλληλου κλάδου ή/και περιφέρειας για την υλοποίηση πιλοτικού
προγράµµατος
Προκειµένου να υποστηριχθεί η µετάβαση στη δηλωµένη εργασία, προτείνεται η διεξαγωγή
µιας πιλοτικής µελέτης µε χρήση αυτού του ολοκληρωµένου πλαισίου πολιτικής, προκειµένου
να εκτιµηθούν οι επιδράσεις του στην αντιµετώπιση της αδήλωτης εργασίας. Αντί για την
επιλογή ενός συγκεκριµένου κλάδου της οικονοµίας ή και περιφέρειας όπου θα πρέπει να
στοχεύσουν όλα τα µέτρα, θα µπορούσαν να επιλεγούν διαφορετικές πληθυσµιακές οµάδες,
κλάδοι ή και περιφέρειες, µέσω τριµερούς διαβούλευσης, για την πιλοτική εφαρµογή καθενός
από τα παραπάνω µέτρα πολιτικής, λαµβάνοντας υπόψη της αιτίες, τις συνθήκες και τις µορφές
αδήλωτης εργασίας στην Ελλάδα, καθώς και τις επιθυµίες, τις ικανότητες και τις δυνατότητες
αυτών που εµπλέκονται στην καταπολέµηση της αδήλωτης εργασίας. Με τον τρόπο αυτόν θα
δοθεί η δυνατότητα να αξιολογηθεί την πράξη η αποδοτικότητα και αποτελεσµατικότητα
αυτής της πλειονοµερούς ολοκληρωµένης ολιστικής προσέγγισης πολιτικών, και θα επιλυθούν
τυχόν αρχικά προβλήµατα κάθε µέτρου πριν την ευρύτερη υλοποίηση.

107
ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ

Ahmad, A.N. (2008), ‘Dead men working: time and space in London’s (“illegal”) migrant
economy’, Work, Employment and Society, 22 (2), 301-18.
Allingham, M. and A. Sandmo (1972) ‘Income tax evasion: a theoretical analysis’, Journal of
Public Economics, 1(2), 323-38.
Alm, J. and B. Torgler (2011), ‘Do ethics matter? tax compliance and morality’, Journal of
Business Ethics, 101, 635–51.
Alm, J., B. Jackson and M. McKee (1993), ‘Fiscal exchange, collective decision institutions
and tax compliance’, Journal of Economic Behaviour and Organization, 22, 285-303.
Alm, J., E. Kirchler, M. Muelhbacher, K. Gangil, E. Hofmann, C. Logler and M. Pollai (2012),
‘Rethinking the research paradigms for analyzing tax compliance behavior’, CESifo
forum, 10, 33-40.
Alon, A. and A.M. Hageman (2013), ‘The impact of corruption on firm tax compliance in
transition economies: whom do you trust?’, Journal of Business Ethics, 116, 479-94.
Alvesalo A and T. Hakamo (2009), ‘Valvontaa ja vastuuta ulkopuolisen työvoiman käyttöön –
tutkimus tilaajavastuulain toteutumisesta’, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ
ja yrittäjyys, 51, 1-6.
Anastasioua, S., Siassiakos, K., Filippidis, K. and Nathanailides, C. (2015), ‘Occupational
accidents of immigrant workers in Greece 7th International Conference’, The
Economies of Balkan and Eastern Europe Countries in the changed world, EBEEC,
May 8-10, 2015
Αργυριάδης, E.N. (2016). Η αποτελεσµατικότητα των µέτρων καταπολέµησης της αδήλωτης
εργασίας. Μεταπτυχιακή εργασία που υποβλήθηκε στη Νοµική Σχολή, µε επιβλέποντα
τον Καθηγητή Κ. Δ. Παπαδηµητρίου, Αθήνα.
Artavanis, N., A. Morse, and M. Tsoutsoura (2012), Tax Evasion across Industries: Soft Credit
Evidence from Greece, Chicago Booth Paper No. 12-25. Chicago, IL: Fama-Miller
Center for Research in Finance.
Artavanis, N., Morse, A. and Tsoutsoura, M. (2016) ‘Measuring Income Tax Evasion using
Bank Credit: Evidence from Greece’, Quarterly Journal of Economics, DOI:
10.1093/qje/qjw009
Ballas, A. and Tsoukas, H. (1998). ‘Consequences of Distrust: The Vicious Circle of Tax
Evasion in Greece’, Journal of Accounting, Ethics & Public Policy 1(4), 572-596.
Baumol, W.J. and A. Blinder (2008), Macroeconomics: principles and policy, Cincinnati, OH:
South-Western Publishing.
Becker, K.F. (2004), The Informal Economy, Stockholm: Swedish International Development
Agency.
Bies, R.J. and J.S. Moag (1986), ‘Interactional fairness’, in R.J. Lewicki, B.M. Sheppard and
M.H. Bazerman (eds.), Research on Negotiations in Organizations, Greenwich, CT:
JAI, 43-55.
Bird, R., J. Martinez-Vazquez and B. Torgler (2006), ‘Societal institutions and tax effort in
developing countries’, in J. Alm, J. Martinez-Vazquez and M. Rider (eds.), The
Challenges of Tax Reform in the Global Economy, New York: Springer, 283-338.
Bitzenis A. and I. Makedos (2014), ‘The absorption of a shadow economy in the Greek GDP’,
Procedia Economics and Finance, 9, 32–41.
Bitzenis, A. and I. Makedos (2013), ‘The manipulation of Greek statistics and the Greek
entrance in the EMU: The case of absorption of 9.6% of shadow economy in the Greek
GDP’, in A.P. Bitzenis, I. Papadopoulos and V.A. Vlachos (eds) Reflections on the

108
 Greek Sovereign Debt Crisis: The EU institutional framework, economic adjustment
and the extensive shadow economy, διαθέσιµο στη διεύθυνση:
https://www.researchgate.net/publication/233424607
Bitzenis, A., I. Papadopoulos and V.A. Vlachos (2013), ‘The euro-area sovereign debt crisis
and the neglected factor of the shadow economy’, in A.P. Bitzenis, I. Papadopoulos and
V.A. Vlachos (eds) Reflections on the Greek Sovereign Debt Crisis: The EU
institutional framework, economic adjustment and the extensive shadow economy,
διαθέσιµο στη διεύθυνση: https://www.researchgate.net/publication/233424607
Bitzenis, A., Vlachos, V. and Schneider, F. (2016), ‘An exploration of the Greek shadow
economy: can its transfer into the official economy provide economic relief amid the
crisis?’, Journal of Economic Issues, 50(1), 165-196.
Braithwaite V. (2009), Defiance in Taxation and Governance: resisting and dismissing
authority in a democracy, Cheltenham: Edward Elgar.
Braithwaite, J. (2002), Restorative Justice and Responsive Regulation, New York: Oxford
University Press.
Brunk, T. (2013), ‘Tax deductions for domestic service work, Sweden’, διαθέσιµο στη
διεύθυνση
http://www.eurofound.europa.eu/areas/labourmarket/tackling/cases/se015.htm
(accessed 11 May 2014).
Castells, M. and A. Portes (1989), ‘World underneath: the origins, dynamics and effects of the
informal economy’, in A. Portes, M. Castells and L. Benton (eds), The Informal
Economy: studies in advanced and less developing countries, Baltimore: John Hopkins
University Press, 1-19.
Christopoulos, D. (2003), ‘Does Underground Economy Respond Symmetrically to Tax
Changes? Evidence from Greece’, Economic Modelling, 20(3), 563-570.
Davis, M. (2006), Planet of Slums, London: Verso.
De Soto, H. (1989), The Other Path: the economic answer to terrorism, London: Harper and
Row.
De Soto, H. (2001), The Mystery of Capital: why capitalism triumphs in the West and fails
everywhere else, London: Black Swan.
Dekker, H., E. Oranje, P. Renooy, F. Rosing and C.C. Williams (2010), Joining up the fight
against undeclared work in the European Union, Brussels: DG Employment, Social
Affairs and Equal Opportunities [Διαθέσιµο στη διεύθυνση
http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=471&langId=en].
Elffers, H. and D.J. Hessing (1997), ‘Influencing the prospects of tax evasion’, Journal of
Economic Psychology, 18, 289-304.
Eurofound (2013), Tackling Undeclared Work in 27 European Union Member States and
Norway: approaches and measures since 2008. Δουβλίνο: Eurofound.
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (1998) Communication of the Commission on Undeclared Work,
http://europa.eu.int/comm/employment_social/empl_esf/docs/com98-219_en.pdf.
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2007a) Stepping up the fight against undeclared work COM(2007) 628
final. Βρυξέλλες: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2007b), Special Eurobarometer 284: undeclared work in the European
Union, Βρυξέλλες: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2011) Employment and Social Developments in Europe 2011.
Βρυξέλλες: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2012), 2012 Update Report to the Study to quantify and analyse the
VAT Gap in the EU-27 Member States, Βρυξέλλες: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2015a), Memorandum of Understanding between the European
Commission acting on behalf of the European Stability Mechanism and the Hellenic

109
 Republic and the Bank of Greece, Brussels: European Commission, Διαθέσιµο στη
διεύθυνση:
http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/greek_loan_facility/index_en.
htm
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2015b), Assessment of the Social Impact of the new Stability Support
Programme for Greece, SWD(2015) 162 final. Βρυξέλλες: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
Eurostat (2010), Eurostat Newsrelease Euroindicators 55/2010 – 22 April 2010: “Euro area
and EU27 government deficit at 6.3% and 6.8% of GDP respectively”. Διαθέσιµο στη
διεύθυνση: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_PUBLIC/2-22042010-
BP/EN/2-22042010-BP-EN.PDF [5 May 2010]
Fields, G. S. (1990), ‘Labour market modelling and the urban informal sector: theory and
evidence’, in D. Turnham, B. Salome and A. Schwarz (eds.) The Informal Sector
Revisited, Paris: OECD, 49-69.
Fields, G.S. (2005), A Guide to Multisector Labor Market Models, Social Protection
Discussion Paper 0505. Washington DC: World Bank.
Ίδρυµα Οικονοµικών & Βιοµηχανικών Ερευνών (2015), Ψηφιακές πληρωµές και φορολογικά
έσοδα στην Ελλάδα, Αθήνα: Ίδρυµα Οικονοµικών & Βιοµηχανικών Ερευνών.
Φούσκας Θ. (2012), «Κοινότητες» Μεταναστών και Εργασιακή Αντιπροσώπευση. Αθήνα:
Εκδόσεις Παζήση (στα ελληνικά).
FRA (2011), Comparative Report: Fundamental rights of migrants in an irregular situation in
the European Union. http://fra.europa.eu/
Friedman, E., S. Johnson, D. Kaufmann and P. Zoido (2000), ‘Dodging the grabbing hand: the
determinants of unofficial activity in 69 countries’, Journal of Public Economics, 76(3),
459-93.
Gallin, D. (2001), ‘Propositions on trade unions and informal employment in time of
globalisation’, Antipode, 19(4), 531-49.
Gangl, K., S. Muehlbacher, M. de Groot, S. Goslinga, E. Hofmann, C. Kogler, G. Antonides
and E. Kirchler (2013), ‘”How can I help you?”: perceived service orientation of tax
authorities and tax compliance’, Public Finance Analysis, 69(4), 487-510.
Gialis, S., Herod, A. and Myridis, M. (2014), ‘Flexicurity, Informality, and Immigration: The
Insufficiency of the Southern EU Framework, as Illustrated through the Case of
Preveza, Greece’, Journal of Modern Greek Studies, 32(1), 25-53.
Godfrey, P.C. (2015), ‘Introduction: Why the informal economy matters to management’, in
P.C. Godfrey (Ed.) Management, society, and the informal economy (pp. 1-20).
London, Routledge.
Greek Ombudsman [Συνήγορος του Πολίτη] (2016), Η αδήλωτη εργασία στην Ελλάδα.
(Παρουσίαση σε PowerPoint που υποβλήθηκε στην οµάδα της διαγνωστικής µελέτης
για την Αδήλωτη Εργασία, στις 27 Απριλίου).
Gross, E.B. (1990), Individual Income Tax Returns: preliminary data, 1990. Washington DC:
SoI Bulletin11, nr 4, Publication 1136, Department of the Treasury, Internal Revenue
Service.
Hartner, M., S. Rechberger, E. Kirchler and A. Schabmann (2008), ‘Procedural justice and tax
compliance’, Economic Analysis and Policy, 38(1), 137-152.
Hartner, M., S. Rechberger, E. Kirchler and M. Wenzel (2011), ‘Perceived distributive fairness
of EU transfer payments, outcome favourability, identity and EU-tax compliance’, Law
and Policy, 33(1), 22-31.
Hasseldine, J. and Li, Z. (1999) ‘More tax evasion research required in new millennium’,
Crime, Law and Social Change, 31(1): 91-104.
Hazans, M. (2011) Informal Workers Across Europe: Evidence from 30 Countries, IZA DP
No. 5871, IZA, Bonn.

110
Helmke, G. and Levitsky, S. (2004), ‘Informal institutions and comparative politics: a research
agenda’, Perspectives on Politics, 2(4), 725-740.
Ihrig, J. and K.S. Moe (2000), ‘The influence of government policies on informal labor:
implications for long-run growth’, De Economist, 148 (3), 3
ILO (2011), Statistical Update on Employment in the Informal Economy, Geneva: International
Labour Organisation.
ILO (2013a) Labour Inspection and Undeclared Work in the EU, EC Project GLO/12/24/EEC
Labour Administration and Inspection Programme (LAB/ADMIN) International
Labour Organization – Geneva.
ILO (2013b), Women and Men in the Informal Economy: statistical picture, διαθέσιµο στη
διεύθυνση http://laborsta.ilo.org/informal_economy_E.html (last accessed 18 February
2014)
ILO (2014), Greece: Productive Jobs for Greece, Geneva: ILO.
ILO (2015a), Technical Memorandum: Labour Inspection Needs Assessment – Greece,
Geneva: ILO
ILO (2015b), Recommendation 204 concerning the transition from the informal to the formal
economy, adopted by the conference at its 104th Session, Geneva: ILO.
ΙΝΕ-ΓΣΕΕ (14 Απριλίου 2016). Αποτελέσµατα – Συµπεράσµατα Πανελλαδικής διακλαδικής
συνάντησης εργασίας για την αδήλωτη εργασία. Τελικό σχέδιο. Αθήνα.
ΙΝΕ-ΓΣΕΕ (2009). «Νέες προκλήσεις για τη µετανάστευση. Κρίση και µέτρηση της
ανταγωνιστικότητας». Τετράδια του ΙΝΕ, τεύχος 31, Σεπτέµβριος.
Internal Revenue Service (2007), Understanding taxes, διαθέσιµο στη διεύθυνση
http://www.irs.gov/app/understandingTaxes/jsp/ (accessed 14 May 2014)
International Monetary Fund (2011), “Immediate Steps to Boost Tax Collection and Advance
Tax Administration Reform,” IMF Technical Assistance Report, September.
International Monetary Fund (IMF) (2013), Greece: Selected Issues. IMF Country Report No.
13/155. Washington, D.C.: International Monetary Fund.
International Monetary Fund and Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2012), “Achieving Revenue
Objectives and Administrative Reform Goals,” IMF-EC Second Joint Review of Tax
Administration, September
Ιωάννου, Χ. A. (2008), Μείωση της αδήλωτης εργασίας µέσω της ευέλικτης ασφάλειας.
Επιθεώρησις Εργατικού Δικαίου, 67(5), (1605), 257-266.
IOBE (2012). Η έννοια της αδήλωτης εργασίας και τα χαρακτηριστικά της. Ίδρυµα
Οικονοµικών & Βιοµηχανικών Μελετών (ΙΟΒΕ), Αθήνα.
ΙΟΒΕ/FEIR (2015). The electronic means of payment and tax evasion. IOBE/FEIR Notes on
Economic Facts.
Job, J., A. Stout and R. Smith (2007), ‘Culture change in three taxation administrations: from
command and control to responsive regulation, Law and Policy, 29 (1), 84-101.
Jørgensen, C. (2013), ‘Home-Job Plan, Denmark’, διαθέσιµο στη διεύθυνση
http://www.eurofound.europa.eu/areas/labourmarket/tackling/cases/dk015.htm
(accessed 14 May 2014).
Kaitedlidou, D.C., C.C. Tsirona, P.A. Galanis, O. Siskou, P. Mladovsky, E.G. Kouli, P.E.
Prezerakos, M. Theodorou, P.A. Sourtzi and L.L. Liaropolous (2013), ‘Informal
payments for maternity health services in public hospitals in Greece’, Health Policy,
109 (1), 23-40.
Κανελλόπουλος, Κ. (2012) Μέγεθος και διάρθρωση της ανασφάλιστης εργασίας), σελ. 25, στο
Ενηµερωτικό Δελτίο αρ. 37 της Τράπεζας της Ελλάδος
Kaplanoglou, G. and Rapanos, V.T., (2015) “Why do people evade taxes? New experimental
evidence from Greece”, Journal of Behavioral and Experimental Economics 56, 21–
32.

111
Kaplanoglou, G. and V.P. Rapanos (2013). “Tax and Trust: The Fiscal Crisis in Greece.” South
European Society and Politics 18(3), 283-304.
Καψάλης, A. (2015β). Η αδήλωτη εργασία στην Ελλάδα. Αξιολόγηση των σύγχρονων µέτρων
καταπολέµησης του φαινοµένου. ΙΝΣΕ-ΓΣΕΕ, Μελέτες, Τεύχος 43.
Καψάλης, A., Επιµ. (2015α). Aδήλωτη απασχόληση και «νοµιµοποίηση» των µεταναστών. Η
πρόκληση της µεταναστευτικής πολιτικής. (2007). ΙΝΕ ΓΣΕΕΕ-ΑΔΕΔΥ, Μελέτες 27,
Αθήνα.
Kastlunger, B., E. Lozza, E. Kirchler and A. Schabmann (2013), ‘Powerful authorities and
trusting citizens: the slippery slope framework and tax compliance in Italy’, Journal of
Economic Psychology, 34(1), 36-45.
Katsios, S. (2006). ‘The Shadow Economy and Corruption in Greece.’ South-Eastern Europe
Journal of Economics 4, 1: 61-80.
Khurana, P. and U. Diwan (2014), ‘A comparison of psychological factors for tax compliance:
self-employed versus salaried people’, International Journal in Management and
Social Science, 2 (3), 107-24.
Kirchgässner, G. (2010), Tax Morale, Tax Evasion and the Shadow Economy, St Gallen:
Discussion Paper no 2010-17, Department of Economics, University of St. Gallen, St.
Gallen, Switzerland.
Kirchgässner, G. (2011), ‘Tax morale, tax evasion and the shadow economy’, in F. Schneider
(ed.), Handbook of the Shadow Economy, Cheltenham: Edward Elgar, 347-74.
Kirchler, E. (2007), The Economic Psychology of Tax Behaviour, Cambridge: Cambridge
University Press.
Kirchler, E., E. Hoelzl and I. Wahl (2008), ‘Enforced versus voluntary tax compliance: the
“slippery slope” framework’, Journal of Economic Psychology, 29, 210–25.
Kogler, C., Muelbacher, S. & Kirchler, E. (2015). Testing the “slpppery slope framework”
among self-employed taxpayers. Economics of Governance, doi: 10.1007/s10101-015-
0158-9
Kuehn, Z. (2007), Tax Rates, Governance and the Informal Economy in High-Income
Countries, Madrid: Universidad Carolos III de Madrid, Economic Series Working
Paper no. 07-85.
Lessing, V.P. and C.W. Park (1978), ‘Promotional perspectives of reference group influence:
advertising implications’, Journal of Advertising, 7(2), 41-47.
Leventhal, G. S. (1980), ‘What should be done with equity theory? new approaches to the study
of fairness in social relationships’, in K. Gergen, M. Greenberg and R. Willis (eds.),
Social Exchange: advances in theory and research, New York: Plenum Press, 27-55.
Leventi, C., M. Matsaganis and M. Flevotomou (2013), "Distributional Implications of Tax
Evasion and the Crisis in Greece", EUROMOD Working Paper No. EM17/13.
Liaropoulos, L., Siskou, O., Kaitelidou, D., Theodorou, M., Katostaras, Th (2008), ‘Informal
payments in public hospitals in Greece’, Health Policy, 87, 72–81.
Lillemets, K. (2009), ‘Maksumoraal maksukäitumise kujundajana ja selle peamised
isikupõhised mõjutegurid’, διαθέσιµο στη διεύθυνση
http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=14002&op=archive2 (accessed 11 May
2014).
London, T .and S.L. Hart (2004), ‘Reinventing strategies for emerging markets: beyond the
transnational model’, Journal of International Business Studies, 35 (5), 350-70.
Luttmer, E.F.P., and M. Singhal (2014), ‘Tax Morale’, Journal of Economic Perspectives
28(4), 149-168.
Lyberaki, A. and T. Maroukis (2005), ‘Albanian Immigrants in Athens: New Survey Evidence
on Employment and Integration’, Journal of Southeast European and Black Sea Studies
5(1), 21–48.

112
Manolas, G., Rontos, K., Sfakianakis, G. and Vavouras, I. (2013), ‘The Determinants of the
Shadow Economy: The Case of Greece’, International Journal of Criminology and
Sociological Theory, 6(1), 1036-1047
Maroukis T, K. Iglicka and K. Gmaj (2011), ‘Irregular Migration and Informal Economy in
Southern and Central-Eastern Europe: Breaking the Vicious Cycle?’, International
Migration, 49(5), 129–156.
Maroukis, T. (2013), ‘Economic crisis and migrants' employment: a view from Greece in
comparative perspective’, Policy Studies, 34(2), 221-237.
Matsaganis, M. and M. Flevotomou (2010), Distributional implications of tax evasion in
Greece, GreeSE Paper No. 31, The Hellenic Observatory, London School of
Economics and Political Science, London.
Matsaganis, M., C. Leventi and M. Flevotomou (2012). ‘The Crisis and Tax Evasion in Greece:
What Are the Distributional Implications?’ CESifo Forum 13, 2: 26-32.
Meagher, K. (2010), Identity Economics: social networks and the informal economy in Nigeria,
New York: James Currey.
Michos, A. (2016) “Labour inspectorate strategies and methods against undeclared work in
Greece”, paper presented at EU practices on Labour inspection, strategies and methods
to tackle UDW, Athens, May.
Mitsopoulos, M. and T. Pelagidis (2011). ‘The Real Cause of Greek Debt: Taxation and Labour
Market Distortions in Greece.’ Intereconomics 46(2), 112-120.
Molero, J.C. and F. Pujol (2012), ‘Walking inside the potential tax evader’s mind: tax morale
does matter’, Journal of Business Ethics, 105, 151-162.
Muehlbacher, S., C. Kogler and E. Kirchler (2011a), An Empirical Testing of the Slippery Slope
Framework: The Role of Trust and Power in Explaining Tax Compliance, Vienna:
University of Vienna Department of Economics Working Paper.
Muehlbacher, S., E. Kirchler and H. Schwarzenberger (2011b), ‘Voluntary versus enforced tax
compliance: empirical evidence for the “slippery slope” framework”, European
Journal of Law and Economics, 32, 89–97.
Murphy, K. (2005), ‘Regulating more effectively: the relationship between procedural justice,
legitimacy and tax non-compliance’, Journal of Law and Society, 32(4), 562-89.
Murphy, K. and N. Harris (2007), ‘Shaming, shame and recidivism: a test of re-integrative
shaming theory in the white-collar crime context’, British Journal of Criminology, 47,
900-17.
Murphy, K., T. Tyler and A. Curtis (2009), ‘Nurturing regulatory compliance: is procedural
fairness effective when people question the legitimacy of the law?, Regulation and
Governance, 3, 1-26.
Natrah, S. (2013), ‘Tax knowledge, tax complexity and tax compliance: taxpayers’ view’,
Procedia: Social and Behavioural Sciences, 109, 1069-76.
North, D.C. (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge:
Cambridge University Press.
Nwabuzor, A. (2005), ‘Corruption and development: new initiatives in economic openness and
strengthened rule of law’, Journal of Business Ethics, 59 (1/2), 121-38.
OECD (2008), OECD Employment Outlook, Paris: OECD.
OECD (2012), Reducing Opportunities for Tax Non-Compliance in the Underground
Economy, Paris: OECD.
OECD (2013a), Employment Outlook 2013, Paris: OECD.
OECD (2016) OECD economic surveys: Greece, OECD, Paris
OECD/KIPF (2014), The Distributional Effects of Consumption Taxes in OECD Countries,
OECD Tax Policy Studies, No. 22, Paris: OECD.

113
OKE (2015). Η Αδήλωτη Εργασία και προτάσεις για την αντιµετώπισή της. [The Undeclared
Employment and proposals to confront it]. Initiative Opinion 307.
Διαθέσιµο στη διεύθυνση: http://www.oke.gr/opinion/op_307.pdf
Papadopoulou, D., C. Dimoulas and M. Symeonaki (2014), National report on the labour
market position of vulnerable groups in Greece, Athens: Panteion University of Social
and Political Studies.
Patra, E. (2012). Social dialogue and collective bargaining in times of crisis: the case of
Greece, International Labour Office, Industrial and Employment Relations
Department. Geneva: ILO, DIALOGUE working paper, No.38.
Prinz, A., S. Muehlbacher and E. Kirchler (2013), ‘The slippery slope framework on tax
compliance: an attempt to formalization’, Journal of Economic Psychology, 40(1): 20-
34.
Psimmenos I. (1995) Immigration from the Balkans: social exclusion in Athens, Athens:
Papazisis (in Greek).
Δίκτυο καταγραφής ρατσιστικής βίας (2015). Δίκτυο καταγραφής ρατσιστικής βίας. Ετήσια
Έκθεση 2015. Δίκτυο καταγραφής ρατσιστικής βίας, Ύπατη Αρµοστεία του ΟΗΕ για
τους Πρόφυγες, εεδα.
Richardson, M. and A . Sawyer (2001), ‘ A t axonomy of the t ax compliance literature:
further findings, problems and prospects’, Australian Tax Forum, 16(2), 137–320.
Rindt, Z. and I. Krén (2013), ‘Simplified Employment Act, Hungary’, διαθέσιµο στη
διεύθυνση
http://www.eurofound.europa.eu/areas/labourmarket/tackling/cases/hu015.htm
(accessed 11 May 2014).
Saeed, A. and A. Shah (2011), ‘Enhancing tax morale with marketing tactics: a review of the
literature’, African Journal of Business Management, 5 (35), 13659-65.
Sauvy, A. (1984), Le Travail Noir et l’Economie de Demain, Paris: Calmann-Levy.
Schneider F. (2001), ‘What do we know about the shadow economy? evidence from 21 OECD
countries’, World Economics, 2(4), 19-32.
Schneider, F. (2005), ‘Shadow economy around the world: what do we really know?’,
European Journal of Political Economy, 21(2), 598-642.
Schneider, F. (2013) “The shadow economy in Greece and other OECD countries” in A.P.
Bitzenis, I. Papadopoulos and V.A. Vlachos (eds.) Reflections on the Greek Sovereign
Debt Crisis: The EU institutional framework, economic adjustment and the extensive
shadow economy, διαθέσιµο στη διεύθυνση:
https://www.researchgate.net/publication/233424607
Schneider, F. (2013), The Shadow economy in Europe, 2013, AT Kearney and Visa, London.
Schneider, F. and C.C. Williams (2013), The Shadow Economy, London: Institute of Economic
Affairs.
Scott, W.R. (2008). Institutions and organizations: ideas and interests, London: Sage.
ΣΕΠΕ (2013). Έκθεση πεπραγµένων ΣΕΠΕ, Απολογισµός 2013 – Προγραµµατισµός 2014
διαθέσιµο στη διεύθυνση: http://www.ypakp.gr/uploads/docs/7702.pdf (πρόσβαση: 10
Μαΐου 2016).
Sissel, T., K. Nergaard, K. Alsos, Ø.M. Berge, M. Bråten and A.M. Ødegård (2011), Til
renholdets pris, Oslo: Fafo.
Slavnic, Z. (2010), ‘Political economy of informalization’, European Societies, 12 (1), 3-23.
Slemrod, J. and S. Yitzhaki (1994), ‘Analyzing the standard deduction as a presumptive tax’,
International Tax and Public Finance, 1(1), 25-34.
Small Business Council (2004), Small Business in the Informal Economy: making the
transition to the formal economy, London: Small Business Council.

114
Souliotis, K., Golna, C., Tountas, Y, Siskou, O., Kaitelidou, D. and Liaropoulos, L. (2015)
Informal payments in the Greek health sector amid the financial crisis: old habits die
last...”, European Journal of Health Economics, DOI 10.1007/s10198-015-0666-0
Σουηδική Φορολογική Υπηρεσία (2011), Konsumenterna kan skapa schysst konkurrens och
minska skattefelet, 2011, Στοκχόλµη: Σουηδική Φορολογική Υπηρεσία.
Tafenau, E., H. Herwartz and F. Schneider (2010), ‘Regional Estimates of the Shadow
Economy in Europe’, International Economic Journal, 24(4), 629-636
Taiwo, O. (2013), ‘Employment choice and mobility in multi-sector labour markets: theoretical
model and evidence from Ghana’, International Labour Review, 152 (3–4), 469–92.
Τάτσος, N. (2001), Παραοικονοµία και φοροδιαφυγή στην Ελλάδα, Ίδρυµα Οικονοµικών &
Βιοµηχανικών Ερευνών, Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα.
Thurman, Q.C., C. St. John and L. Riggs (1984), ‘Neutralisation and tax evasion: how effective
would a moral appeal be in improving compliance to tax laws?’, Law and Policy, 6 (3),
309-27.
Torgler, B. (2003), ‘To evade taxes or not: that is the question’, Journal of Socio-Economics,
32, 283-302.
Torgler, B. (2007), ‘Tax morale in Central and Eastern European countries’, in N. Hayoz
and S. Hug (eds.), Tax Evasion, Trust and State Capacities: how good is tax morale
in Central and Eastern Europe?, Bern: Peter Lang, 155-86.
Torgler, B. (2011), Tax morale and Compliance: review of evidence and case studies for
Europe, Washington DC: World Bank Policy Research Working Paper 5922, World
Bank.
Torgler, B. (2012), ‘Tax morale, Eastern Europe and European enlargement’, Communist and
Post-Communist Studies, 45 (1), 11-25.
Torgler, B. and F. Schneider (2007), Shadow economy, tax morale, governance and
institutional quality: a panel analysis, Bonn: IZA Discussion Paper no. 2563, IZA.
Tountas, Y., P. Karnaki, E. Pavi and K. Souliotis (2005), ‘The unexpected growth of the private
health sector in Greece’, Health Policy 74, 167–180.
Työ- ja elinkeinoministeriö (2011), ‘Talousrikollisuuden ja harmaan talouden torjuminen
rakennus- sekä majoitus- ja ravitsemisalalla -työryhmän mietintö.’ Työ- ja
elinkeinoministeriön julkaisuja, Kilpailukyky’, διαθέσιµο στη διεύθυνση
http://www.tem.fi/files/29563/TEM_17_2011_netti.pdf (accessed 14 May 2014).
Vanderseypen, G., T. Tchipeva, J. Peschner, P. Rennoy and C.C. Williams (2013), ‘Undeclared
work: recent developments’, in Ευρωπαϊκή Επιτροπή (ed.), Employment and Social
Developments in Europe 2013, Brussels: European Commission, 231-74.
Βασαρδάνη, M. (2013), ‘Φοροδιαφυγή στην Ελλάδα: µια γενική επισκόπηση, Οικονοµικό
Δελτίο της Τράπεζας της Ελλάδος, τεύχος 35, 15-24
Virtanen, S. (2013), Grey Economy Information Unit, Finland, διαθέσιµο στη διεύθυνση
http://www.eurofound.europa.eu/areas/labourmarket/tackling/cases/fi015.htm
(accessed 11 May 2016).
Vossler, C.A., M. McKee and M. Jones (2011), ‘Some effects of tax information services
reliability and availability on tax reporting behaviour’, διαθέσιµο στη
διεύθυνση http://mpra.ub.uni-muenchen.de/38870/ (accessed 11 May 2016).
Webb, J.W., G.D. Bruton, L. Tihanyi and R.D. Ireland (2013), ‘Research on entrepreneurship
in the informal economy: framing a research agenda’, Journal of Business Venturing,
28, 598-614.
Webb, J.W., L. Tihanyi, R.D. Ireland and D.G. Sirmon (2009), ‘You say illegal, I say
legitimate: entrepreneurship in the informal economy’, Academy of Management
Review, 34 (3), 492-510.

115
Wenzel, M. (2002), ‘The impact of outcome orientation and justice concerns on tax
compliance: the role of taxpayers’ identity’, Journal of Applied Psychology, 87, 639-
45.
White, R. and C.C. Williams (2010), ‘Re-thinking monetary exchange: some lessons from
England.’ Review of Social Economy, 68(3), 317–38.
Williams, C.C. (2004), Cash-in-Hand Work: the underground sector and the hidden economy
of favours, Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Williams, C.C. (2006), The Hidden Enterprise Culture: entrepreneurship in the underground
economy, Cheltenham: Edward Elgar.
Williams, C.C. (2014a), The Informal Economy and Poverty: evidence and policy review,
York: Joseph Rowntree Foundation.
Williams, C.C. (2014b), ‘Explaining cross-national variations in the commonality of informal
sector entrepreneurship: an exploratory analysis of 38 emerging economies’, Journal
of Small Business and Entrepreneurship, 27(2), 191-212.
Williams, C.C. (2014c), ‘Explaining cross-national variations in the prevalence and character
of undeclared employment in the European Union’, European Spatial Research and
Policy, 21(2), 115-132.
Williams, C.C. (2015a), ‘Explaining cross-national variations in the scale of informal
employment: an exploratory analysis of 41 less developed economies’, International
Journal of Manpower, 36(2), 118-135.
Williams, C.C. (2015b), ‘Explaining the informal economy: an exploratory evaluation of
competing perspectives’, Relations Industrielles/Industrial Relations, 70(4), 741-765.
Williams, C.C. (2015c), ‘Out of the margins: classifying economies by the prevalence and
character of employment in the informal economy’, International Labour Review,
154(3), 331-352.
Williams, C.C. (2015d), ‘Tackling informal employment in developing and transition
economies: a critical evaluation of the neo-liberal approach’, International Journal of
Business and Globalisation, 14(3), 251–270.
Williams, C.C. (2016), “Tackling employment in the informal economy: a critical evaluation
of the neo-liberal policy approach”, Economic and Industrial Democracy: an
International Journal, http://dx.doi.org/10.1177/0143831X14557961
Williams, C.C. and A. Martinez-Perez (2014), ‘Why do consumers purchase goods and
services in the informal economy?’, Journal of Business Research, 67(5), 802-6.
Williams, C.C. and J. Franic (2016), ‘Explaining participation in the informal economy in post-
socialist societies: a study of the asymmetry between formal and informal institutions
in Croatia’, Journal of Contemporary Central and Eastern Europe,
DOI:10.1080/0965156X.2015.1118817
Williams, C.C. and I. Horodnic (2015a), ‘Evaluating the prevalence of the undeclared economy
in Central and Eastern Europe: an institutional asymmetry perspective’, European
Journal of Industrial Relations, 21(4), 389-406.
Williams, C.C. and I. Horodnic (2015b), ‘Explaining the prevalence of the informal economy
in the Baltics: an institutional asymmetry perspective’, European Spatial Research and
Policy, 22(2), 127-144.
Williams, C.C. and I. Horodnic (2015c), ‘Explaining the prevalence of illegitimate wage
practices in Southern Europe: an institutional analysis’, South European Society and
Politics, 20(2), 203-221.
Williams, C.C. and I. Horodnic (2016), ‘Cross-country variations in the participation of small
businesses in the informal economy: an institutional asymmetry perspective’, Journal
of Small Business and Enterprise Development, 23(1), 3–24.

116
Williams, C.C. and P. Renooy (2013), Tackling Undeclared Work in 27 European Union
Member States and Norway: approaches and measures since 2008, Dublin: European
Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.
Williams, C.C. and S. Nadin (2012), ‘Joining-up the fight against undeclared work in Europe’,
Management Decision, 50(10), 1758-71.
Williams, C.C. and S. Nadin (2013), ‘Harnessing the hidden enterprise culture: supporting the
formalization of off-the-books business start-ups’, Journal of Small Business and
Enterprise Development, 20(2), 434-47.
Williams, C.C. and S. Nadin (2014a), ‘Facilitating the formalisation of entrepreneurs in the
informal economy: towards a variegated policy approach’, Journal of Entrepreneurship
and Public Policy, 3(1), 33-48.
Williams, C.C. and S. Nadin (2014b), ‘Evaluating the participation of the unemployed in
undeclared work: evidence from a 27 nation European survey’, European Societies,
16(1): 68-89.
Williams, C.C. and F. Schneider (2016), Measuring the Global Shadow Economy: the
prevalence of informal work and labour, Cheltenham: Edward Elgar.
Williams, C.C. and Windebank, J. (1998) Informal Employment in Advanced economies:
implications for work and welfare, London: Routledge.
Williams, C.C., I. Horodnic and J. Windebank (2015), ‘Explaining participation in the informal
economy: an institutional incongruence perspective’, International Sociology, 30(3),
294-313.

117