A Atividade Financeira do Estado

Finanças públicas

As finanças públicas orientam-se para a satisfação de necessidades coletivas, formadas pela “soma” das
necessidades individuais, com a característica de serem constantes entre a grande população num tempo
determinado e num dado espaço geográfico, sob uma concreta forma de governo.

❖ Devendo fazer apelo ao apoio de um desenvolvimento empresarial e laboral sustentável;

❖ Fomentar a responsabilidade empresarial e a laboral mediante estratégias efetivas de supervisão;

São o centro de debate das sociedades democráticas, a sua análise ref lete diferentes conceções em termos de:
Poder; Gestão de conf litos; Escolhas políticas; Eleição de fontes para a obtenção de recursos necessários à ação
pública; Delimitação do âmbito da ação pública e do relacionamento entre governantes e governados;

Uma atividade subordinada a normas e princípios do Direito, é imposto ao Estado e aos demais entes de
Direito Público uma atuação condicionada a princípios e normas e não uma atuação exercida de forma
aleatória ao sabor das suas convicções e vontades.

A atuação dos entes públicos: (profundas alterações económicas; políticas; sociais também causam grandes
transformações na atuação dos entes públicos)

 Saber que estratégias políticas públicas devem ser utilizadas;

 Quais os objetivos que presidem às reformas fiscais;
 Que inf luência tem as dificuldades de financiamento nas políticas públicas;
 Quais as estratégias usadas em razão das limitações orçamentais;

Em geral, são discussões na ordem do dia a dia um pouco por todo o lado. A realidade mostra que, as questões
de finanças públicas são geradoras de responsabilidade social por quem as define e executa.

Objetivo central:
 Estudar e estruturar os sistemas e as formas por cujo intermédio o Estado, ou qualquer outro poder
público, procuram os recursos materiais e financeiros para a sua ação, assim como a forma através da
qual tais recursos serão por eles utilizados.

Este conceito compreende as regras que regulam a determinação das despesas públicas elegíveis, a perceção
das receitas públicas necessárias e a correta regulação da aplicação destas no financiamento daquelas.

As formas pelas quais o Estado intervém no processo económico dependem dos instrumentos de que dispuser
para financiar a sua intervenção.

Diremos então que as finanças públicas têm como objetivo estudar os princípios e as formas que o poder
público elege para obter os recursos económicos de que necessita para funcionar e para assegurar a
prossecução das atividades a desenvolver visando a satisfação das necessidades da comunidade.

A partir da primeira década do século XXI, muitos foram os governos que retomaram políticas públicas de
maior supervisão e intervenção na economia (através dos seus clássicos instrumentos de despesa e de receita
públicas), motivados pelos casos de graves fraudes financeiras corporativas, as quais, verificadas num
ambiente de quase total desregulação governamental, permitiram aproveitamentos fraudulentos.

São todas estas as variáveis que resultam equacionadas quando se delimitam as finanças públicas como
matéria de estudo independente.

Correspondem a um novo pensamento na organização e poderes do Estado, resultante das transformações

verificadas essencialmente nos séculos XVIII e XIX, e que motivaram os governos a desenharem as suas
políticas de finanças públicas buscando uma melhor otimização dos recursos disponíveis e melhores índices
de produtividade e controlo.
❖ O constitucionalismo dos Estados e o fim das monarquias absolutas (França, 1709);
❖ Os processos de industrialização dos séculos XVIII e XIX, que originaram a formação de organismos
operários, e, posteriormente, a organização dessa classe social como uma nova força, com direitos
próprios, dentro do Estado;
❖ As ideias defendidas pelos partidos políticos progressistas a respeito das cargas tributárias
correspondentes ao novo conceito de equidade e redistribuição;
❖ O enorme incremento das necessidades financeiras do Estado derivadas do aumento dos seus gastos;
❖ A enorme complexidade da organização social surgida em resultado do crescimento da população, das
guerras, do crescimento das dívidas públicas e da competitividade nos mercados internacionais e o
surgimento do fenómeno inf lacionário;

Aparecimento de novos campos do saber, procurando ensinamentos sobre os dois elementos essenciais das
finanças públicas: a Despesa Pública e a Receita Pública.

"… o estudo dos factos, dos princípios e da técnica de obter e gastar os fundos dos entes governamentais” -
WILIAM J. SHULTZ e C. LOWELL HARRIS

"a ciência do manejo das finanças governamentais" - HARLEY L. LUTZ

A definição permanece substancialmente quase a mesma, entendidas as finanças públicas como a ciência que
se ocupa de estudar a captação e administração dos recursos financeiros pelo setor público e os seus efeitos no
âmbito económico e social de um país.

 Elas materializam a forma como os entes públicos obtêm recursos e o modo como os mesmos devem
por eles ser distribuídos para benefício da comunidade em geral, de acordo com políticas
predeterminadas.

Do ponto de vista contabilístico e económico, as finanças públicas constituem o estudo dos instrumentos
operacionais básicos das entradas e saídas monetárias do setor público e o seu impacto em todas as esferas de
produção e consumo da economia nacional.

 Como Ciência, as finanças públicas aparecem a estudar e a investigar, metodologicamente, a captação,

administração e forma de distribuição dos recursos materiais do Estado.
 Como Técnica, as finanças públicas significam a atividade mediante a qual o Estado instrumenta as
formas de captar os seus recursos económicos (receitas) tendo em conta a realização das suas funções
administrativas e a cobertura do gasto público planeado
- Impostos como a mais importante parcela da receita pública

Mas as Finanças Públicas assumem-se também como ramificação da Economia Política, orientada para
dotar o Estado dos meios económicos de que necessita, e utilizando proposições positivas que estudam a
realidade dos factos, tal como eles são, foram, ou serão, e proposições normativas, que consideram alterações
nessa mesma realidade, propondo como ela deve ser, as quais dependem de juízos de valor, podendo ser
enriquecidas com a consideração de valores éticos e do comportamento humano que devem subjazer a todo o
pensamento económico.

Juridicamente, as finanças públicas situam-se no Direito Financeiro público, no Direito Fiscal, ramo
autónomo do Direito Administrativo dedicado ao estudo das normas legais que regem a atividade financeira
do Estado ou de outros entes públicos.
 Áreas de estudo das Finanças Públicas – Direito, Economia, Ciência Política
Economia
❖ Problema Económico: Com recursos escassos, como satisfazer necessidades coletivas?
❖ Dá as ferramentas para um ponto de vista positivo
Direito
❖ Garantir que a atividade do Estado é legal – limites legais da atividade do Estado
❖ Direito Financeiro (Fiscal)
❖ Tribunal de Contas – se a atividade do Estado está de acordo com as normas
Ciência Política
❖ Dá as ferramentas para um ponto de vista normativo, de acordo com a perspetiva dos diferentes
partidos políticos
❖ Análise das finanças Públicas de acordo com determinadas ideologias políticas
(mais/menos intervenção estatal)

Finanças privadas

- Tratam da otimização da gestão dos recursos no caso de entidades privadas ou individuais, como por
exemplo, grandes empresas, famílias ou pessoas individualmente consideradas

- Abordagem de fazer o orçamento: ajustamos as despesas ao nosso modo de vida;

Primeiro observa-se qual o rendimento e depois as despesas que podem ser feitas consoante o mesmo,
determinar os gastos consoante os ganhos;

- Agentes: pessoas e empresas

▪ Pessoais – no quotidiano
▪ Empresariais – gestão para maximização do lucro

- Objetivo: maximizar os lucros

Critérios distintivos entre Finanças Públicas e Finanças Privadas:

Imposto

❖ Recebimento: Finanças Públicas

❖ Pagamento: Finanças Privadas

Ordem

❖ Finanças Privadas: primeiro – recebimentos; depois – pagamentos.

- Ajustar consoante os recebimentos
❖ Finanças Públicas: primeiro – pagamentos; segundo – recebimentos.
- Estado define pagamentos, ajustando a carga fiscal aos pagamentos

Caráter

❖ Finanças Privadas: caráter sigiloso

❖ Finanças Públicas: caráter transparente (Conta Geral do Estado)

Setor empresarial do Estado (aprox. 340 empresas) não divulga contas, enquanto nas Finanças
Empresariais é obrigatório.
 A atividade financeira do Estado visa a satisfação das necessidades coletivas através da redistribuição de
rendimentos e do fornecimento de bens públicos.
• Atividade instrumental ou mediadora - arrecadação de receitas e a aplicação destas na realização das
despesas. Não se traduz de uma forma direta na satisfação de necessidades dos cidadãos, antes se
posicionando a montante, assegurando as condições para que a satisfação de tais necessidades possa ser
realizada.

• Atividade subordinada a normas e princípios de Direito, impondo ao Estado e demais entes de direito
público uma atuação condicionada a tais princípios e normas e não uma atuação exercida de forma
aleatória, ao sabor das suas conveniências ou vontades, casuisticamente determinadas.

Duas grandes funções do Estado

Fornecimento dos bens públicos - o bem público é um bem que não é excludente e nem rival
❖ Não rival - é quando a utilização de um não exclui o uso do outro, por isso é um bem para todos
❖ Não excludente - um bem que não se pode colocar um preço

- Ambas as perspetivas aceitam que o Estado tem, pelo menos, de fornecer o bem público, uma vez que as
empresas não os garantem.

- Exemplos: saúde pública, segurança nacional…

Redistribuição do rendimento - o Estado tem aqui uma função de redistribuir o rendimento, de forma a
cumprir a coesão social

❖ A repartição dos rendimentos insere-se no combate à pobreza e exclusão social, combate que não se
esgota em considerações de altruísmo, mas sim na aceitação de que tal combate se qualifica como um
“bem público” (é combatendo a pobreza que aumenta o bem-estar da sociedade, diminuindo a
criminalidade, o absentismo, e melhorando a educação, a saúde pública, a estabilidade social, ...).
❖ A melhor redistribuição, nas economias em que o Estado tem maior ação interventiva, evidencia, em
geral, uma menor disparidade entre classes sociais, o mesmo é dizer uma maior equidade – então será
legítimo questionar se com a liberalização dos mercados e a diminuição do papel do Estado se agravará ou
não a equidade.

Finanças Neutrais - intervenção mínima do Estado, considerando os impostos fiscais necessários apenas
quando é preciso intervenção em consequência de uma falha de mercado, pois as finanças são neutrais ao
comportamento dos agentes;

Objetivo: dar mais liberdade ao agente, garantindo que as finanças não são um entrave às próprias finanças do
agente, e assim, dar o máximo de liberdade ao agente de forma que ele tome decisões em liberdade

- Até onde é que o Estado pode intervir, do ponto de vista das finanças neutrais?
1 - Corrigir as falhas de mercado, de acordo com uma visão liberal, assumindo que o mercado não é
perfeito e que por si só não consegue atingir o bem-estar, devendo ter margem para intervir. Exemplo do
monopólio, limitando a liberdade monopolista.
2 – Distribuição de riqueza, possibilidade de usar recursos neutrais para corrigir o problema da
desigualdade de distribuição de rendimentos, pois isso põe em causa a coesão do tecido social...e é preciso
haver distinção.
Finanças Intervencionistas - permitimos, do ponto de vista da despesa, mais amplitude na intervenção do
Estado para condicionar o comportamento do agente, e guiá-lo para determinadas ações. Indivíduo como
mero provedor da sociedade, uma sociedade mais organizada de acordo com o socialismo, mais planificada,
que permita ao agente ter mais igualdade de oportunidades.
Um exemplo seria o imposto sobre o tabaco para inf luenciar à redução do consumo.

❖ O imposto ganha outro caráter, para além do fiscal, uma vez que tem como objetivo financiar a atividade
do Estado, mas também extrafiscal pois inf luencia o comportamento do agente.

- Razões para a intervenção do Estado, do ponto de vista das finanças intervencionistas?

1 - Finanças devem apoiar as pessoas que têm azar, essencialmente através da redistribuição dos
fenómenos aleatórios;
2 - Uma questão de justiça, uma vez que herdamos o que a sociedade constrói, beneficiamos de um
mundo já outrora construído, tirando completo proveito do esforço dos nossos antepassados. O objetivo
seria redistribuir parte do rendimento que advém do que foi herdado da sociedade.

A atividade financeira do Estado decorre da constatação de que a iniciativa privada não assegura a realização
adequada de algumas das tarefas e funções julgadas indispensáveis ao bem-estar da coletividade. E daí a
necessidade de uma atuação pública que compense essas “falhas” da lógica de funcionamento do mercado. Há
“coisas” cuja utilidade dificilmente se reflete nos preços resultantes do jogo da oferta e da procura desde logo
porque, sendo indispensável o seu uso, os indivíduos não podem ser chamados a pagá-los (ou a pagar o seu
verdadeiro custo), como acontece com a defesa nacional, a segurança interna, o sistema judicial ou o
fornecimento e manutenção de infraestruturas (é impensável excluir uma pessoa de beneficiar da iluminação
das ruas só porque ela não pode ou se recusa a pagar por isso). Políticas públicas, como o estabelecimento da
lei e ordem, da paz e segurança, da saúde pública e da redução da pobreza aparecem quase sempre indicadas
como “de conta do Estado”, embora várias dessas áreas sejam hoje produzidas e financiadas não
exclusivamente pelo Estado, mas por parcerias público-privadas, em que o envolvimento do Estado pode ser
direto ou indireto.

Por exemplo, até aos anos 80 do século passado, o Estado desempenhava um papel importante na maior parte
dos países, o que refletiu no aumento da despesa pública. Os indivíduos confiavam plenamente na capacidade
do Estado e, como tal, desejavam a sua intervenção para corrigir as falhas do mercado, foi apenas a partir daí
que a política começou a incluir as parcerias politico-privadas, face a distorções nos processos políticos e à
quebra nos modos de financiamento. Hoje as finanças públicas são bem mais do que receitas tributárias e
despesas públicas, envolvem a atuação do setor privado e a partilha de responsabilidades e de risco com
prestadores não estaduais. A justificação é o reforço da eficácia eficiência, e o resultado é a canalização de
recursos para prossecução de objetivos políticos, com os governos a usarem instrumentos reguladores para
encorajar em e complementarem atividades privadas e despesas privadas nestes objetivos. De qualquer forma,
uma coisa é certa: se algo corre mal na economia de mercado os cidadãos são muito rápidos a pedir ajuda ao
Estado. É o que se constata quanto ao nível de emprego, estabilidade de preços, prossecução de um
crescimento económico sustentável e de um comércio externo equilibrado, para além de se exigir ao Estado
que promova e assegure uma distribuição equitativa do rendimento e da riqueza. Por tudo isto, o debate entre
economistas, sociólogos ou politólogos tem sido a questão de saber se é ou não necessária a intervenção do
Estado e a discussão sobre a dimensão da mesma, isto é, sobre a extensão da sua intervenção e as formas
através das quais o deve fazer.
A posição de que o Estado não deve intervir mais do que o necessário tem vindo a crescer a partir dos anos 90
do século XIX. Porquê?
- Constatam-se ineficiências ao nível da sua atuação pública:

❖ A atribuição de subsídios e a imposição de impostos e limites à iniciativa privada, distorcem os preços de

mercado e a sã concorrência;
❖ A “função pública”, com o Estado a configurar-se como “empregador eterno”, não se sente estimulada ao
desenvolvimento de qualificações e competências, nem ao aumento da produtividade;
❖ (estagnação) A redistribuição, pelos custos que envolve (cargas fiscais excessivas sobre determinados
escalões de rendimentos) só é compensatória se “o valor ganho” nos escalões de rendimentos inferiores,
justificar as perdas registadas nos restantes;

Deve o Governo intervir mais do que na administração da justiça e na segurança interna e externa do Estado?
Não!

❖ Posição crescente a partir dos anos 90 do século passado – face à constatação das ineficiências verificadas
ao nível da sua atuação pública - a atribuição de subsídios e a imposição de impostos e limites à iniciativa
privada distorcem os preços de mercado e uma sã concorrência.
❖ A “função pública” com o Estado a configurar-se como “empregador eterno”, não se sente estimulada ao
desenvolvimento de qualificações e de competências nem ao aumento da produtividade.
❖ A redistribuição, pelos custos que envolve (v.g. cargas fiscais excessivas sobre determinados escalões de
rendimento) só se revela compensadora se “o valor ganho” nos escalões de rendimentos inferiores
justificar as perdas registadas nos restantes.

• A partir da primeira década do século XXI, porém, muitos governos retomaram políticas públicas de
maior supervisão e intervenção na economia (através dos seus clássicos instrumentos de despesa e de
receita públicas), motivados pelos casos de graves fraudes financeiras corporativas, as quais, verificadas
num de um ambiente de quase total desregulação governamental, permitiram aproveitamentos
fraudulentos.

Teorias que sustentam as Finanças

Liberalismo Clássico
• Finanças neutrais
• A partir do liberalismo, dá-se o entendimento das finanças públicas através da liberalização
• A personagem mais importante: o indivíduo – deve ser o mais livre possível para tomar as suas decisões,
pois através do seu livre-arbítrio ele conseguirá maximizar o seu bem-estar
• O Estado intervém no momento que a liberdade de um indivíduo interfere na liberdade de outro
• A principal função é garantir ordem
• Foca na liberdade individual e direitos de propriedade
• O estado tem de aceitar as suas funções básicas, para que a interação das pessoas seja feita de forma
f luida, sem intervenção
• Nunca defendeu a ausência de regulação estatal
• O objetivo seria as pessoas não precisarem do estado, uma vez que existe o mercado, o responsável por
fazer essa relação para, no fundo, coordenar esse bem-estar social.
- Se o mercado coordena essa relação, de gerar o bem-estar, qual é o papel do estado? A única intervenção
que o liberalismo aceita, é quando o mercado falha, sendo assim, o Estado pode fazer a intervenção.
- No liberalismo, o indivíduo tem liberdade de decisão, mas também é responsável pelas suas escolhas.
• O mercado baseado na teoria dos preços
• Adam Smith- A riqueza das nações: o individuo orienta a sua produção de forma a obter o máximo
benefício… a atividade económica é determinada por indivíduos, quer como produtores quer como
consumidores. Ampla margem de liberdade de atuação…
• Mão invisível: há uma espécie de “mão invisível” que leva o individuo a impulsionar o interesse coletivo
mesmo que este não figure os seus planos ou intenções.
• Revolução francesa: correntes de vanguarda na configuração de um novo modelo de Estado- o Estado
moderno nascente- arrastando consigo um novo fundamento teórico-jurídico das finanças públicas

Socialismo
• A produção planificada
• Finanças intervencionistas
• A personagem mais importante – sociedade
• A sociedade molda o indivíduo
• Papel do Estado: seria permitir a sociedade moldar os melhores indivíduos possíveis e garantir uma
sociedade bem organizada
• Enfatiza a igualdade de resultados através da propriedade coletiva dos meios de produção
• Karl Max - O capital: “os instrumentos de produção usados numa determinada época explicam toda a
vida social de que são consequência”
• As formas políticas/ jurídicas ou as transformações sociais e religiosas não se explicam pela simples
evolução do espírito humano, mas sim pelas condições da vida material.

- Mas porque 2 pessoas na mesma sociedade podem ter resultados diferentes? A partir do momento em que
que a sorte desempenha um papel diferente na vida das pessoas, o Estado tem de proteger as pessoas que têm
azar.

Evolução Histórica Breve

- Inexistência de separação efetiva entre os bens do Reino, enquanto Estado independente, e os bens do
Rei (bens próprios), não separação da atividade financeira a eles associada.

Desde a formação do Condado Portucalense (concedido a D. Henrique em 1096), passando pela fundação do
Reino de Portugal por D. Afonso Henriques em 1143, e até 1821 (decreto de 5 de maio que transforma os bens
da Coroa e das ordens militares em bens do Estado).

- Primeira concretização do controlo das contas públicas pelas Cortes - finais do século XVIII, através
de duas Cartas de Lei de 22 dezembro de 1761, promulgadas por D. José I.

▪ Nestes diplomas “são claramente afirmados o primado do controlo, pelas Cortes, das contas públicas,
da elaboração pelas Cortes, sem possibilidade de veto real, das leis fiscais e orçamentos e da dívida
pública; da administração dos bens nacionais e do quantitativo e remunerações do funcionalismo, bem
como da publicidade relativa aos documentos fundamentais das finanças públicas, para além da
generalização do imposto”. No entanto, o papel legal atribuído às Cortes, acabou por nunca se
concretizar já que durante os anos seguintes as Cortes nunca se reuniram.

- Princípio do controlo parlamentar das finanças públicas – nasce de forma efetiva, com a entrada em
vigor da Constituição de 1822.

Do texto constitucional emergia um vasto conjunto de normas que determinavam e conformavam o controlo
efetivo das finanças públicas pelas Cortes, afirmando, pois, o papel do Parlamento face ao soberano.

Além disso, o facto de as Cortes Constituintes terem assumido a consagração constitucional do princípio do
controlo das finanças públicas, demonstrou uma nova ordem política e social que, embora não pondo em
causa o quadro monárquico nacional, realçava a separação entre a figura do Rei e a do Erário Régio
- Período das finanças liberais, correspondendo à fase final do liberalismo (até 1929).

▪ A administração financeira era de relativa simplicidade, com bom cumprimento do princípio da

universalidade orçamental e implantação de uma administração tributária, aduaneira, patrimonial,
orçamental e de tesouraria, cujo figurino, criado pelo Estado liberal no último quartel do século
anterior (séc. XIX), se manteve, no essencial até aos nossos dias.

- Período das finanças autoritário-corporativas, desde o início da reconstrução do Estado operada por
Oliveira Salazar (1929) até ao 25 de Abril de 1974. Comporta três subperíodos:

▪ O período da implantação, organização e saneamento financeiro - 1929 até à segunda guerra mundial;

▪ O período do fomento industrial mitigado (ou do pré-arranque industrial) - desde a segunda guerra
mundial até meados dos anos 50; e

▪ O período do desenvolvimentismo (ou do arranque industrial) (marcado na parte final pelos

constrangimentos da guerra colonial) – de 1953 a 1974.

- De 1974 a 1986 (inicia-se com a revolução de 25 de Abril de 1974 e vai até à adesão de Portugal à então
denominada Comunidade Económica Europeia (CEE)):

▪ Período de forte agitação política, marcado pela sucessão de governos constitucionais - grande
turbulência nas finanças públicas.

▪ A Constituição de 1976 institui uma nova visão política para as finanças públicas, reforçada ao longo das
sucessivas alterações constitucionais que já ocorreram nestes 45 anos de vigência.

▪ Orçamento é votado anualmente pela Assembleia da República, é unitário e há-de especificar as

despesas (segundo a respetiva classificação orgânica e funcional, de modo a impedir a existência de
dotações e fundos secretos) e prever as receitas necessárias para as cobrir, competindo ao Tribunal de
Contas e ao Parlamento a fiscalização do Orçamento e, precedido de parecer daquele Tribunal,
também a apreciação e aprovação da Conta Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social.

- De 1986 (adesão à CEE) a 1992:

▪ Apesar dos significativos fundos comunitários de que beneficiamos, não existia qualquer objetivo, meta
ou compromisso politicamente assumidos por parte de Portugal junto da Comunidade, o mesmo
acontecendo em matéria de indicadores macro e microeconómicos a atingir, em termos de valor ou de
período temporal.

▪ De facto, e durante muito tempo, a coordenação das políticas económicas na Comunidade era mais
virtual do que real: a Comissão analisava a situação económica, em Relatórios, e publicava as suas
recomendações; o Conselho de Ministros da Economia e Finanças (ECOFIN) debatia estes Relatórios, e
no fim de contas a verdade é que cada um dos Estados- Membros tinha plena liberdade para
determinar as suas próprias prioridades.

- A partir de 1992 …

▪ Assinatura do Tratado de Maastricht, que instituiu a UE, o compromisso político de criar uma União
Económica e Monetária (UEM) e uma moeda única, implementada a 1 de Janeiro de 2002 na 3ª fase
de um complicado processo, o euro, com fixação irreversível das taxas de conversão entre o euro e as
 moedas dos Estados-Membros da zona euro (moedas que passaram a ser meras denominações
nacionais do Euro.

- Em 1997 (em correspondência com os critérios de convergência do Tratado de Maastricht),

▪ Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC), como instrumento de garantia de finanças públicas sólidas
e de redução do risco de inf lação.

PEC = compromisso entre a disciplina e a autonomia no plano orçamental, para evitar que políticas fiscais
irresponsáveis tenham efeitos nocivos sobre o crescimento e a estabilidade macroeconómica na UEM,
concedendo-se alguma margem, em especial aos países do Euro, para intervirem em caso de choques
económicos nocivos. Perante défices excessivos, existe um procedimento (PDE) que é desencadeado sempre
que for superado o limite de 3% do PIB previsto no Tratado.

▪ Tratado de Amesterdão (1997),

▪ Tratado de Nice em 2003,

▪ Tratado de Lisboa em 2009

Finanças Públicas em tempo de Pandemia

A pandemia de COVID-19 constitui um choque global sem precedente recente. A rápida disseminação do
surto obrigou as autoridades a adotar medidas de confinamento restritivas que paralisaram uma parte
significativa da economia, tanto nas economias avançadas como em muitas economias de mercado
emergentes. Como tal, os efeitos da pandemia repercutiram-se à escala global, afetando profundamente o
comércio mundial. A generalidade das economias avançadas registou uma contração do PIB no primeiro
trimestre, mas o maior impacto deverá ocorrer apenas no segundo trimestre. Com o levantamento
progressivo das medidas de confinamento, permitindo o reinício gradual da atividade nos setores mais
diretamente afetados, espera-se uma recuperação na segunda metade do ano. No entanto, esta retoma será
insuficiente para compensar a perda observada no primeiro semestre e a atividade deverá permanecer a um
nível inferior ao observado antes da crise pandémica por um período prolongado.

Finanças Públicas em tempo de Guerra

Sendo certo que a Rússia e a Ucrânia são grandes produtores e exportadores de alimentos essenciais, minerais
e produtos energéticos, a guerra causou choques económicos e financeiros com os preços do petróleo, gás e
trigo a disparar. Para reduzir o efeito negativo induzido sobre o crescimento, e tentar limitar a inf lação, são
exigidas aos Estados medidas de apoio fiscal bem concebidas e bem direcionadas. Face ao pesado impacto
económico do conf lito e à incerteza quanto às suas totais consequências, aumentam os desafios aos governos
numa situação económica complexa de difícil trade-off entre inflação e desemprego. Medidas fiscais
temporárias, rápidas e bem direcionadas são a melhor solução para amortecer o impacto imediato da crise
nos consumidores e nas empresas, em particular quando o aumento da inf lação reduz o espaço de manobra
das políticas públicas. Medidas regulatórias, destinadas a aumentar a segurança energética e a
competitividade, ajudarão a reduzir a vulnerabilidade das economias a certas perturbações do mercado de
energia no curto e médio prazo.
A Despesa Pública
Noção

As despesas públicas “concretizam o próprio fim da atividade financeira do Estado – a satisfação de

necessidades coletivas”.

⬧ Consistem no gasto de dinheiro ou no dispêndio de bens por parte de entes públicos para criarem ou
adquirirem bens ou prestarem serviços suscetíveis de satisfazer necessidades públicas =
utilização de dinheiro público tendo por fim a satisfação de uma necessidade coletiva, ou seja:

– Uma despesa pública tem uma finalidade jurídica financeira, de provisão de um bem público que
para o efeito deve ser avaliado e quantificado em termos monetários e de recursos públicos a obter
para lhe serem canalizados.

– As despesas públicas não devem esgotar-se nem mesmo centrar-se apenas no âmbito financeiro
(“dinheiro público”). A melhor decisão apela a uma mais aturada atenção ao domínio extra
financeiro.

– Há que ponderar os custos financeiros, mas também os extra-financeiros: custo orçamental, custo
ambiental, custo fiscal, custo social, etc., porque a necessidade pública em si considerada não é
apenas financeira, mas também económica, social, ambiental, ou seja, extra financeira.

⬧ Direito da Despesa Pública =conjunto de normas que disciplinam a atividade financeira do Estado na
vertente da definição das necessidades públicas ou coletivas, na da provisão dos bens públicos que visam
satisfazê-las e na dos demais atos que justifiquem e envolvam a utilização do dinheiro público.

Musgrave

3 Razões para a Intervenção do Estado na Economia

❖ Promoção de uma eficiente afetação dos recursos;

Se o mercado for perfeito, é a melhor forma para garantir a afetação dos recursos, porque o mercado
consegue maximizar o bem-estar social. O Estado só deve intervir quando o mercado falha: externalidades,
bens públicos, concorrência imperfeita e assimetria de informação.

Externalidades- quando há efeitos que a nossa ação provoca noutras pessoas, estes efeitos podem trazer
benefícios a outras pessoas (Externalidades positivas), ou podem trazer malefícios às outras pessoas
(Externalidades negativas), com o exemplo da poluição que não é um custo para a empresa, mas sim para a
população.

- Na presença de externalidades, o mercado não vai ter em conta todos os custos, no ponto de vista da
valorização social, podendo isto originar o excesso de produção.

- O Estado pode intervir neste caso, através de agências/departamentos que vão monitorizar/fiscalizar se as
empresas cumprem as leis.

- Pode acontecer que, para corrigir externalidades, o Estado gaste recursos ao investir nas tais agências.

Bens públicos- não rivais (qualquer um pode usar) e não excludente (não se consegue excluir o consumo do
bem porque as pessoas podem utilizar sem pagar

- O mercado falha, porque as empresas não têm lucro.

- Deste modo, o Estado pode intervir, sendo ele a fornecer os bens (justiça, saúde pública, segurança nacional,
educação pública).
Concorrência imperfeita- em monopólios, o Estado pode comprar as empresas para garantir a eficiência
na utilização de recursos.

Assimetria de informação- quando o vendedor e o comprador têm informações diferentes sobre a

transação que está a ocorrer, aqui a compra pode não ser bem feita porque pode acontecer que o vendedor
use as informações para seu proveito.

- Mas também pode acontecer que os compradores tenham mais informações do que os vendedores, como no
caso das seguradoras.

- Nestas situações, o Estado pode definir regulamentos para garantir a igualdade e parcialidade.

- Ex: seguro dos carros - é necessário um seguro de vida e a inspeção periódica, com o objetivo de minimizar
estas falhas e possíveis problemas com as seguradoras.

❖ Estabilização da economia
Pressupõe que, ao longo do tempo, a economia tem certas ondulações e o Estado deve intervir para estabilizar
a economia.

O Estado deve fazer isto para prevenir crises económicas, para evitar recessões profundas (cenários de
vulnerabilidade), enquanto deverá proceder à sua expansão para que a próxima recessão não seja assim
profunda.

O Estado pode aumentar a despesa pública, aumentando a procura agregada (gastos), fazendo com que a
economia gaste mais e evitando uma recessão. Por outro lado, o Estado pode também gastar menos.

❖ Promoção da equidade - de forma a suprir as falhas de mercado (market failure)

A intervenção por questões de equidade posiciona-se no domínio da justiça social, apelando a medidas
redistributivas e à provisão dos chamados bens de mérito, uma despesa pública fundamental, em todas as
aceções do termo fundamental.

E para que assim seja, revela-se indispensável uma tarefa prévia de tipificação das finalidades visadas com as
despesas públicas em ordem à sua definição e priorização.

- (Mesmo na ideal situação de concorrência perfeita é insuficiente a ‘invisible hand’ (“mão invisível do
mercado”) de Adam Smith, podendo o Estado ser chamado a intervir, quer por razões de eficiência, quer por
razões de equidade)

As Despesas Públicas devem ser contextualizadas e enquadradas no espaço e no tempo.

Previamente ao seu conteúdo financeiro num determinado Orçamento, o seu conteúdo há-de ser escolhido e
previamente ponderado, atento o seu custo, o seu financiamento e atentas também as respetivas finalidades
extra financeiras.

A decisão deverá apreciar a valia da despesa, tanto em termos quantitativos como em termos qualitativos.
Do ponto de vista qualitativo, é a realidade que há-de determinar onde gastar, no que gastar, ou seja qual é a
mais justa decisão sobre a assunção desta ou daquela despesa pública. E é também a realidade que, do ponto
de vista quantitativo, assegurará um princípio constitucional obrigatório nesta matéria e que é o da
proporcionalidade na decisão financeira.

 A eleição do que há-de ser considerado como a melhor despesa há-de ponderar a justa repartição
entre os custos e o nível de satisfação da necessidade pública, no presente e no futuro, decisão essa que
cabe ao decisor financeiro.
As despesas públicas estão juridicamente apoiadas nas Constituições dos Estados democráticos. Tendo em
conta este preceito constitucional, o setor público dota-se de recursos financeiros necessários para levar a
cabo as funções que lhe estão atribuídas, e que se traduzem, também financeiramente, na despesa pública.

- Todos os gastos que um Governo efetua devem estar circunscritos àquilo que estabelecem as leis
derivadas das suas Constituições, as quais com carácter geral estabelecem a regra de não possibilidade da
efetivação de um pagamento sem que o mesmo resulte previamente autorizado no Orçamento ou numa
Lei.

Orçamento das Despesas - documento financeiro que indica as rubricas em que será dividida a despesa
pública.
São elaboradas leis e regulamentos que especificam a preparação, a estrutura, a apresentação, a execução e o
controlo da despesa pública e estabelecem-se as regras sobre a Contabilidade Nacional. Dessas leis e
regulamentos constam as disposições e políticas gerais sobre o conteúdo do Orçamento e as bases e
competências dos órgãos administrativos que intervêm nos diversos aspetos relacionados com a despesa
pública. De igual modo se estabelece a preparação do Orçamento, o qual, como é sabido, deve ser
apresentado, em cada ano, pelo Governo ao poder legislativo (Assembleia da República) para autorização e
aprovação.

Contabilidade Nacional - instrumento estatístico que represente, de forma sintética, a realidade económica do
país. Trata-se de uma técnica que visa apresentar, sob uma forma quantificada, um quadro conjunto da
economia de um país durante um período determinado, e que geralmente é ao ano.

As leis sobre o Orçamento, Contabilidade e Despesa Pública partem do princípio de que a despesa pública tem
de se basear em programas anuais que assinalem objetivos, metas e unidades responsáveis de execução (das
entidades ou departamentos governamentais), e abranjam um ou vários projetos.

– Dentro do Sector Público distingue-se o “Setor Público Administrativo” (SPA), orientado por critérios não
lucrativos) e o “Setor Público Empresarial” (SPE), com atividade orientada por critérios empresariais ou
lucrativos.

• O SPA engloba a Administração Central, a Administração Regional (Regiões Autónomas dos Açores e
da Madeira) e a Administração Local (freguesias, concelhos e regiões administrativas) e a Segurança
Social. O SPE abrange as empresas públicas, as empresas municipais e as sociedades anónimas de
capitais exclusiva ou maioritariamente públicos.

Setor Público:
● Setor Público administrativo

 Administração Central; (Governo, ministério)

 Administrações Regionais;
 Administração Local; — Segurança Social.
● Setor Público empresarial
 Empresas Públicas.
Evolução

Tendência para o seu aumento crescente, o mesmo é dizer, uma tendência para o aumento da intervenção
do Estado

– Esta constatação parece confirmar a previsão feita por Adolfo Wagner, alemão, economista, que, em
1883, afirmava ser o crescimento das despesas públicas a tendência natural entre os povos civilizados e
progressistas.

Razões:

⬧ A reestruturação social subjacente à transição de uma sociedade baseada em atividades extrativas para a
sociedade industrial acarreta um crescente apelo à intervenção papel do Estado, um Estado atento à
regulação da atividade económica e disposto a controlar os seus efeitos.

⬧ Perante populações cada vez mais sensíveis e mercados cada vez mais complexos, o Estado respondia com
um alargamento do campo de ação e do leque de ofertas aos cidadãos, esforço naturalmente
acompanhado pelo crescimento dos gastos que estas ações acarretam.

Para Wagner, os fatores que determinam e ref letem o nível dos gastos do setor público seriam os fatores
históricos subjacentes à mudança na estrutura económica e também no processo de desenvolvimento do país
(que abarca fatores políticos e administrativos).

- Evolução natural das despesas públicas

1. A despesa pública depende do contexto socioeconómico, então não é justo se o Estado não responder aos
anseios da sociedade. E quanto maior a complexidade, maior vão ser os anseios.

2. Quando o Estado intervém em áreas novas, a despesa aumenta mais do que proporcionalmente (vai
perdendo o controlo, porque como é novo não existem exemplos a seguir).

Hoje há que concluir “cum grano salis” - mesmo num contexto de crescimento económico, a dilatação da
despesa pública não pode ocorrer, em razão da sustentabilidade das Finanças Públicas, comprometida por um
maior crescimento da despesa relativamente ao da receita.

3. Estados mais descentralizados e hierárquicos, a despesa aumenta mais. Tudo depende da governança (leis
que ajudam os líderes a tomar as decisões/deliberações, ajudam a enquadrar as responsabilidades de cada um
e as suas consequências).
Introduzir uma boa governança na responsabilização dos funcionários públicos vai permitir às pessoas
perceberem o que podem ou não fazer, e se a justiça for rápida pode permitir que a despesa não aumente,
mesmo que a descentralização aconteça.

➔ De acordo com a lei de Wagner, mais cedo ou mais tarde vai aumentar e a despesa é crescente.

Ou seja, as conclusões de Wagner são:

1. O nível das despesas globais de um Governo não pode ser determinado de forma abstrata;
2. Os gastos são, em geral, maiores à medida que os serviços públicos sejam alargados, em medida mais
do que proporcional daqueles relativamente ao aumento destes;
3. Os gastos crescem mais quando a Administração é descentralizada e os governos locais estão bem
organizados.
Mesmo num contexto de crescimento económico a dilatação da despesa pública não poderia comportar-se de
acordo com as leis de Wagner.

Razões:

⬧ A sustentabilidade das Finanças Públicas, comprometida por muito maior crescimento da despesa
relativamente ao da receita.
⬧ Num ambiente de fraco crescimento económico, a consequência pode ser a da explosão da dívida
pública que foi sendo contraída para a continuada cobertura dos défices verificados.
A explosão da despesa conduz a um aumento da carga tributária, à partida compensatória.

Atualmente é defendido que, reduções dos défices através de redução nas despesas públicas, apresentam
vantagens acrescidas relativamente ao aumento dos impostos. Melhorias mais persistentes serão aquelas que
reduzem o défice principalmente através de cortes das despesas sociais e dos salários dos funcionários
públicos, e menos persistentes aquelas que se baseiam no aumento dos impostos e nos cortes dos gastos em
investimento.

Em Portugal…

A despesa pública aumentou substancialmente no período de 1995 e 2005, nomeadamente:

 Aumento das prestações sociais em dinheiro (pensões);

 Aumento das prestações sociais em espécie;

 Aumento do consumo intermédio;

O crescimento da Despesa Pública a par da crise financeira e económica, determinou uma explosão da dívida
pública contraída quer inicialmente, quer depois para compensar os défices e assegurar os serviços da dívida.

Portugal foi obrigado a entrar num Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) desde
meados de 2011.

A evolução tem sido, então e obrigatoriamente, a da redução da despesa pública, e, face ao desacelerar da
economia e às exigências do Programa, a previsibilidade é para a continuação da descida do seu nível.

Classificação das Despesas Públicas

Um critério assente na respetiva natureza económica, e tendo em conta as interfaces entre economia e as
finanças, permite distinguir três tipos de despesas públicas:

Despesas de Investimento
❖ também designadas como produtivas
❖ As que o Estado realiza para fazer crescer, no futuro, a riqueza do país, através do aumento da sua
capacidade produtiva (despesas com a construção de infraestruturas - autoestradas, polos industriais,
aeroportos, etc) e do financiamento da investigação científica e tecnológica
❖ Em contrapartida do pagamento dos salários dos funcionários públicos, seria a construção de uma escola.
Despesas de Funcionamento
❖ Abrangem os gastos necessários ao normal funcionamento da “máquina” administrativa
❖ A sua componente mais saliente é a que respeita aos salários dos funcionários públicos
❖ Consideradas despesas fruto do «quotidiano» também
Despesas em Bens e Serviços
❖ Compra de bens e serviços pelo Estado para assegurar a criação de utilidades (energia, água, esgotos,
estradas, pontes, etc.)

Despesas de Transferências
❖ Redistribuição de recursos a beneficiários (do sector público quer do sector privado)
❖ Prestações unilaterais do Estado dirigidas a outros entes económicos, públicos ou privados, sem que estes
efetuem, em contrapartida, qualquer prestação
❖ Ex: aos Fundos e Serviços Autónomos, à Segurança Social, às Autarquias Locais e às Regiões Autónomas
(transferências a favor de Administrações Públicas); a associações de beneficência, associações
desportivas, associações de socorros mútuos, fundações e ou prestações sociais individuais e ainda as feitas
ao exterior, quer para a União Europeia quer para países terceiros ou organizações internacionais

Despesas Produtivas
❖ Criam diretamente uma utilidade
❖ Ex: as relacionadas com a atividade policial e jurisdicional.

Despesas Reprodutivas
❖ Contribuem para o aumento da capacidade produtiva, gerando, pois, utilidades acrescidas, não
imediatamente, mas sim no futuro.
❖ Ex: As despesas com a construção de escolas, estradas, barragens, pontes, etc...

Se usarmos um critério de regularidade, distinguem-se:

Despesas Ordinárias
❖ As que, com grande probabilidade, se repetirão em todos os períodos financeiros (v.g. gastos com pessoal)

Despesas Extraordinárias
❖ As que não se repetem todos os anos, tendo carácter esporádico ou excecional
❖ Provocadas por circunstâncias especiais e por isso difíceis de prever, não se sabendo ao certo quando
voltarão a repetir-se
❖ Possíveis exemplos: guerra, calamidade pública, etc.

Despesas Correntes
❖ As que o Estado faz ou vai fazer, durante um período financeiro (em geral um ano), em bens consumíveis
(compra de bens)
❖ Não alteram o património do Estado
❖ São Despesas operacionais – economicamente improdutivas
❖ As necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado
❖ Do dia a dia
❖ Tipicamente funcionais para a máquina do Estado
❖ Ex: Pagamento de juros

Despesas de Capital
❖ Realizadas em bens duradouros e as utilizadas no reembolso de empréstimos
❖ Alteram o património do Estado

- Se o Estado pedir emprestado e lhe for aplicada uma taxa de juro, no final do ano tem de pagar mais e
mesmo assim fica a dever (não significa pagar o empréstimo/ dívida).

Pagar juro, é despesa corrente; Pagar o empréstimo é despesa de capital!

- O dinheiro do empréstimo é utilizado para o investimento, e o juro é utilizado para ajudar no funcionamento
do empréstimo

Em termos de afetação patrimonial, teremos:

Despesas Efetivas
❖ Traduzem-se numa diminuição do património monetário do Estado, quer se trate de despesas em bens de
consumo, quer em bens duradouros
❖ Implicam sempre uma saída efetiva e definitiva de dinheiros da tesouraria.
❖ O Estado fica mais pobre, pois perde efetivamente dinheiro
❖ Ex: Salários dos professores, pagamento de pensões, etc…

Despesas Não Efetivas

❖ Embora representem uma diminuição do património de tesouraria, têm, como contrapartida, o
desaparecimento de uma verba de idêntico valor do passivo patrimonial
❖ São meramente permutativas
❖ Naquela altura não empobrece o Estado, mantém a situação patrimonial

- Quando pagamos o empréstimo de volta, é dinheiro que sai, mas que já estava prometido, portanto é não
efetivo

- O dinheiro com que se compra uma infraestrutura, ou seja, com base no empréstimo, já é uma despesa
efetiva

De acordo com o respetivo horizonte temporal:

Despesas Anuais
❖ Não se prolongam por mais de um ano
❖ Ao Orçamento do Estado, correspondem as despesas anuais
❖ Associada às dívidas públicas

Plurianuais
❖ Cuja efetividade se prolonga durante mais de um ano
❖ Associada às dívidas privadas

Classificação Orçamental das Despesas Públicas

Em termos orçamentais, são quatro as classificações que resultam da Lei de Enquadramento Orçamental
(artigo 8.º n.º 2):

Classificação Orgânica - que reparte as despesas segundo a orgânica governamental entre Estado
(Ministérios, Secretarias de Estado, …) e Serviços e Fundos Autónomos (Universidades, Politécnicos,
Hospitais…).
Classificação Económica, - a distinguir as despesas em correntes e de capital, umas e outras discriminadas por
agrupamentos, subagrupamentos e rubricas.

11 agrupamentos- 6 despesas correntes e 5 despesas de capital;

38 subagrupamentos- 19 despesas correntes e 19 despesas de capital;
Rubricas: caso necessárias, desdobrar-se-ão em alíneas sempre e só alfabéticas

Classificação Funcional - agrupando as despesas de acordo com a natureza das funções exercidas pelo Estado
1. Funções gerais de soberania
2. Funções sociais
3. Funções económicas
4. 4. Outras funções

Despesas por Programas - Em resumo: um programa de despesas é um conjunto de verbas destinadas à

realização de determinado objetivo, podendo abranger um ou vários projetos.

A despesa pública abrangerá, orçamentalmente, apenas os gastos contabilizáveis, entendidos como a soma de
meios monetários despendida pelos entes públicos, para a satisfação das necessidades públicas.

- A nova Lei de Enquadramento Orçamental determina (para a redução obrigatória do défice) que quando
uma meta não for atingida, ela deva obrigatoriamente ser compensada no ano seguinte. É o alcance de uma
regra chamada “regra de despesa”, para efeito de controlo do gasto público

• Fixação de objetivos plurianuais

• Fixação de tetos quantitativos para o gasto público, expressos em valores monetários ou em percentagem
do PIB e referentes a um determinado período temporal.

Regras da despesa:

- Quando uma meta não for atingida, deve obrigatoriamente ser compensada no ano seguinte;

- A “regra da despesa” insere-se no objetivo do controlo do gasto público (lançada em Portugal em 2007 pela
COP e recomendada em 2008 pela OCDE;

- A relevância da “regra da despesa” reside na fixação de objetivos plurianuais, fixação de tetos quantitativos
para gastos públicos. (A OCDE tem vindo a defender a adoção de uma regra (norma legal) que limite a
despesa pública vinculada durante um período de 4 anos

As Receitas Públicas
Noção

A Receita Pública é constituída pelos recursos obtidos pelos poderes públicos durante um determinado
período, com vista a satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo no mesmo período temporal.

- As Receitas financiam as despesas e os gastos públicos. Enquanto se fala na existência de impostos aplicados
sobre determinados produtos cuja finalidade é desincentivar o consumo, a verdade é que a finalidade que a
sua aplicação visa é o financiamento dos gastos públicos. (Exemplo: álcool, tabaco)

Elementos essenciais:

❖ Somas de dinheiro
❖ Recebidas por entes públicos - sendo devido ao sujeito titular da receita que assim se chamam (públicas) e
não apenas por causa do regime jurídico que lhes é aplicável
❖ Carácter instrumental – a sua finalidade principal é financiar o gasto público
- Classificação Económica
⬧ Receitas correntes - receitas públicas que se renovam em todos os períodos financeiros (impostos,
taxas, contribuições…)

⬧ Receitas de capital - as cobradas ocasionalmente, c/ carácter transitório (operações de contração de

crédito, de alienação de bens…)

A Classificação orçamental das receitas é apenas a classificação económica.

- Grau de Regularidade
⬧ Receitas ordinárias – com repetição anual, regulares; fonte permanente de recursos (impostos,
taxas…)
⬧ Receitas extraordinárias - sem repetição anual, temporárias e auferidas em geral com carácter
excecional (vendas de bens, empréstimos…)

- Grau de Efetividade
⬧ Receitas efetivas - apresentam carácter definitivo (impostos, taxas, …)
⬧ Receitas não efetivas - as que, embora recebidas num determinado momento, terão de ser
reembolsadas/devolvidas (receitas resultantes de empréstimos)

- Grau de Coercividade
⬧ Receitas coercivas ou obrigatórias - as percebidas pelo Estado, em virtude de obrigações impostas
aos cidadãos pela lei.
- O seu montante é fixado por via de autoridade
⬧ Receitas não coercivas ou facultativas -as que o Estado percebe em virtude de obrigações
resultantes de negócios jurídicos
- O seu montante é negocialmente estabelecido (vendas de bens)

Grandes Classes de Receitas Públicas

❖ Receitas patrimoniais;
❖ Receitas resultantes do crédito público
❖ Receitas tributárias

Receitas Patrimoniais
⬧ Provêm dos bens de que o Estado é titular - património mobiliário e imobiliário
⬧ Constituído por bens duradouros (os que integram com permanência o património do Estado) e bens
não duradouros (os que se esgotam com a respetiva utilização - bens consumíveis)
⬧ O património também pode ser classificado em real (coisas e direitos sobre as mesmas) e financeiro
(meios financeiros, liquidez e outros ativos financeiros aos quais se contrapõem os respetivos débitos
(património líquido)
⬧ Já foram a receita por excelência do Estado, diminuindo de importância à medida que o papel do imposto
aumentou
- Dividendos recebidos de empresas públicas,
- Venda de participações sociais em empresas,
- Juros de depósitos de que o Estado seja titular,
- Rendas de edifícios, e alienação dos mesmos,
- Terrenos rústicos e os rendimentos por eles gerados (madeiras e produções diversas).
Receitas Creditícias
⬧ Aquelas que fazem af luir massa monetária ao Estado, mas o constituem na posição de devedor
(empréstimos contraídos) = dívida pública = conjunto de todas as situações passivas de que o Estado é
titular
⬧ Aquelas que fazem também af luir receita, mas pela remuneração auferida quando concede crédito
público a outrem
• Quando o Estado pede emprestado, é considerado mesmo fonte de receita
• Recebimento do dinheiro
• Receita não efetiva
Quais são as razoes para a existência da despesa pública?
❖ Quando temos défice – ou seja, as despesas são superiores à receita (patrimoniais e tributárias), o Estado
pede emprestado (receita creditícia). No entanto, pedir emprestado não pressupõe sempre défice.

Razões de dívida na ausência de défice

Em orçamento equilibrado:

❖ Gestão de Tesouraria
- Receita é linear ao longo do tempo
- No início do ano há um défice de tesouraria e no resto do ano um excedente
- No final do ano, deixa de haver dívida
- O empréstimo é feito para resolver o défice e o excedente é utilizado para pagar o empréstimo
- Não há défice, há um desfasamento da tesouraria
- Exemplo: caso o Estado queira construir um aeroporto e não tenha todo o dinheiro para o fazer, pede
um empréstimo e com o dinheiro que o aeroporto gerar vai pagar o empréstimo feito.

❖ Inflação
- Quando o Estado “ganha dívida” ele está a retirar dinheiro dos bancos
- Com menos dinheiro que os bancos têm para disponibilizar, vai haver menos dinheiro a circular na
economia
- O que o Estado quer fazer é secar o dinheiro na economia e torná-lo mais rápido
- Por isso, a taxa de juro vai consequentemente aumentar

- Mais dívida, menos dinheiro nos bancos, diminui o dinheiro que circula na economia, dá-se uma tentativa de
secar a moeda na economia, que aumenta a raridade da moeda, aumenta a taxa de juro, diminui o consumo e o
investimento das empresas, assim como diminui a procura agregada e a inflação aumenta.
- Atualmente já não acontece, porque o banco central é independente do governo
- Era válido na década de 80

Extras

❖ Dívida pública é mais barata (do que a dívida privada em si)

- É mais difícil o Estado ir à falência por isso as taxas de juro são mais baixas (as contas publicas são o mais
transparentes possível)
- É mais eficiente o Estado endividar-se, do que os próprios indivíduos
- Pode se endividar para baixar os impostos às pessoas ou também pode aumentar a dívida pública para
aumentar o fornecimento de bens, para que as pessoas não gastem dinheiro em certos bens ou serviços
(ex.: saúde e educação públicas)
❖ Equidade intergeracional - A equidade geracional refere-se à distribuição justa do fardo da dívida pública
entre diferentes gerações. Quando analisamos a dívida do Estado no contexto das receitas creditícias (ou
seja, quando o Estado contrai empréstimos), a equidade geracional pode ser avaliada através da razão de
dívida em situações onde não há défice orçamental.
 - Se não há défice, então a dívida existente apenas cresce devido aos juros e se o crescimento económico
for suficiente, a razão da dívida pode diminuir ao longo do tempo. Caso contrário, a dívida cresce
relativamente ao PIB, aumentando o peso sobre gerações futuras.
- Se o Estado financia despesas públicas com receitas creditícias, sem défice, significa que não há um
aumento contínuo da dívida. No entanto, o simples facto de contrair dívida hoje implica que futuras
gerações terão de suportar encargos com juros e reembolsos.
- A equidade geracional dependerá de:
1. Destino do Empréstimo:
o Se a dívida financia investimentos produtivos (infraestruturas, educação, tecnologia), futuras
gerações podem beneficiar, justificando o endividamento.
o Se financia despesas correntes sem impacto duradouro, gerações futuras herdam o custo sem
benefício.
2. Crescimento Económico vs. Taxa de Juro:
o Se a economia cresce a uma taxa superior à taxa de juro, a dívida torna-se mais sustentável,
reduzindo o peso sobre as gerações futuras.
o Se a carga da dívida aumenta, prejudica a equidade geracional.

Fundamentação:

• Em Orçamento equilibrado - cobertura de défice de tesouraria. Recorrendo ao crédito de curto prazo, o

Estado terá receitas suficientes para fazer face ao pagamento das despesas

• Défice orçamental - o recurso ao crédito visa a cobertura do défice. Trata-se, em geral, de crédito a médio
ou longo prazo

• Situações de inflação - recurso ao crédito visará impedir a realização de despesas privadas (o Estado
absorve o aforro privado esterilizando o poder de compra).

Empréstimos Públicos

Classificação das receitas creditícias tendo em conta:

Lugar de emissão: internas ou externas.

Duração: perpétuos ou temporários:
Perpétuos - o Estado obriga a pagar um certo juro anual, mas não procede ao reembolso do capital
emprestado;

❖ Perpétuos remissíveis: Estado efetua o reembolso quando o entender oportuno;

❖ Perpétuos irremissíveis: “rendas perpétuas” que o Estado se obriga a pagar/satisfazer;

Temporários - o Estado é obrigado a proceder ao reembolso do capital emprestado:

❖ Reembolsáveis à vista: reembolso quando o credor pretender;

❖ Rendas vitalícias: renda anual a pagar ao credor durante a sua vida;
❖ Amortizáveis por sorteio: reembolso anual determinado por sorteio;
❖ Reembolsáveis em data fixa: reembolso de todo o capital em data certa;

Posição dos credores: empréstimo forçado ou voluntário:

Empréstimo forçado - resultam do poder de Imposição do Estado, coatividade

Empréstimo voluntário - os particulares decidem se emprestam ou não dinheiro ao Estado;

▪ Dívida Fundada - resulta da contração de empréstimos perpétuos e temporários de médio ou longo
prazo

▪ Dívida Flutuante - resulta da contração de empréstimos temporários de curto prazo

Que dívida deve ser emitida para gerir défice de tesouraria? Basta emitir dívida f lutuante, por ser um
problema rápido, de fácil resolução a curto prazo.

Receitas Tributárias
⬧ Receitas fiscais ou de impostos, autoritariamente fixadas pelo Estado, por via legislativa;
⬧ Receitas parafiscais ou contribuições sociais;
⬧ Taxas;
⬧ Outras: Licenças, Multas, etc;

Imposto
Elemento objetivo: prestação suscetível de avaliação pecuniária, cativa, unilateral, definitiva e sem caráter de
sanção;

Elemento subjetivo: assente na capacidade contributiva de quem paga e a favor de entes públicos (ability to
pay);

Elemento teleológico/ finalista: realização de fins públicos (fiscais ou extrafiscais);

 Direito Fiscal = conjunto de normas que regulam as relações entre o Estado (e outros entes públicos) os
contribuintes, disciplinando as várias fases da vida do imposto.
 Ciência Fiscal = Considera o facto tributário como facto social, e estuda os seus efeitos na estrutura
financeira ou económica de uma sociedade, com o objetivo de formular as leis causais que o regem
 Política Fiscal = Recorrendo aos ensinamentos da Ciência Fiscal, escolhe os melhores meios, dentro das
circunstâncias e possibilidades concretas, para atingir os fins do Estado
 Sistema Fiscal = Dos ensinamentos da Ciência Fiscal, e das opções da Política Fiscal, resulta o Sistema
Fiscal que ele será imposto aos cidadãos mediante um determinado conjunto de normas jurídicas

Receitas parafiscais - Contribuições sociais e quotizações

Contribuições pecuniárias, obrigatórias, consignadas às despesas com prestações sociais. Destinam-se ao
financiamento do sistema previdencial.

Pagas:

• Parte pelas entidades patronais

• Parte pelos trabalhadores

Taxas
Receita tributária de caráter bilateral e seu pagamento requer algo em troca.

• Ex: Taxa moderadora da saúde – para o hospital, quanto mais taxas são pagas…mais dinheiro o hospital
recebe.

Diferença entre Impostos-Taxas-Parafiscais:

Impostos

❖ São tributos obrigatórios cobrados pelo Estado sobre rendimentos, património, consumo e outras
atividades económicas
 ❖ Tributos de caráter unilateral, ou seja, quando pagos, não significa que esteja a pagar ao Estado uma
certa percentagem de um determinado produto
❖ Ex: IRS e o IMI;

Taxas

❖ São tributos cobrados em contrapartida à utilização efetiva ou potencial de serviços públicos

específicos
❖ A taxa é bilateral, porque só a pago caso receba algo em troca
❖ Ex: quando compro tabaco pago uma taxa sobre o mesmo, mas se não comprar tabaco também não
pago a taxa do mesmo

Parafiscais

❖ São contribuições compulsórias destinadas a financiar entidades ou instituições que exercem

atividades de interesse público, mas que não são diretamente geridas pelo Estado
❖ Ex: as contribuições para a segurança social que financia a previdência social.

Sistema Fiscal
Conjunto de impostos vigentes num determinado país ou espaço geográfico.

Um Sistema fiscal adequado na sua definição e aplicação é um dos principais instrumentos de intervenção do
Estado e de credibilização da sociedade:

 Na promoção do desenvolvimento e da coesão – a finalidade dos impostos é justamente financiar as

despesas que serão fulcrais para essa promoção

 Na redução das desigualdades e na luta contra a exclusão, contribuindo para uma cidadania ativa;

 Na prossecução da equidade e justiça;

Estes são requisitos que, na prática, se revelam difíceis de respeitar, quer por restrições de caráter económico,
social e político (ex: pressão dos grupos de interesses) quer por conf litualidade de interesses (ex: redistribuição
e estabilização em período de inflação elevada).
Fiscalidade enquanto instrumento:

❖ Inf luencia diretamente a disponibilidade de moeda no mercado

– Quanto maior a carga tributária menor o rendimento disponível, menor o consumo, menor o aforro

– A redução da carga tributária aumenta o rendimento disponível, aumentando o consumo e o aforro

❖ Deve articular-se com a política de gastos públicos e ponderar os efeitos (positivos – efeito multiplicador
dos gastos públicos – e ineficiências geradas)

Princípios do Sistema Fiscal

1. Eficiência económica,
2. Simplicidade administrativa,
3. Flexibilidade,
4. Responsabilidade política (transparência) e justiça ou equidade.
Sistema Fiscal Ótimo
- Adam Smith

- Justo, para assegurar face a ele a igualdade de todos os indivíduos

- Certo, para eliminar o arbítrio no seu lançamento.

- Cómodo do ponto de vista da simplificação das obrigações dos contribuintes

- Rentável, para dar a máxima receita possível com o menor custo associado

De acordo com o economista norte-americano Stiglitz, as características devem ser as seguintes:

- Eficiência económica,

- Simplicidade administrativa,

- Flexibilidade,

- Responsabilidade política (transparência) e

- Justiça ou equidade

Princípio da Neutralidade Fiscal

▪ Trata das implicações do tributo sobre a conduta dos agentes económicos (vinculação com a economia),
pelo que às vezes é mais visto como princípio económico do que como princípio constitucional tributário,
significando apenas a menor interferência possível da tributação nas escolhas dos agentes económicos

▪ Este princípio está relacionado com o princípio da neutralidade, a eficiência só pode ser abraçada se o
sistema for neutral

▪ Todavia, não deve ter uma interpretação puramente económica

▪ O sistema tributário não deve interferir na alocação eficiente de recursos

▪ O imposto deve promover a melhor orientação para a distribuição de recursos

▪ O imposto deve promover a melhor correção das externalidades negativas

▪ O princípio de neutralidade fiscal, num Estado de Direito, deve agregar outros valores, nomeadamente a
justiça fiscal

– O tributo deve interferir o menos possível nas decisões dos agentes económicos, desde que essa não
interferência se contextualize, de forma positiva, com um satisfatório financiamento das políticas
públicas, com a promoção dos direitos fundamentais e com um sistema tributário dotado de eficiência
económica

Eficiência Económica

▪ Relaciona-se o princípio da eficiência económica com o princípio da neutralidade, na medida em que a

eficiência só poderá ser alcançada se o sistema fiscal for neutral, assegurando-se que os impostos
sejam o menos distorcidos possível
▪ O sistema tributário não deve interferir na alocação eficiente de recursos.
▪ O imposto deve ter uma interferência mínima nas decisões dos agentes económicos, promover a
melhor orientação para a distribuição dos recursos e promover também a melhor correção das
externalidades negativas
▪ Princípio que consta no sistema fiscal e no Orçamento do Estado
 ▪ Deve ser o mais eficiente possível – menos recursos, mais receita
▪ Curva de Laffer – o sistema fiscal devia estar num nível ótimo, garantindo que nós maximizemos a
receita fiscal com o mínimo de esforço

Simplicidade Administrativa
▪ Ou simplicidade fiscal
▪ O sistema fiscal deve ser fácil e relativamente barato de administrar
▪ A complexidade do sistema fiscal leva a:
1- Desperdício de tempo e energia por parte dos contribuintes;
2- Criação de espaço para excessos burocráticos, corrupções, interpretações díspares;
3- Convite á evasão e fraude fiscal;
4- Cria espaço para vantagens comparativas prejudiciais;

Simplicidade= informatizar o sistema de gestão e cobrança;

Princípio da Simplicidade Fiscal

▪ A simplicidade do sistema acarreta maior eficiência na arrecadação de tributos.
▪ Quanto maior a simplicidade menos estímulo à evasão fiscal.
▪ A principal via de concretização deste princípio é a redação simples da legislação tributária (quanto
mais singelo o corpo normativo para o contribuinte e para a Administração Fiscal, melhor será a
qualidade da tributação).
▪ A simplicidade do sistema desonera as pessoas de custos desnecessários com a interpretação e
aplicação das normas tributárias, enquanto com normas tributárias mais singelas, o trabalho da
administração tributária também fica mais facilitado (diminuem os custos com a operacionalização, da
fiscalização e da cobrança dos tributos, e aumenta a eficiência da máquina estatal).

Flexibilidade
▪ Aptidão de responder facilmente à modificação das circunstâncias económicas
▪ Para ser eficiente precisa de ser f lexível, tem de se adaptar à realidade do mercado para poder
contribuir positivamente para o desenvolvimento
▪ A internacionalização e a globalização económicas têm introduzido, como é sabido, dificuldades várias
ao exercício do poder fiscal dos Estados, o que faz da f lexibilidade um atributo essencial para que o
Sistema Fiscal seja considerado eficiente, não entravando, mas antes contribuindo para o
desenvolvimento, acompanhando as mudanças verificadas no mercado sem perder eficiência na
arrecadação e sem deixar de intervir no sistema no momento adequado.
Responsabilidade Política
▪ Transparência Fiscal
▪ Transparência, os contribuintes podem verificar o que estão a pagar e avaliar como o sistema ref lete o
contributo que lhes é pedido
▪ Falta de transparência= comportamento negativo, imparcialidade de resultados e falta de legitimidade
que incentiva incumprimentos

Princípio da Transparência Fiscal

▪ Transparência implica reduzir ao mínimo as situações de exceção (v.g. abolição de isenções específicas
ou casuísticas e a atribuição de benefícios fiscais a certos contribuintes ou transações em particular;
regimes fiscais privilegiados e paraísos fiscais)
▪ A UE e a OCDE têm vindo a desenvolver esforços consideráveis tendentes à implementação da
transparência fiscal.
▪ EU - diversas iniciativas têm sido lançadas no sentido do incremento da transparência (nomeadamente
publicação de um código europeu de conduta) e as duas organizações têm refinado os dispositivos para
impedir o treaty shopping, e implementar a troca de informações fiscais entre Estados e a assistência
mútua na cobrança de impostos (tanto no âmbito da Convenção Modelo da OCDE sobre o rendimento
e capital como de específicas diretivas comunitárias), culminando com a utilização de medidas
defensivas que tem como objetivo a preservação da base tributável.

Justiça e Equidade
▪ Prioritária na hierarquia dos requisitos
▪ Equitativo no tratamento relativo de diferentes indivíduos
▪ Impostos devem ser estabelecidos de uma forma justa entre os cidadãos, de acordo com a capacidade
contributiva de cada um
▪ A equidade ou justiça na tributação faz-se de acordo com o ponto de vista normativo, utilizando os
critérios de equidade horizontal e vertical

- Equidade Horizontal: determina tributação idêntica para pessoas com igual capacidade contributiva,
fazendo com que indivíduos em idênticas circunstâncias suportem idênticos sacrifícios;
A equidade horizontal está consignada no artigo 13.º (Princípio da igualdade) da Constituição da República
Portuguesa

- Equidade Vertical: pessoas com diferente capacidade contributiva tributadas de forma desigual, i.e., deverá
exigir-se diferente imposto, tanto em termos qualitativos como quantitativos, àqueles que dispuserem de
capacidade contributiva diferente, na proporção desta diferença.