行政主导
行政主导（英语：Executive dominance），原意即前任英国大法官许琛勋爵提及的选举独裁（英语：Elective dictatorship），指政治架构中行政部门（政府）主导及控制法案流程和立法议程，以议会削弱立法权的情况。行政主导常出现在执政党同时掌握行政及立法权的情况，在总统制及半总统制国家中，掌握行政权的总统通过由执政党控制的议会同时掌握立法权。
出现这样的词语，主要是因为由中国共产党领导的中华人民共和国政府为了和西方国家的三权分立论述及政治制度所抗衡，以论证具中国特色社会主义的政治制度，有别于三权分立的合理性及区别。在香港及澳门的意境中，中华人民共和国官员经常主张两地的行政长官（当地政府首脑）具有超然于行政、立法及司法机关的宪制地位[1]，只须向其委任机关中国国务院直接负责，即所谓的“特首超然论”[2]。
中华民国实行五权分立，原本的宪法中的总统及已废除的国民大会在原宪政设计上超然于行政院、立法院、司法院、考试院及监察院，但总统本是虚位元首，行政院院长掌握行政权，是政府首脑。在宪法增修后，总统掌握所有行政权，并可直接任命行政院院长，不需经由立法院同意。
虽然香港和澳门的基本法从未提到“行政主导”四字，但中华人民共和国政府、香港特别行政区政府、学者或亲中传媒经常以此形容两个特区的政治体制[3][4]。不过，两个特别行政区的前宗主国英国及葡萄牙分别为议会制及半总统制民主国家，为立法主导行政，其首相或总理须向议会负责。
在主权移交前，与大部分英国殖民地一样，总督长期兼任立法机关（香港立法局）主席，对所有法律草案、议案有最终否决权。直至最后一任港督彭定康于1993年独立设置主席一职，不再兼任立法局主席，改由议员互选主席，港督才不再参与立法局事务。
主权移交后，根据香港基本法，香港行政长官亦不兼任立法会主席，但被刻意设计成行政机关对立法机关（香港立法会）的制约，并抑制及削弱立法权。主要有四方面：
- 议员创议权遭削弱：立法会议员不得提出涉及公共开支（即增加或减少财政收入或支出）、政治体制或政府运作的法案；如非得到行政长官书面同意，法案也不能涉及政府政策[注 1]。因此行政长官可以一人之力阻止议员提交法案，因所有法案通过后也需要政府执行。议员亦不能在行政长官反对下，提出对政府法案的具公帑负担效果的修订案（即增加公帑开支）。有议员曾就公共开支部分申请司法复核，但败诉[5]（主权移交前议员提出私人条例草案唯一限制是不能增加公帑开支）。《基本法》令立法会的功能不能有效发挥，缩窄立法会的权力，包括制定法例及监察政府。《中英联合声明》并无提及立法会提案权，然而，《基本法》草案和定稿均限制立法会提案权，收紧立法会权力[6]。原因在于中国政府对由议员提出私人草案的权力有顾虑，希望维持主权移交前由行政当局主导议会及议程的局面，并避免由议会主导政府。[7]
- 分组点票制度及行政长官否决权：政府提出的法案只须全体出席议员过半数即可通过；而由议员提出的法案、议案或对政府法案的修订案则须地区直选及功能组别两组议员同时通过[注 2]。而即使议员提出、或对政府法案之修订案最后通过，行政长官如认为其不符合香港特别行政区的整体利益，也可在三个月内将法案发回立法会重议[注 3]。
- 解散权和弹劾权不平等：如果立法会不通过政府提交的法案或财政预算案，或以全体议员三分之二多数再次通过行政长官拒绝签署的法案，行政长官可以解散立法会（一届四年任期最多可解散一次）[注 4]；立法会虽然也能弹劾行政长官，但不能直接使其下台（行政长官的任命和罢免权在中国国务院手中）[注 5]。
- 行政不向立法负责：高官问责制下的主要官员及行政长官由中华人民共和国中央人民政府（国务院）任命及罢免，并且须向中国政府负责；相反，虽然基本法列明，政府必须遵守法律，并对香港立法会负责。[注 6]但事实上政府官员只须列席立法会会议及发表施政报告，而不用向立法会负责。反之，立法会议程上须要优先审议政府法案，十分奇怪。
主权移交后的立法会失去创议权，订立法例由政府主导。这些限制议会的权力，在大部分民主地区是没有的，造成政府权力过大，立法会只有向政府质询及表决通过政府法案的权力，却不能修改政府法案，造成“立法会有票无权、政府有权无票”的主因。不过，政府于立法会内“箍票”，通过委任身兼立法会议员的建制派政党代表加入行政会议，达致主导议会的目的，近年甚至将类近行政手段的影响力直接加入区议会当中：
- 公务员主导地区议会：2023年5月2日，行政长官李家超公布香港区议会改革方案，直选议席降至不足两成，并强调行政主导，由政务主任或行政主任职系出身，属于首长级公务员的民政事务专员兼任区议会主席。同时成立由政务司司长领导的“地区治理领导委员会”及由政务司副司长领导的“地区治理专组”。
相比香港而言，澳门立法会并没有分组表决机制。不过，超过20%的立法会议员是由行政长官直接委任，亦不具备财政审批权，甚至特首可以绕过立法会亲自立法，变相行政主导的情况更为严重。
中华民国实行五权分立，原宪法中的总统及已冻结的国民大会在原宪政设计上超然于行政院、立法院、司法院、考试院及监察院，但总统是虚位元首，行政院院长掌握行政权。实际上政府抑或根据动员戡乱条款之规定采取总统制，仅在严家淦担任总统时才是内阁制，行政院院长蒋经国掌握行政权。直到蒋经国担任总统后才又恢复动员戡乱条款之规定的总统制。
宪法增修后，改实行半总统制，又称双首长制。总统掌握所有行政权，并可直接任命的行政院院长。但宪法增修后被指出现总统权力过大的情况，总统不向立法院负责，行政院却向立法院负责，造成“总统有权无责，阁揆有责无权”的情况[8]。
备注
[编辑]参考资料
[编辑]- ^ 張曉明指特首地位“超然”惹批評 建制護航. 自由亚洲电台. [2022-08-02]. （原始内容存档于2022-09-12） （中文（香港））.
- ^ 香港特首梁振英：特首地位「確實是超然」. BBC News 中文. 2015-09-16 [2022-08-02]. （原始内容存档于2022-09-12） （中文（繁体））.
- ^ 存档副本. [2008-02-20]. （原始内容存档于2008-09-28）.
- ^ 存档副本. [2013年8月19日]. （原始内容存档于2013年8月24日）.
- ^ 存档副本. [2008年11月7日]. （原始内容存档于2014年7月14日）.
- ^ 庄耀洸; 徐嘉颖. 《基本法》是否較《中英聯合聲明》令港人享有更多民主自治?. 主场新闻. 2013-10-05. 原始内容存档于2021-06-06 （中文（香港））.
- ^ 香港电台，《议事论事》，2010年2月4日
- ^ 政治學-政府體制(七)-知識百科-三民輔考. www.3people.com.tw. [2022-08-02] （中文（台湾））.